Vydání 1/2007

Ustanovení § 171 písm. c) zákona o pobytu cizinců stanoví, že z přezkoumání soudem jsou vyloučena rozhodnutí o správním vyhoštění, pokud se před zahájením řízení o tomto vyhoštění zdržoval cizinec na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště neoprávněně. Zákon o pobytu cizinců tak připouští soudní přezkum uděleného vyhoštění pouze pro ty, kteří na území České republiky před zahájením správního řízení pobývali oprávněně (na základě uděleného víza, povolení k pobytu apod.), zatímco osobám, které na území České republiky před zahájením správního řízení pobývaly neoprávněně, je soudní přezkum odepřen.

Nejvyšší správní soud vychází z toho, že soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu v otázkách rozhodování o veřejných subjektivních právech fyzických i právnických osob je, jak vyplývá z platné právní úpravy správního soudnictví dané především soudním řádem správním, jednou ze základních a pravidelných záruk zákonnosti výkonu veřejné správy, jíž je realizován čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), podle kterého kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak; z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Jak vyplývá z judikatury Evropského soudu pro lidská práva [např. ve věci (Velký senát) ze dne 5. 10. 2000, č. 39652/98, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2000-X], mezinárodní ochrana základních lidských práv a svobod, jíž je Listina vnitrostátní reflexí, nechápe právo cizince na pobývání na určitém území jako základní lidské právo, a tudíž absence soudního přezkumu vyhoštění z území státu není nedostatkem standardů ochrany, jež by základní práva a svobody měly požívat. Evropský soud pro lidská práva dovodil, že na vyhoštění cizince z území státu se nevztahuje čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod týkající se práva na spravedlivý proces , vyhlášené jako sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí pod č. 206/1992 Sb., nýbrž že základní procesní záruky jsou upraveny v čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě Nejvyšší správní soud tak právní úpravu, která nepřipouští soudní přezkum u některých případů vyhoštění - u těch, kdy vyhošťovaný cizinec nepobývá na území České republiky před zahájením správního řízení oprávněně -, pokládá za přípustnou výjimku ze soudního přezkumu rozhodování veřejné správy o otázkách veřejných subjektivních práv. Sporný v souzené věci je však výklad zákonodárcem zvoleného kritéria, na základě něhož má či nemá dojít k soudnímu přezkumu.

Je nepochybné, že otázku přípustnosti žaloby si musí soud posoudit sám. Skutečnost, že cizinec se před zahájením řízení o vyhoštění zdržoval na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště neoprávněně, musí soud zkoumat bez ohledu na skutečnosti, jimiž je vyhoštění cizince odůvodněno. Toto Nejvyšší správní soud zdůrazňuje s ohledem na to, že v dané věci je textové znění skutkového základu vyhoštění [§ 119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců] podobné důvodům, které vylučují rozhodnutí o vyhoštění ze soudního přezkumu.

V případě § 171 písm. c) zákona o pobytu cizinců je třeba vycházet z toho, že toto ustanovení tvoří výjimku z jinak pravidelného soudního přezkumu rozhodování veřejné správy. Je tedy třeba při aplikaci této výluky dbát zásady, že v případě pochybností je zapotřebí jakékoli výluky ze soudního přezkumu interpretovat restriktivně, tj. ve prospěch soudního přezkumu; jiný přístup by ve svých důsledcích mohl být odepřením spravedlnosti - (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005-89, č. 809/2006 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku rovněž poukázal na to, že i Ústavní soud uvedl k výlukám ze soudního přezkumu vztahujícím se ještě k části páté občanského soudního řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2002, že z čl. 4 odst. 4 Listiny nutno dovodit, že žádné ustanovení vylučující soudní přezkum správních rozhodnutí nelze vykládat extenzivně; na místě je naopak maximální zdrženlivost, tedy v pochybnostech postup ve prospěch zachování práva na přístup k soudu (viz nález Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000, zveřejněný pod č. 76 ve svazku č. 22 Sb. ÚS).

Stěžovatelka se dovolává špatné aplikace výluky soudního přezkumu městským soudem, který dovodil, že podmínka byla splněna, neboť stěžovatelka se v době od 8. 2. 2004 do 11. 7. 2004, tedy před zahájením správního řízení o vyhoštění, zdržovala na území České republiky neoprávněně, ačkoli v době zahájení správního řízení (19. 7. 2004) již stěžovatelka na území České republiky pobývala oprávněně. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že městským soudem zvolená a časově těžko definovatelná široká onoho je z hlediska shora uvedené zásady, jakož i celkového pojetí soudní ochrany v případě vyhošťování, nesprávná. Zaprvé, je-li třeba výjimky interpretovat restriktivně, pak není možné zaujmout jiné stanovisko, než že podmínka výluky soudního přezkumu bude splněna jen tehdy, pokud cizinec bezprostředně před zahájením řízení o vyhoštění, tj. v den zahájení správního řízení, bude na území České republiky pobývat neoprávněně. Pokud ještě před zahájením správního řízení o vyhoštění bude již pobyt cizince na území České republiky legalizován (v případě stěžovatelky udělením vstupního víza), pak nelze rozhodnutí o správním vyhoštění ze soudního přezkumu vyloučit. Jen taková totiž poskytuje požadovanou míru právní jistoty a předvídatelnosti a brání nežádoucí extenzi výluky soudního přezkumu.

Učiněný závěr má i své racionální odůvodnění, které ospravedlňuje procesní diferenciaci. Jakkoli principy moderního demokratického státu odporují projevům svévole ze strany státních orgánů, i v rámci mezinárodní ochrany lidských práv a svobod se přiznává státům právo kontrolovat vstup a pobyt cizinců na svém území a případně vyhostit cizince, je-li to v souladu se zákonem, jsou-li sledovány legitimní cíle a je-li to v demokratické společnosti nezbytné (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 2. 1998, , č. 26102/95, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 1998-I). Mezi cizinci je však činěn rozdíl v tom, zda stát souhlasil (byť třeba konkludentně) s jejich pobytem na svém území, či zda se na jeho území vyskytují bez tohoto souhlasu. Důkazem toho jsou i samotná minimální procesní pravidla stanovená v čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, která se vztahují pouze na . Kritérium zvolené v § 171 písm. c) zákona o pobytu cizinců tak vyjadřuje podobný postoj. Vyjadřuje ochotu státu poskytnout více procesních záruk těm, jimž pobyt na území České republiky povolil či s ním jakoukoliv formou souhlasil.