Vydání 4/2012

Nejvyšší správní soud předesílá, že ve správním soudnictví jsou kontrole zákonnosti podrobena rozhodnutí orgánů veřejné správy, jimiž bylo rozhodnuto o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve smyslu generální obsažené v čl. 36 odst. 2 Listiny. Současně však uvedené ustanovení připouští možnost, aby na základě výjimek zákonem výslovně stanovených byla některá rozhodnutí z přezkoumání vyloučena. Jedná se o kompetenční výluku uvedenou v § 70 s. ř. s., podle něhož jsou ze soudního přezkumu vyloučeny mimo jiné úkony správního orgánu, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem [§ 70 písm. c) s. ř. s.], a dále úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími [§ 70 písm. a) s. ř. s.]. Žaloba napadající rozhodnutí, které spadá pod kompetenční výluku je nepřípustná podle § 68 písm e) s. ř. s. a soud jí odmítne podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.

Pokud jde o samotnou podstatu souzené věci, tedy důvod odmítnutí žaloby městským soudem a zároveň důvod tvrzeného odmítnutí soudní ochrany, je nutno se zabývat povahou předmětného rozhodnutí o zamítnutí návrhu na odklad výkonu rozhodnutí, zahájeného výzvou vydanou podle § 73 odst. 1 daňového řádu, k vymožení vykonatelného nedoplatku z výkazu nedoplatků.

Řízení ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti je upraveno v části šesté hlavě čtvrté zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (§ 104a až 104i). Podle § 104g odst. 1 a 2 citovaného zákona může okresní správa sociálního zabezpečení dlužné částky na pojistném a penále předepsat k úhradě též výkazem nedoplatků. Ten je vykonatelný dnem vyhotovení a doručuje se stejným způsobem jako platební výměr. Podle třetího odstavce téhož ustanovení „ [zaměstnavatel] [...] .“ „“ (odstavec 4). „“ (odstavec 5).

Podle § 104h téhož zákona, nadepsaného jako výkon rozhodnutí, „[v]“

Jelikož na řízení o vydání výkazu nedoplatků, včetně výkonu rozhodnutí, se nevztahuje správní řád, postupovala žalovaná (jakožto příslušný správní orgán) v souladu s právní úpravou, pokud na toto řízení, počínaje výzvou k zaplacení nedoplatku v náhradní lhůtě, aplikovala daňový řád, konkrétně § 73 o vymáhání daňových nedoplatků.

Ustanovení § 73 odst. 9 daňového řádu umožňuje správci daně odložit za určitých okolností již nařízenou daňovou exekuci. Podle tohoto ustanovení „[v]“

Podle § 73 odst. 7 daňového řádu se pro výkon daňové použije přiměřeně občanského soudního řádu. Protože daňový řád v § 73 odst. 9 neobsahuje kritéria pro posouzení důvodů, pro něž může být výkon rozhodnutí k žádosti daňového dlužníka odložen, žádá-li o splátky, o posečkání daně nebo prominutí daňového nedoplatku, je nutno podle názoru Nejvyššího správního soudu v tomto směru přiměřeně použít právě § 266 odst. 1 o. s. ř. o odložení provedení výkonu rozhodnutí. Podle něho „[n]“.

Účelem odkladu provedení je tudíž předcházet nepříznivým a později již mnohdy neodčinitelným následkům neprodleného provedení . Poměry povinného budou tedy důvodem odložení , jestliže se bez své viny ocitl v nepříznivém postavení. Tak tomu bude tehdy, kdy mu nelze vytknout zavinění na tom, v jakém postavení se po vydání exekučního titulu ocitl; tedy jestliže se povinný v tomto postavení ocitl, ačkoliv zachoval potřebnou míru pečlivosti, kterou po něm lze požadovat. Nepříznivé postavení musí mít současně přechodnou povahu, tj. lze o něm předpokládat, že pomine a v pozdější době již nebude nic bránit provedení . Nepříznivé postavení povinného je důvodem odkladu provedení dále jen tehdy, jestliže neprodleným nuceným splněním povinnosti nastaly pro něj nebo příslušníky jeho rodiny zvláště nepříznivé následky ve srovnání se situací, kdy by se v přechodně nepříznivém postavení neocitl; odkladem provedení nesmí být přitom vážně poškozen oprávněný. Znamená to tedy, že rozhodující orgán musí v každém jednotlivém případě srovnat následky hrozící povinnému s újmou, kterou by odkladem utrpěl oprávněný. Provedení lze odložit jen tehdy, jestliže je možné s ohledem na všechny okolnosti případu po oprávněném požadovat, aby se splněním povinnosti bylo ještě vyčkáno.

Z uvedeného je patrno, že i v řízení, kde správní orgán rozhoduje o návrhu na odklad výkonu rozhodnutí podle § 73 odst. 9 daňového řádu, k vymožení vykonatelného nedoplatku z výkazu nedoplatků pojistného a penále, je při úvaze o možnosti odložení výkonu rozhodnutí tento správní orgán výše uvedenými kritérii přiměřeně vázán. Předmětem řízení před ním je tedy posouzení skutečností jiných, než které vedly k předepsání pojistného výkazem nedoplatků k úhradě dlužného pojistného. Současně jsou pro toto řízení stanoveny podmínky, za nichž lze návrhu vyhovět či jej naopak zamítnout, a nejedná se tudíž o dobrodiní rozhodujícího orgánu, které by spočívalo jen na jeho volné úvaze, jež by nebyla nikterak limitována. Takové rozhodnutí pak není tím, za nějž je pokládal v projednávané věci městský soud, tedy rozhodnutím, jímž se toliko upravuje vedení řízení, a které by bylo ze soudního přezkoumání vyloučeno podle § 70 písm. c) s. ř. s. Rozhodnutí, jimiž se toliko upravuje vedení řízení se podle konstantní judikatury jak civilních tak správních soudů týkají zpravidla takových otázek, které v zájmu hospodárného vedení řízení vyžadují rychlého řešení, aniž by odepření možnosti opravného prostředku mohlo být na újmu práv účastníka řízení, respektive třetích osob. Soud není těmito usneseními ani sám vázán a může je změnit, přestože osoba k tomu oprávněná k takové změně nedala podnět. Příkladmo lze uvést usnesení o spojení věcí ke společnému řízení, o prodloužení lhůty, usnesení, kterým se zamítá návrh na provedení důkazů, o ustanovení znalce, o přiznání osvobození od soudních poplatků či o odročení jednání za účelem vyhlášení rozsudku apod.

Takového charakteru nepochybně není rozhodnutí správního orgánu (i odvolacího), jímž bylo rozhodováno o návrhu na odklad výkonu rozhodnutí, kde je povinností rozhodujícího orgánu zvažovat skutečnosti svědčící pro povolení odkladu (srovnávat následky hrozící povinnému s újmou, kterou by odkladem utrpěl oprávněný). Takovému rozhodnutí v žádném případě nechybí právní obsah, předpokládaný § 65 odst. 1 s. ř. s. Je tedy nutno uzavřít, že nejde o rozhodnutí upravující toliko vedení řízení, a městský soud tudíž nepostupoval správně, pokud usoudil, že napadené rozhodnutí žalované je z tohoto důvodu ze soudního přezkumu vyloučeno.

Jak již bylo v předchozím odstavci naznačeno, uvedené skutečnosti a úvahy jsou použitelné rovněž i pro závěr, že takovýto úkon správního orgánu je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a není zde tedy dána kompetenční výluka jeho přezkumu ve smyslu § 70 písm. a) s. ř. s., jak se rovněž nesprávně domnívá městský soud. Žalobní legitimace dle citovaného ustanovení je dána existencí úkonu správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti; tyto úkony jsou označovány legislativní zkratkou jako „“.

Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že rozhodnutí o povolení či nepovolení odkladu výkonu rozhodnutí, v němž na základě zjištění skutečností uvedených v § 266 o. s. ř. vyhodnotí správní orgán oprávněnost takového návrhu, je nepochybně rozhodnutím, jímž se zasahuje do práv dlužníka, zejména za situace, kdy by se bez své viny ocitl přechodně v postavení, že neprodlený výkon rozhodnutí by mohl mít pro něho následky, na něž pamatuje toto ustanovení. Nechybí mu tedy právní obsah, předpokládaný pro možné přezkoumání soudem.

K tomu je třeba konstatovat, že nutnost soudního přezkumu rozhodnutí ve věcech daňové , a tím i výkonu rozhodnutí k vymáhání nedoplatku pojistného a penále (analogické povaze obou těchto institutů přisvědčil i Ústavní soud) akceptoval Ústavní soud např. v nálezu ze dne 12. 10. 2000, sp. zn. III. ÚS 358/99, č. 147/2000 Sb. ÚS. Lze tedy konstatovat, že nutnost soudního přezkumu ve věcech daňové je dána již ústavními kautelami vyplývajícími zejména z čl. 36 Listiny. Podle závěrů Ústavního soudu přitom již z povahy věci je zřejmé, že provedením daňové za situace, kdy se dlužník nachází v nezaviněném nepříznivém postavení, může dojít přinejmenším k zásahu do jeho vlastnického práva podle čl. 11 Listiny. Uzavřel, že za daných okolností soudní přezkum takových rozhodnutí vyloučen být nemůže.

Další argumentační důvod plyne ze srovnání exekučního řízení vedeného v civilním a daňovém řízení, jak na to bylo upozorněno výše. Nejvyšší správní soud v rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS, k této otázce mimo jiné uvedl: „.“ I když jde o právní úpravu předcházející vydání soudního řádu správního, uvedenou zásadu lze vztáhnout i na současný právní stav. Nejvyšší správní soud, při respektování všech výše uvedených zásad dospívá k závěru, že rozhodnutí o odkladu výkonu rozhodnutí podle § 73 odst. 9 daňového řádu, navazujícího na § 104h zákona č. 582/1991 Sb., je rozhodnutím, které lze napadnout žalobou ve správním soudnictví, neboť se jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.

Pro úplnost ještě nutno dodat, že na tomto závěru nic nemění skutečnost o dočasné povaze výroku o odkladu výkonu rozhodnutí, neboť ani ten není soudnímu přezkumu na překážku. Mezi kompetenčními výlukami nejsou rozhodnutí dočasné povahy uvedena [na rozdíl od důvodů nepřípustnosti kasační stížnosti proti dočasným rozhodnutím krajských soudů ve správním soudnictví – viz § 104 odst. 3 písm. c) s. ř. s.]. Ostatně by ani nebylo věcného důvodu rozhodnutí dočasné povahy ze soudního přezkumu vyloučit, neboť i taková správní rozhodnutí, která působí toliko dočasně, mohou velmi závažně zasáhnout do práv či povinností jednotlivce, a to s dlouhotrvajícími nebo trvalými důsledky, takže je z věcných hledisek vhodné zajistit soudní přezkum jejich zákonnosti. Konečně pak ještě nutno dodat, že u těchto rozhodnutí není dána ani kompetenční výluka jejich přezkumu podle § 70 písm. f) s. ř. s., neboť jejich přezkoumání zvláštní zákon nevylučuje. V této souvislosti nutno upozornit, že podle § 104e zákona č. 582/1991 Sb. byla ze soudního přezkumu tímto zvláštním zákonem vyloučena rozhodnutí o a) povolení nebo nepovolení splátek pojistného a penále, b) prominutí penále (§ 104ch). K návrhu čtvrtého senátu Nejvyššího správního soudu byl nálezem Ústavního soudu ze dne 31. 5. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 46/10, č. 177/2011 Sb., zrušen § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., s odůvodněním, že je-li u právního institutu prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení – na rozdíl od situace u právního institutu prominutí daně a jejího příslušenství (o analogii těchto institutů byla již výše zmínka) – v případě § 104e písm. b) citovaného zákona dána výslovná zákonná překážka soudního přezkumu, tak naznačená analogie nemůže vést pouze k ústavně konformní interpretaci relevantního jednoduchého práva, nýbrž nutně ústí v derogační závěr v důsledku rozporu § 104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb. s čl. 36 odst. 2 Listiny. Ústavní soud přitom zdůraznil, že předmětem soudního přezkumu rozhodnutí o prominutí penále na zaplacení pojistného na sociální zabezpečení není meritum věci; je jím toliko dodržení mezí správního uvážení, ochrana řádného procesu a vyloučení svévole v rozhodování, čili garance práva na řádný proces, i když v těchto případech hmotné subjektivní právo na poskytnutí posuzované úlevy (prominutí penále) dáno není.

Nejvyšší správní soud je názoru, že naposledy vyslovená zásada platí nepochybně rovněž pro soudní přezkum rozhodnutí, které bylo napadeno v projednávané věci, neboť i zde rozhoduje správní orgán o povolení odkladu výkonu rozhodnutí podle výše již zmíněných zákonných kriterií za dodržení mezí správního uvážení. Proto nemůže být ze soudního přezkumu vyloučeno.