Vydání 3/2010

(...) Soud se dále zabýval otázkou, zda rozhodnutí o odstranění tvrdosti dle § 53a odst. 4 zákona o veřejném zdravotním pojištění podléhá soudnímu přezkumu.

Rozsudek, na nějž odkazuje žalovaný ve vyjádření k žalobě, vychází z právní úpravy účinné přede dnem 1. 1. 2003, kdy nabyl účinnosti soudní řád správní, tj. z § 248 odst. 2 písm. i) o. s. ř., ve znění ke dni 31. 12. 2002. Soudní řád správní stanovil okruh rozhodnutí vyloučených ze soudního přezkumu oproti předchozí právní úpravě podstatně odlišným způsobem a výslovně již rozhodnutí o odstranění tvrdosti zákona ze soudního přezkumu nevylučuje.

sice nejprve zaujala názor, že tato rozhodnutí jsou i podle nové právní úpravy vyloučena ze soudního přezkumu s odůvodněním, že se jím nerozhoduje o právu ve smyslu nároku založeného zákonem (srov. usnesení Městského soudu v Praze čj. 10 Ca 96/2003-8), avšak následně převážil v judikatuře názor opačný.

Pro řešení této otázky je v daném případě možno použít závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005, čj. 6 A 69/2000-55, a rozsudku ze dne 31. 7. 2007, čj. 8 Afs 127/2005-65, kdy soud vyložil, že rozhodnutí ve věci prominutí daně podle § 55a daňového řádu je rozhodnutím, u něhož sice není ani při splnění zákonných podmínek právní nárok na kladné vyřízení žádosti, avšak které podléhá soudnímu přezkumu z hlediska dodržení předepsaného procesního postupu i mezí správního uvážení, přičemž vyšel rovněž z názoru vyjádřeného v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42²⁾, týkající se rozhodování o udělení státního občanství. V tomto usnesení Nejvyšší správní soud zejména uvedl následující:

„Právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen ,Listina'), podle něhož ten, ,kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.' Citovaný článek je sice oproti současným standardům soudní ochrany formulován úžeji (z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod dále vyplývá požadavek plné jurisdikce; krom toho se správní soudnictví dnes již neomezuje toliko na přezkum rozhodnutí, ale poskytuje rovněž ochranu před nečinností i před nezákonnými zásahy); právo na přístup k soudu ve věcech správního soudnictví z něj však beze vší pochybnosti vyplývá. Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná kompetenční výluka možná není).

Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovně vyloučeno), je tedy jedním z veřejných subjektivních práv explicitně zaručených Listinou. Dopadá na něj i příkaz ústavodárce obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny, aby při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Mezemi práva na přístup k soudu jsou mj. kompetenční výluky: proto při jejich používání je nutno vždy klást si otázku, proč zákon určitou kompetenční výluku obsahuje, a respektovat její smysl; nepřípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona proti jeho skutečnému smyslu. Z ústavních interpretačních pravidel zároveň plyne, že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva.

Na základě těchto interpretačních východisek se nelze ztotožnit se závěrem, že neúspěšný žadatel o udělení státního občanství není legitimován k žalobě, a to pro údajnou absenci rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tj. pro kompetenční výluku vyplývající z § 70 písm. a) s. ř. s. Rozhodnutí o neudělení státního občanství totiž rozhodnutím správního orgánu je.

Pojem rozhodnutí vymezuje pro řízení o žalobě § 65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož se jedná o úkon správního orgánu [viz § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovně označen a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv (posléze uvedená otázka je až při posuzování merita).“

Koncepce citovaného ustanovení vyžaduje, aby interpret u každého jednotlivého úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil, změnil, zrušil či závazně určil. Je nasnadě, že u řady správních aktů, které soudy již dnes běžně přezkoumávají, by při striktním doslovném výkladu tohoto ustanovení nebylo možno žádné takové subjektivní právo nalézt. Tato situace může nastat typicky tam, kde správní orgán rozhoduje o žádosti účastníka řízení o vydání konstitutivního rozhodnutí: pokud žádosti vyhoví, jeho rozhodnutí je z hlediska hmotného práva zároveň právní skutečností, tj. teprve jím je založeno subjektivní hmotné právo, ovšem naproti tomu jestliže žádosti nevyhoví (zamítne ji), nemá takové zamítavé rozhodnutí z hlediska hmotného práva právotvornou povahu, tedy žádné subjektivní právo nebylo založeno, změněno, zrušeno nebo závazně určeno. Např. vyhoví-li stavební úřad žádosti o vydání stavebního povolení, zakládá tím stavebníkovi subjektivní hmotné právo stavět (či provádět změny staveb a udržovací práce na nich); pokud naopak stavební povolení neudělí, není tím žádné subjektivní hmotné právo založeno, změněno, zrušeno či závazně určeno. Je ovšem zjevné, že i takové rozhodnutí se právní sféry žadatele dotýká, a to zcela zásadním způsobem.

Není rozhodné, zda se rozhodování děje ve sféře volného správního uvážení či nikoliv; rozhodnutí založené na diskreci správního orgánu se může dotknout právní sféry zcela stejně negativně, jako rozhodnutí, u nějž se diskrece neuplatňuje. Stejně tak může být zatíženo vadami nejen řízení předcházející vydání takového rozhodnutí, ale může se rovněž přihodit, že i samo rozhodnutí založené na volné úvaze nemůže pro zásadní porušení práva obstát (např. pro porušení principu rovnosti, překročení mezí, zneužití atd.).

To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek, které mu předepisuje § 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat ani tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být překročeny. Úvaha o tom, že udělení státního občanství je projevem „neomezené“ státní suverenity a děje se ve sféře „absolutního“ správního uvážení, je v podmínkách materiálního právního státu přinejmenším velmi pochybná. Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. V této souvislosti je namístě poukázat i na doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. (80) 2, ze dne 20. 6. 2007 týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby a sledovaným účelem), jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem.

Každé správní uvážení - i to, jež se (pouze) na úrovni obyčejného zákona jeví jako neomezené či absolutní - tedy má své meze. I u něj proto správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda jeho meze nepřekročil (opětovně se přitom zdůrazňuje, že neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje; věc nelze konstruovat ani tak, že je neomezené pouze na úrovni obyčejného zákona, neboť nelze od sebe uměle odtrhovat jednoduché právo od práva ústavního; ústava již dávno není pouhým monologem ústavodárce). Správní soud samozřejmě nepřezkoumává pouze zneužití správního uvážení či překročení jeho mezí ve smyslu § 78 odst. 1 s. ř. s., nýbrž i to, zda řízení předcházející vydání napadenému rozhodnutí proběhlo v souladu se zákonem, tj. zda v něm byla respektována všechna procesní práva žalobce.

Závěry Nejvyššího správního soudu uvedené shora (které shledal i Ústavní soud ve svém usnesení sp. zn. IV. ÚS 2323/07³⁾ ústavně konformní) je možno použít i na nyní projednávanou věc týkající se žádosti o prominuti penále na veřejném zdravotním pojištění. Dopad na postavení žalobce, pokud by jeho žádosti o odstranění tvrdosti bylo vyhověno, je v daném případě zcela zřejmý, znamenal by totiž zánik žalobcovy povinnosti zaplatit předmětné penále. Proto ve světle shora uvedených úvah nemůže být takové rozhodnutí ze soudního přezkumu vyloučeno.

Městský soud v Praze proto přistoupil k věcnému přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.

Podle § 53a odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění se na řízení o prominutí pokuty, přirážky k pojistnému nebo penále se nevztahují obecné předpisy o správním řízení.

Při aplikaci tohoto ustanovení je však nutno zohlednit § 180 odst. 1 správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb., účinný od 1. 1. 2006). Podle tohoto ustanovení tam, kde se podle dosavadních právních předpisů postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé.

K tomu zdejší soud poznamenává, že Ústavní soud ve svém nálezu Pl. ÚS 21/04⁴⁾ ze dne 26. 4. 2005 dovodil neústavnost takových ustanovení zákona, která vylučují použití obecných procesních předpisů, aniž by zároveň byla stanovena komplexním způsobem úprava jiná. Ustanovením § 180 odst. 1 správního řádu proto byla protiústavnost takových ustanovení odstraněna.

Rozhodování o odstranění tvrdosti podle zákona o veřejném zdravotním pojištění představuje právě takový případ, jaký má na mysli § 180 odst. 1 správního řádu. Zákon o veřejném zdravotním pojištění sice stanoví, že na řízení o prominutí penále se nevztahují obecné předpisy o správním řízení, avšak upravuje postup pro toto řízení pouze tím, že stanoví, že toto rozhodnutí je rozhodnutím konečným. Vzhledem k tomu je nutno na toto řízení v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle § 180 odst. 1 správního řádu aplikovat zákon č. 500/2004 Sb. Pro projednávanou věc to zejména znamená, že rozhodnutí o žádosti o odstranění tvrdosti musí obsahovat odůvodnění ve smyslu § 68 odst. 3 správního řádu.

Jak vyplývá z vyjádření žalovaného, hlavním důvodem pro zamítnutí žádosti byla skutečnost, že ke dni rozhodnutí neuhradil žalobce dlužné pojistné. Z textu podané žaloby ovšem vyplývá, že tohoto důvodu si žalobce nebyl dostatečně vědom, neboť proti němu nikterak nebrojil. Na tom je možno demonstrovat porušení žalobcových procesních práv - neboť právě v důsledku toho, že neznal důvody rozhodnutí žalovaného, byla mu proti tomuto rozhodnutí podstatným způsobem ztížena obrana.

Odůvodnění rozhodnutí je nutné konečně i vzhledem k možnosti následného soudního přezkumu takového rozhodnutí. Aby mohl soud rozhodnutí přezkoumat z hledisek zmíněných shora a ověřit, zda přezkoumávané rozhodnutí není projevem libovůle správního orgánu, musí v prvé řadě obsahovat odůvodnění, neboť pouze z odůvodnění může soud seznat důvody a úvahy správního orgánu, které ho vedly k závěru uvedenému ve výroku rozhodnutí.

V daném případě však žalobou napadeného rozhodnutí neobsahuje žádné odůvodnění a důvody, které žalovaného vedly k zamítnutí žádosti, specifikoval stručně až ve vyjádření k podané žalobě.

Soud musí nadto konstatovat, že žalobce ve své žádosti o prominutí penále nijak nespecifikoval výši tohoto penále, žádal však o „prominutí celkového penále“. Z vyúčtování ze dne 30. 11. 2005 přitom vyplývá, že ke dni tohoto vyúčtování činil dluh na penále vyměřené dříve vydaným platebním výměrem ještě dalších 204 320,52 Kč. Předmět žádosti o prominutí penále však nebyl přes tuto nejasnost ze strany žalovaného nijak upřesňován. Z napadeného rozhodnutí tak není zcela zřejmé, zda žalovaný skutečně rozhodoval o tom, co bylo předmětem žádosti žalobce ze dne 27. 1. 2006.