Vydání 4/2012

(...) K rozhodnutí o odpovědnosti za utrpěnou škodu na zdraví je vedeno řízení ve věcech služebního poměru podle § 169 a násl. služebního zákona. Pravomoc určit výši náhrady škody (s přihlédnutím k míře zavinění příslušníka) svěřuje služební zákon příslušnému služebnímu funkcionáři (§ 111 odst. 2 in fine služebního zákona). V této situaci vystupuje služební funkcionář jako správní orgán, jehož úkolem je rozhodnout o subjektivních právech žalobce jako účastníka řízení; jde o výkon veřejné správy určený specifickým charakterem státně zaměstnaneckého poměru (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 1. 2011, čj. 3 Ads 132/2010-109). Postavení služebního funkcionáře jako správního orgánu odpovídá i procesní úprava řízení ve služebním zákoně, jež má veřejnoprávní povahu a je založeno na zásadách typických pro řízení ve veřejném právu (např. zásada zákonnosti, zásada materiální pravdy, zásada jednotnosti řízení, zásada rychlosti a hospodárnosti). V rámci řízení je služební funkcionář „“ (§ 180 odst. 1 služebního zákona). Služební funkcionář důkazy v řízení hodnotí podle své úvahy, a to každý důkaz jednotlivě a všechny důkazy v jejich vzájemné souvislosti (§ 180 odst. 4 služebního zákona). Na základě provedených důkazů pak vydá služební funkcionář rozhodnutí, v jehož odůvodnění uvede důvody vydání rozhodnutí, podklady, ze kterých při rozhodnutí vycházel, úvahy, kterými byl veden při jejich hodnocení a při výkladu právních a služebních předpisů, jakož i způsob, jakým se vypořádal s návrhy a námitkami účastníka a s jeho vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Odůvodnění rozhodnutí není třeba pouze v případě, že služební funkcionář vyhoví žádosti účastníka v plném rozsahu (§ 181 odst. 5 služebního zákona).

V rámci řízení o odpovědnosti za škodu při služebním úrazu služební funkcionář zkoumá, zda k úrazu došlo v průběhu výkonu služby nebo v přímé souvislosti s ním, zjišťuje se škoda, která příslušníkovi nebo jeho pozůstalým vznikla a příčinná souvislost mezi služebním úrazem a škodou. Postup při určování samotné výše náhrady škody za bolest a ztížení společenského uplatnění měl být podle § 104 odst. 2 služebního zákona stanoven vyhláškou Ministerstva vnitra po dohodě s Ministerstvem financí, Ministerstvem spravedlnosti a zpravodajskými službami. Tato vyhláška do dne rozhodného pro posuzovaný případ, ani do dne vydání rozsudku, nebyla přijata. Podle přechodného ustanovení § 228 služebního zákona se „[d] [...] “

Vyhláška Ministerstva zdravotnictví č. 440/2001 Sb. byla přijata po dohodě s Ministerstvem práce a sociálních věcí k provedení § 444 odst. 2 občanského zákoníku a § 203 zákoníku práce z roku 1965. Vyhláška č. 440/2001 Sb. upravuje způsob stanovení „ [...] “ (§ 1). Výše odškodnění bolesti a ztížení společenského uplatnění se určuje podle sazeb bodového ohodnocení v přílohách vyhlášky v lékařském posudku, který zpracovává ošetřující lékař a vydává zdravotnické zařízení, jehož lékař jej zpracoval (§ 2, § 3 a § 8 citované vyhlášky). Jednomu bodu podle vyhlášky odpovídá pevně stanovená hodnota v částce 120 Kč (§ 7 odst. 2 téže vyhlášky). Podle § 6 odst. 1 vyhlášky lze bodové ohodnocení jak bolestného (v případě náročného způsobu léčení), tak ztížení společenského uplatnění (v případě zvlášť těžkých následků) zvýšit nejvýše o 50 %, bolestné lze zvýšit až na dvojnásobek celkové částky, pokud škoda na zdraví vyžadovala mimořádně náročný způsob léčení. I toto zvýšení bodového ohodnocení je svěřeno lékaři, který jej vyčíslí v lékařském posudku.

Další možností, jak výši odškodnění určenou podle bodového ohodnocení v lékařském posudku zvýšit, je využít institut upravený v § 7 odst. 3 vyhlášky č. 440/2001 Sb., podle něhož „[v]“.

Lékařský posudek vyhotovený podle kritérií ve vyhlášce č. 440/2001 Sb. je stěžejním podkladem, z něhož služební funkcionář vychází při rozhodnutí o výši náhrady škody za bolest a ztížení společenského uplatnění. Nicméně pokud nebude tento lékařský posudek postačovat ke zjištění skutkového stavu věci, je služební funkcionář povinen opatřit si i jiné důkazy, což vyplývá ze zásady materiální pravdy zakotvené v § 180 odst. 1 služebního zákona. Ostatně, zdejší soud se již zabýval situací, kdy bylo nezbytné pro vyčíslení odškodnění opatřit si i znalecké posudky jiných lékařů (srov. již citovaný rozsudek čj. 3 Ads 132/2010-109). Postup při vyčíslení odškodnění tedy není vždy závislý toliko na lékařském posudku zpracovaném jediným ošetřujícím lékařem a vydaném příslušným zdravotnickým zařízením, jak uvádí žalovaný, ale v některých případech, například pokud je podaný posudek rozporuplný, spočívá i na úvaze služebního funkcionáře, který si obstará další podklady pro rozhodnutí. Nejvyšší správní soud tedy nemůže dát za pravdu krajskému soudu, který dovodil, že vydání rozhodnutí o náhradě škody závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osoby podle § 70 písm. d) s. ř. s.

Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že právní hodnocení krajského soudu neobstojí. Napadené rozhodnutí o přiznání odškodnění za bolest a ztížení společenského uplatnění nespadá pod výluku podle § 70 písm. d) s. ř. s. a je ve správním soudnictví přezkoumatelné.

Dalším důvodem, pro který vyčíslení náhrady škody nezávisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osoby, je použití § 7 odst. 3 vyhlášky č. 440/2001 Sb., na který poukazoval také stěžovatel. Z výše uvedeného shrnutí vyplývá, že vyhláška č. 440/2001 Sb. byla primárně přijata pro účely rozhodování obecných soudů o odškodňování za bolest a ztížení společenského uplatnění a není plně přizpůsobena rozhodování služebních funkcionářů. Podle § 111 odst. 2 in fine služebního zákona „[v]“. Přitom služební funkcionář vychází, jak bylo uvedeno výše, zpravidla z lékařského posudku a případně z dalších podkladových materiálů. Rozhodnutí služebního funkcionáře podléhá odvolání a rozhodnutí o odvolání přezkumu ve správním soudnictví. Postup při určování náhrady škody příslušníkovi bezpečnostního sboru, který utrpěl úraz, se tak liší od určování náhrady škody podle zákoníku práce.

Na rozdíl od bezpečnostních sborů jsou zaměstnavatelé podle zákoníku práce (s výjimkou organizačních složek státu) povinni platit zákonné pojištění podle vyhlášky č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání (srov. § 365 zákoník práce z roku 2006 ve spojení s § 205d zákoníku práce z roku 1965). Po úrazu předkládá zaměstnavatel lékařský posudek pojišťovně; pojišťovna má možnost přezkoumat správnost lékařského posudku o bodovém ohodnocení bolesti a ztížení společenského uplatnění, případně vůči němu uplatnit výhrady. Podle lékařského posudku pojišťovna plní přímo zaměstnanci. Pokud poškozený zaměstnanec utrpěl zvlášť závažné zdravotní či společenské následky a rozhodne se žádat o zvýšení náhrady za bolest a ztížení společenského uplatnění podle § 388 zákoníku práce z roku 2006 a podle § 7 odst. 3 vyhlášky č. 440/2001 Sb., má možnost obrátit se s návrhem na soud. Tímto soudem je obecný soud, jehož řízení je vedeno podle občanského soudního řádu a je založeno na jiných zásadách než řízení před správními soudy. Pojišťovna pak na základě pravomocného rozsudku adresuje plnění přímo zaměstnanci.

Obdobný postup nelze, vzhledem ke specifikům řízení podle služebního zákona, kde o výši náhrady škody rozhoduje správní orgán, tedy příslušný služební funkcionář, jehož rozhodnutí v konečném důsledku podléhá přezkumu ve správním soudnictví, předpokládat. Vyhlášku č. 440/2001 Sb. tak lze v případě § 7 odst. 3 aplikovat pouze přiměřeně v tom smyslu, že umožňuje v mimořádných případech náhradu škody zvýšit, ale o tomto zvýšení nerozhoduje obecný soud.

Podle zdejšího soudu totiž není přijatelný závěr, že toto ustanovení vyhlášky pro posuzovaný případ nelze použít pouze proto, že příslušník bezpečnostního sboru nemá vzhledem k specifickému postupu při určování náhrady škody možnost obrátit se na obecný soud. Důvodová zpráva neobsahuje vysvětlení k přechodnému ustanovení § 228 služebního zákona, které odkazuje na vyhlášku č. 440/2001 Sb., a nelze z ní zjistit, jakým způsobem lze použít § 7 odst. 3 vyhlášky č. 440/2001 Sb. pro příslušníky bezpečnostních sborů. Mlčení zákonodárce si ovšem nelze vyložit tak, že bylo jeho úmyslem rozdílné zacházení s příslušníky bezpečnostních sborů oproti zaměstnancům v pracovním poměru podle zákoníku práce, pokud jde o přiměřené zvýšení odškodnění za bolest a ztížení společenského uplatnění ve zvlášť výjimečných případech hodných zvláštního zřetele. Naopak, služební zákon počítá s tím, že bude přijata odchylná úprava pro přiznávání náhrady škody pro příslušníky bezpečnostních sborů; tuto možnost ovšem příslušné státní orgány dosud nevyužily. Nečinnost zmocněných orgánů nelze vykládat v neprospěch příslušníků bezpečnostních sborů za situace, kdy zákonodárce ve služebním zákoně nenaznačil, že by některá ustanovení podzákonného právního předpisu, který má pouze technicky upravit výpočet některých typů náhrady škody, neměla být použita. Je tedy nutné posoudit, který orgán má pravomoc o tomto zvýšení rozhodnout.

Otázku pravomoci rozhodnout o mimořádném zvýšení náhrady škody podle vyhlášky č. 440/2001 Sb. v minulosti zkoumala ve vztahu k obdobným předpisům u profesí založených rovněž na zaměstnávání ve služebním poměru (u příslušníků Policie ČR a vojáků z povolání). Obdobně jako u služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů se jednalo o vztahy státně zaměstnanecké, které se vyznačují vyšší mírou veřejnoprávní regulace oproti pracovnímu poměru (rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003-97, č. 415/2004 Sb. NSS). Obdobně jako v případě služebního zákona o náhradách škody na zdraví v těchto případech rozhoduje správní orgán a příslušné předpisy rovněž odkazují na vyhlášku č. 32/1965 Sb., která byla nahrazena vyhláškou č. 440/2001 Sb. a která obsahovala obdobné ustanovení.

Městský soud v Praze ve vztahu k § 7 odst. 3 dříve platné vyhlášky č. 32/1965 Sb. a k obdobným ustanovením zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, jež byl nahrazen služebním zákonem, poznamenal: „ [...] “ (usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. 10. 2003, sp. zn. 16 Co 468/2003, č. 55/2005 Sb. NS).

Nejvyšší soud ve věci žalobkyně zaměstnané podle zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, potvrdil závěr, že civilní soudy nemají pravomoc rozhodovat o zvýšení odškodnění za ztížení společenského uplatnění „“ (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. 4. 2007, sp. zn. 21 Cdo 2379/2006). Tento závěr následně obstál také u Ústavního soudu, jenž ústavní stížnost odmítl (usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 8. 2007, sp. zn. III. ÚS 1685/07).

Zdejší soud se s uvedenými názory ztotožňuje. Obdobný závěr nutně vyplývá i pro řízení podle služebního zákona, v němž je služebnímu funkcionáři svěřena pravomoc rozhodnout o odpovědnosti za škodu v § 111 odst. 2 služebního zákona. Tato pravomoc se vztahuje i na rozhodnutí o mimořádném zvýšení náhrady škody za bolest a ztížení společenského uplatnění. Při rozhodování o použití § 7 odst. 3 vyhlášky č. 440/2001 Sb. by služební funkcionář měl vycházet z kritérií používaných v judikatuře Nejvyššího soudu i Ústavního soudu ke zvyšování náhrad za bolest a ztížení společenského uplatnění (srov. například stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 12. 1. 2011, sp. zn. Cpjn 203/2010, k výkladu stanovení výše odškodnění za ztížení společenského uplatnění, nebo nález Ústavního soudu ze dne 29. 9. 2005, sp. zn. III. ÚS 350/03, N 186/38 SbNU 499). Do rozhodnutí služební funkcionář vnáší použitím tohoto ustanovení vlastní právní hodnocení při určení výše náhrady škody na zdraví. To je dalším důvodem, proč rozhodnutí služebního funkcionáře po vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení podléhá přezkumu soudem ve správním soudnictví. Nejvyšší správní soud přihlédl i k tomu, že s ohledem na judikaturu civilních soudů by vyloučení pravomoci správních soudů, jak učinil krajský soud, v těchto případech mohlo vést k odepření spravedlnosti a k neodůvodněné diskriminaci osob ve služebním poměru.

Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že rozhodnutí služebního funkcionáře o odpovědnosti za škodu nezávisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osoby vzhledem k tomu, že služební funkcionář musí v souladu se zásadou materiální pravdy posoudit dostatečnost podkladů pro rozhodnutí, musí případné další důkazy hodnotit v jejich vzájemné souvislosti a musí také zvážit případnou aplikaci § 7 odst. 3 vyhlášky č. 440/2001 Sb. ve zvlášť výjimečných případech hodných mimořádného zřetele. O zvýšení odškodnění podle § 7 odst. 3 vyhlášky č. 440/2001 Sb. rozhoduje služební funkcionář podle stejných kritérií jako soudy v občanskoprávních a pracovněprávních věcech. Toto rozhodnutí služebního funkcionáře je přezkoumatelné ve správním soudnictví.