Vydání 5/2009

(...)

[9] Pro zhodnocení celého případu je nezbytné posoudit nejprve právní povahu samotného územního souhlasu, který je novým právním institutem zavedeným do českého právního řádu novým stavebním zákonem. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), stanoví v § 76 odst. 1, že umísťovat stavby nebo zařízení, jejich změny, měnit jejich vliv na využití území, měnit využití území a chránit důležité zájmy v území lze jen na základě územního rozhodnutí nebo územního souhlasu. Územní rozhodnutí i územní souhlas mají tytéž právní účinky, představují totiž povolení v citovaném ustanovení uvedených činností. Pokud jde o rozhraničení, kdy je nutné vydat územní rozhodnutí a kdy postačuje územní souhlas, je klíčovým ustanovením § 96 odst. 2 stavebního zákona.

[10] Územní souhlas je určitou alternativou vůči územnímu rozhodnutí; vydání územního souhlasu totiž představuje oproti procesu vydání územního rozhodnutí procesně jednodušší postup. V mnohém se podobá souhlasu s provedením ohlášené stavby, terénní úpravy nebo zařízení (§ 106 stavebního zákona), jehož vydání opět znamená jednodušší variantu oproti řízení o vydání stavebního povolení. Lze proto v této souvislosti pro ilustraci poukázat na judikaturu zdejšího soudu k povaze sdělení stavebního úřadu, že nemá námitek proti provedení ohlášené drobné stavby, stavební úpravy nebo udržovací práce (§ 57 odst. 2 zákona č. 50/1976). V rozsudku NSS ze dne 31. 1. 2007, čj. 2 Aps 1/2006-80, publ. pod č. 1176/2007 Sb. NSS (všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz), se uvádí: (shodně též rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2008, čj. 7 As 1/2008-86).

[11] Územnímu rozhodnutí i územnímu souhlasu je společné, že s ohledem na § 76 odst. 2 stavebního zákona musí žadatel dbát požadavků uvedených v § 90 tohoto zákona. Těmi jsou soulad s územně plánovací dokumentací, s cíli a úkoly územního plánování, požadavky stavebního zákona a prováděcích předpisů, s požadavky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu a s požadavky zvláštních zákonů, stanovisky dotčených orgánů a ochranou práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení. Právě ochrana práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení je v případě územního souhlasu zajištěna tak, že žadatel musí k žádosti o vydání územního souhlasu doložit souhlasy osob uvedených v § 85 odst. 2 písm. a) a b) stavebního zákona vyznačených rovněž v situačním výkresu [§ 96 odst. 3 písm. e) stavebního zákona]. Jedná se tedy o souhlasy vlastníků nemovitostí, na nichž má být záměr uskutečněn, a osob oprávněných z jiných věcných práv k těmto nemovitostem a dále tzv. sousedů (k tomuto pojmu viz např. rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2008, čj. 1 As 16/2008-48, č. 1641/2008 Sb. NSS). Územní souhlas je tedy individuálním správním aktem, který má přímé účinky na žadatele o vydání územního souhlasu (viz citovaná v bodě [10] shora), ale může se též přímo dotknout práv třetích osob. Stavební zákon s tím explicitně počítá, neboť vydání územního souhlasu podmiňuje doložením souhlasů se záměrem všech osob, které jím mohou být dotčeny na svých právech.

[12] Na základě výše předestřených úvah lze přistoupit k samotnému posouzení povahy územního souhlasu, což je otázka doposud judikaturou Nejvyššího správního soudu neřešená. Doktrína stavebního práva uvádí, že územní souhlas je tzv. jiným správním úkonem vydávaným dle části čtvrté správního řádu (srov. Hegenbart, M., Sakař, B. a kol. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 253, shodně Doležal, J. a kol. Praha: Linde Praha, 2006, s. 189-190). Část čtvrtá správního řádu upravuje tzv. jiné správní úkony (formálně označené např. jako vyjádření, osvědčení a sdělení), které se vyznačují tím, že přímo nezasahují do práv žádné osoby, resp. jejich prostřednictvím se nezakládají, nemění ani neruší práva nebo povinnosti jmenovitě určených osob a ani se jimi v určité věci neprohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá (Vedral, J. Praha: Bova Polygon, 2006, s. 878, shodně S. Skulová in: Skulová, S., Průcha, P., Havlan, P., Kadečka, S. Praha: Eurolex , 2005, s. 246, dále J. Staša in: Hendrych, D. a kol. 6. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 265). Podle části čtvrté správního řádu se postupuje při úkonech, které se řídí správním řádem (§ 1 odst. 1 správního řádu) a nejsou správními rozhodnutími, ani opatřeními obecné povahy (Vedral, J. cit. dílo, s. 880). Úkonem dle části čtvrté správního řádu tak nikdy nemůže být úkon, který je po materiální stránce rozhodnutím ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu.

[13] Územní souhlas je však pojmově v rozporu s právě uvedenými znaky jiných správních úkonů. Zakládá totiž práva žadateli o souhlas a přímo se dotýká práv a povinností ostatních subjektů vymezených v § 85 odst. 2 písm. a) a b) stavebního zákona. Na této skutečnosti nic nemění ani jejich souhlas se záměrem žadatele o územní souhlas, který je podmínkou pro jeho vydání. Tyto subjekty vyjádřením svého souhlasu pouze svolují k zásahu do svých práv a povinností; aprobovaný zásah však zůstává zásahem. Územní souhlas má nadto stejné právní účinky jako územní rozhodnutí, když se od územního rozhodnutí odlišuje jen tím, že územní souhlas se vydává ve skutkově a procesně jednodušších případech, které mají bezkonfliktní povahu (srov. však dále). Územní rozhodnutí je přitom nepochybně správním rozhodnutím. V tomto konkrétním případě založil územní souhlas osobě zúčastněné na řízení právo postavit základnové stanice GSM, a to na střeše domu ve vlastnictví jiných subjektů, a není ani vyloučen zásah do práv tzv. sousedů (srov. bod [11] shora). Nejvyšší správní soud proto s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že územní souhlas je rozhodnutím ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu.

[14] Dle § 192 stavebního zákona se na postupy a řízení použijí ustanovení správního řádu, není-li stanoveno jinak. Úprava vydání územního souhlasu obsažená v § 96 stavebního zákona obsahuje částečně odlišný postup od klasického správního řízení, aplikace některých ustanovení správního řádu o správním řízení je tak již z povahy vyloučena. Není však vyloučeno podání odvolání (§ 81 odst. 1 správního řádu – proti rozhodnutí se lze odvolat), ačkoliv vzhledem k tomu, že předpokladem vydání územního souhlasu je bezkonfliktnost daná souhlasem osob uvedených v § 85 odst. 2 písm. a) a b) stavebního zákona, budou tyto situace spíše velmi vzácné. Častější naopak budou odvolání proti územnímu souhlasu podaná osobami (jako jsou stěžovatelé), které tvrdí, že jsou dotčeny na svých právech, ovšem stavební úřad vydal územní souhlas bez jejich souhlasu, tedy v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že výklad opačný, podle něhož územní souhlas rozhodnutím není, by takovýmto osobám odejmul možnost svá práva ochránit stanoveným postupem u správního orgánu a odňal by jim i právo na přístup k soudu (čl. 36 Listiny základních práv a svobod).

[15] Poté, co se Nejvyšší správní soud vypořádal s právní povahou územního souhlasu, mohl postoupit k posouzení charakteru přípisů stěžovatelů, které vyústily ve vydání žalobou napadeného sdělení žalovaného.

[16] Úkony je nezbytné posuzovat zásadně podle jejich obsahu, nikoliv označení (§ 37 odst. 1 správního řádu), tedy materiálně (k čemu směřují), nikoliv formálně. Stěžovatelé označili podání ze dne 31. 7. 2007 jako Uvádějí v něm konkrétní důvody, proč považují územní souhlas za nezákonný, a dle petitu uvedeného v závěru podání se domáhají mj. jeho zrušení. Zdejší soud v situaci, kdy dovodil, že odvolání proti územnímu souhlasu je v zásadě přípustné (bod [14]), se zabýval otázkou, zda výše uvedené podání stěžovatelů lze považovat za odvolání. Náležitosti odvolání jsou upraveny v § 82 odst. 2 a § 37 odst. 2 správního řádu. Stěžovatelé jsou v podání ze dne 31. 7. 2007 řádně identifikováni v souladu s § 37 odst. 2 správního řádu, označují rozhodnutí, proti kterému jejich podání směřuje, a uvádí, v čem spatřují rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení. Je zřejmé, že stěžovatelé napadají výrok o udělení souhlasu s umístěním základnové stanice GSM. Podání stěžovatelů ze dne 31. 7. 2007, stejně jako navazující podání, je potřeba považovat za odvolání ve smyslu § 81 správního řádu, neboť odvoláním je nejen po materiální stránce, ale navíc splňuje i všechny formální náležitosti vyžadované správním řádem.

[17] Ačkoliv stěžovatelé následně ve svých podáních uvádějí, že se domáhají postupu dle § 156 odst. 2 a § 175 odst. 1 správního řádu, nemění to nic na výše uvedeném závěru. Postup dle § 156 odst. 2 je vyloučen, neboť územní souhlas není tzv. jiným správním úkonem dle části čtvrté správního řádu (viz bod [13] shora), tento postup nelze použít ani na základě § 158 odst. 2 správního řádu, neboť nejsou dány podmínky pro jeho aplikaci. Jestliže tedy stěžovatelé uvádějí v podání ze dne 9. 8. 2007, že se domáhají zrušení územního souhlasu, ačkoliv formálně označují svůj postup jako postup dle § 156 odst. 2 správního řádu, z materiálního pohledu se jedná o odvolání, resp. vyjádření v odvolacím řízení, neboť odvolání bylo učiněno již 31. 7. 2007. Konečně ani podáním ze dne 29. 8. 2007 označeným jako postup dle § 175 odst. 1 správního řádu se stěžovatelé nedomáhali ničeho jiného, než přezkoumání vydaného územního souhlasu žalovaným, který je nadřízeným stavebním úřadem - odvolacím orgánem -, v petitu se opětovně domáhají jeho zrušení. Užití stížnosti dle § 175 správního řádu je v tomto případě vyloučeno, neboť stěžovatelé se mohou proti postupu správního orgánu I. stupně bránit prostřednictvím odvolání (§ 175 odst. 1 ).

[18] Správní orgán I. stupně se ve sdělení ze dne 9. 8. 2007 vyjadřuje k jednotlivým námitkám stěžovatelů a dospívá k závěru, že územní souhlas byl vydán v souladu se zákonem. Správní orgán I. stupně samozřejmě není funkčně příslušný k vydání rozhodnutí o odvolání, provádí však přípravné úkony odvolacího řízení dle § 86 správního řádu. Po jejich provedení vyhotoví své stanovisko a předá spis odvolacímu orgánu. Výše uvedené sdělení správního orgánu I. stupně lze považovat právě za stanovisko k odvolání, které bylo zasláno též stěžovatelům. Ačkoliv správní řád takovýto postup výslovně nepředepisuje, nejedná se o nezákonný postup, neboť stanovisko je součástí spisu, do něhož mají stěžovatelé právo nahlížet, a seznámit se tak i s obsahem stanoviska. Žalobou napadené sdělení žalovaného ze dne 16. 10. 2007 je nutné považovat z materiálního hlediska za rozhodnutí o odvolání. Bylo vydáno místně, věcně i funkčně příslušným správním orgánem, který se v něm vypořádává s námitkami stěžovatelů uplatněných v odvolání a autoritativně potvrzuje správnost a zákonnost vydaného územního souhlasu, stejně jako postupu správního orgánu I. stupně při jeho vydání, a to s konečnou platností. Krajský soud má bezesporu pravdu, že sdělení žalovaného nesplňuje obsahové a formální požadavky kladené na rozhodnutí. Je ovšem právě na krajském soudu, aby z této skutečnosti vyvodil odpovídající závěry. Sdělení žalovaného je totiž po materiální stránce rozhodnutím ve smyslu správního řádu i ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť se jím zakládají, mění či ruší práva a povinnosti (v tomto případě založilo definitivně a pravomocně oprávnění osoby zúčastněné na řízení realizovat daný záměr, což se promítá dle tvrzení stěžovatelů též do jejich právní sféry), a není tedy vyloučeno z kognice správních soudů dle § 70 písm. a) s. ř. s. ani jiných ustanovení zákona.