Vydání 12/2011

(...)

[26] Rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví je na zákonné úrovni vymezen soudním řádem správním, konkrétně v § 4 ve spojení s § 2 s. ř. s. Pro soudní přezkum aktů správních orgánů pak podle ustálené judikatury zdejšího soudu musí být kumulativně splněny tyto tři podmínky: 1) jde o orgán moci výkonné [či jiný typ orgánu uvedený v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]; 2) tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob; 3) rozhodování se děje v oblasti veřejné správy (srov. rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS). Naproti tomu pravomoc civilních soudů je specifikována v § 7 odst. 1 o. s. ř., podle něhož v občanském soudním řízení soudy projednávají a rozhodují spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány.

[27] Ohledně typu orgánu vydávajícího soudně napadnutelné rozhodnutí je třeba vyjít z toho, že v projednávaném případě by tímto orgánem mohla být pouze žalovaná jakožto školská právnická osoba s právní subjektivitou, nikoliv její ředitelka. V oblasti správního práva je totiž třeba rozlišovat subjekt veřejné správy a vykonavatele veřejné správy, tj. toho, kdo jménem subjektu jako nositele veřejné správy jedná (Hendrych, D. a kol. . 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 376). Ředitel je přitom ve smyslu § 130 a § 131 školského zákona statutárním orgánem školské právnické osoby. Ředitel jedná za školskou právnickou osobu dovnitř i navenek, a je tudíž jejím výkonným orgánem. Ačkoliv školský zákon v řadě případů stanoví přímo řediteli pravomoc k rozhodování, jedná se fakticky o stanovení působnosti školské právnické osoby prostřednictvím vymezení pravomoci jejího funkčně příslušného orgánu. To plyne především z § 7 odst. 1 školského zákona, podle nějž tvoří vzdělávací soustavu školy a školská zařízení a nikoliv jejich ředitelé (Vedral, J. ASPI, 2011). Z tohoto pohledu lze o subjektu veřejné správy uvažovat pouze ve vztahu ke školské právnické osobě, neboť její ředitel by mohl zastávat pozici pouhého vykonavatele veřejné správy. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud nesouhlasí s názorem stěžovatelů, že ředitel mateřské školy je fyzickou osobou, které bylo v § 35 školského zákona svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob; takové rozhodování by mohlo být svěřeno pouze samotné mateřské škole jako školské právnické osobě coby subjektu veřejné správy.

[28] Zbývá tedy posoudit, zda školská právnická osoba spadá pod rozsah orgánů vyjmenovaných v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Školská právnická osoba je zvláštním typem právnické osoby, jejíž zřízení, vznik, činnost i zánik upravuje § 124 až § 140 školského zákona a jejíž hlavní činností je poskytování vzdělávání podle vzdělávacích programů uvedených v § 3 a školských služeb podle tohoto zákona. Z hlediska přípustnosti přezkumu aktů právnické osoby ve správním soudnictví nerozhoduje, zda se jedná o právnickou osobu založenou podle veřejného nebo soukromého práva, ani kdo je jejím vlastníkem, zřizovatelem či co je předmětem její činnosti. Z tohoto pohledu je první podmínka soudního přezkumu naplněna.

[29] Pro naplnění druhé podmínky pravomoci správních soudů je třeba posoudit skutečnost, zda rozhodnutí mateřské školy o ukončení předškolního vzdělávání je rozhodnutím o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob. Nejvyšší správní soud o věci uvážil takto. Předškolní vzdělávání podle § 33 školského zákona "." Přijetím dítěte do mateřské školy vzniká dítěti subjektivní veřejné právo na to, aby bylo vzděláváno v souladu s citovaným § 33 a se školním vzdělávacím programem vydaným ředitelem mateřské školy, jenž musí být v souladu s rámcovým vzdělávacím programem vydávaným příslušným ministerstvem (§ 3 odst. 2 a 3, § 4 odst. 3, § 5 školského zákona). Současně dítěti vzniká i řada povinností stanovených zpravidla školním nebo vnitřním řádem (srov. § 30 školského zákona). Rozhodnutí o ukončení předškolního vzdělávání proto ani nemůže být vnímáno jinak, než jako rozhodnutí o právech a povinnostech dítěte jako fyzické osoby. Tento závěr podporuje též důvodová zpráva ke školskému zákonu, jež uvádí, že "[u]" (tisk č. 602/0, Poslanecká sněmovna, IV. volební období, digitální repozitář, www.psp.cz). Nejvyšší správní soud proto shledal naplnění i druhé podmínky pravomoci správních soudů.

[30] Poslední podmínka stanoví, že rozhodování se musí dít v oblasti veřejné správy. V projednávaném případě se jedná o mateřskou školu zřízenou registrovanou církví, které bylo přiznáno oprávnění k výkonu zvláštního práva zřizovat církevní školy. Vzniká proto otázka, zda se v tomto případě rozhodnutí žalované o ukončení předškolního vzdělávání stěžovatele odehrálo ve sféře veřejné správy, nebo zda se jednalo o sféru soukromoprávní.

[31] Krajský soud toto dilema ve svém rozsudku vyřešil poukazem na § 165 odst. 2 školského zákona; s tímto přístupem se ovšem Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Citované ustanovení uvádí, že ředitel školy a školského zařízení, které zřizuje stát, kraj, obec nebo svazek obcí, rozhoduje o právech a povinnostech v oblasti státní správy v dále vyjmenovaných případech, mezi nimiž je i rozhodnutí o ukončení předškolního vzdělávání podle § 35 školského zákona. Úvaha krajského soudu, že žalovaná není školou, která by byla zřízena státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí, a proto se v jejím případě nemůže jednat o rozhodování v oblasti státní správy, je logickou chybou, neboť tato skutečnost z citovaného ustanovení nevyplývá. Argumentem , jejž patrně krajský soud použil, lze dospět pouze k tomu, že o rozhodování v oblasti státní správy nejde u jiných než vyjmenovaných rozhodnutí učiněných ředitelem školy a školského zařízení, které zřizuje stát, kraj, obec nebo svazek obcí (ke správnosti a zákonnosti této úvahy se kasační soud nijak nevyjadřuje). Žalovaná jako církevní mateřská škola však subjektem této právní normy není, a nelze ji proto na ni vztahovat ani důkazem opaku. Jinými slovy řečeno, § 165 odst. 2 školského zákona neříká nic o tom, zda se rozhodování církevní mateřské školy o ukončení předškolního vzdělávání dítěte odehrává v oblasti státní (veřejné) správy.

[32] Obecně nelze přistoupit na názor, že uvede-li zákonodárce v určité právní úpravě, že některé druhy činností (rozhodování) se dějí v oblasti státní správy, implicitně tím říká, že jiné druhy rozhodování se v rámci státní (veřejné) správy neodehrávají. Pro úvahu o tom, zda se činnost určitého subjektu odehrává ve veřejné správě, je rozhodný charakter této samotné činnosti a jeho úprava v právních předpisech, nikoliv to, kdo tento subjekt zřídil. Z tohoto pohledu je možno naopak § 165 odst. 2 školského zákona použít jako podpůrný argument pro názor, že rozhodování mateřské školy o ukončení předškolního vzdělávání se odehrává v oblasti státní (veřejné) správy, neboť to u tohoto typu rozhodnutí zákonodárce výslovně deklaroval. Na tento závěr nemůže mít žádný vliv skutečnost, že je tato deklarace provedena u mateřských škol zřízených jen některými typy zřizovatelů.

[33] Dále je třeba se zaměřit přímo na úpravu § 35 odst. 1 školského zákona: "." Nejvyšší správní soud opakuje, že tato úprava je úpravou , od níž se církevní mateřská škola nemůže odchýlit. Není proto možné přijmout názor žalované, že tímto ustanovením, resp. dle vyznění jejího vyjádření patrně jakýmkoliv ustanovením, školského zákona není vázána. Zákon zde nerozlišuje školu či školské zařízení podle jejich zřizovatele, a proto je nutno přijmout závěr, že i církevní mateřská škola je oprávněna ukončit předškolní vzdělávání pouze při naplnění zákonných důvodů uvedených v § 35 odst. 1 školského zákona.

[34] Disponuje-li mateřská škola pravomocí rozhodovat o ukončení předškolní docházky podle § 35 odst. 1 školského zákona, přičemž zákonné podmínky tohoto rozhodování nelze smluvně upravit odlišně, není možné hovořit o tom, že by účastníci předmětného vztahu (mateřská škola a dítě) měli rovné postavení. Naopak mateřská škola autoritativně a mocensky určuje, co je právem a povinností dítěte, aniž dítě má možnost (prostřednictvím svých zákonných zástupců) sjednat si s mateřskou školou podrobné podmínky tohoto rozhodování, jiné důvody ukončení vzdělávání, výjimky ze zákonných důvodů nebo oboustranné a vyvážené smluvní sankce v této oblasti. Rozhodnutí mateřské školy nevyplývá ze soukromoprávní dohody (smlouvy) mezi mateřskou školou a dítětem a ani nemůže být předmětem takové smlouvy.

[35] Rovněž je nutno vzít v úvahu i skutečnost, že poskytování vzdělání, jímž je i vzdělání předškolní, je podle školského zákona veřejnou službou. Tato skutečnost svědčí o zvláštním charakteru činnosti škol a školských zařízení a vyplývá z vnímání vzdělání jako jednoho z veřejných statků garantovaných Listinou základních práv a svobod. Jestliže chce určitý subjekt vzdělávání jako veřejnou službu poskytovat, musí tak učinit v souladu se školským zákonem a musí být zapsán příslušným orgánem do školského rejstříku (do rejstříku škol a školských zařízení a případně též do rejstříku školských právnických osob, hodlá-li vzdělání poskytovat v této formě, viz § 141 až § 159a školského zákona). Pro zápis do rejstříku musí žadatel splnit řadu podmínek a doložit je podklady; orgán provádějící zápis přitom může žádost zamítnout též proto, že žádost není v souladu s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky a současně příslušného kraje, nebo že nejsou dány předpoklady pro řádnou činnost školy nebo školského zařízení po stránce personální, materiální a finanční, případně že žádost obsahuje nepravdivé údaje nebo činnost školy nebo školského zařízení by nebyla v souladu s právními předpisy (§ 148 odst. 3 školského zákona). K výmazu z rejstříku škol a školských zařízení může dojít též z úřední povinnosti např. proto, že škola nebo školské zařízení neposkytuje vzdělávání v souladu se zásadami a cíli uvedenými v § 2 nebo vzdělávacími programy uvedenými v § 3 školského zákona, nebo že právnická osoba, která vykonává činnost školy nebo školského zařízení, závažným způsobem nebo opakovaně poruší právní předpisy související s poskytováním vzdělávání a školských služeb. Jak již bylo zmíněno, v průběhu poskytování vzdělání je škola bez ohledu na zřizovatele vázána rámcovým vzdělávacím programem a podléhá státní kontrole České školní inspekce (§ 174 školského zákona). Uvedené dosvědčuje rozsáhlou veřejnoprávní regulaci poskytování veřejného statku, jímž vzdělávání je. Na základě této regulace může jednotlivci vzniknout veřejné subjektivní právo; je-li mu pak toto právo ze zákonných důvodů odebráno, děje se tak nepochybně ve sféře veřejné správy. Mezi tyto případy lze podle názoru Nejvyššího správního soudu zařadit i ukončení předškolního vzdělávání podle § 35 odst. 1 školského zákona.

[36] Přiléhavým v dané věci nemůže být odkaz krajského soudu na dřívější rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2008, čj. 3 As 39/2007-80. V prvé řadě se tento rozsudek týkal předchozí právní úpravy [zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě základních škol, středních škol a vyšších odborných škol (školský zákon), zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, a správní řád z roku 1967], a jeho aplikace v projednávaném případě proto musí být již z tohoto ohledu omezená. Přesto nelze zcela pominout, že se soud v tomto rozsudku zabýval obdobnými otázkami jako v projednávaném případě. Jeho závěry ovšem nejsou s nyní vyslovenými principy v rozporu: Nejvyšší správní soud v citovaném rozhodnutí obecně nevyloučil, že by škola zřízená soukromým zřizovatelem nemohla rozhodovat v oblasti veřejné správy, nýbrž výslovně uvedl, že soukromá škola může být správním orgánem tehdy, byla-li jí zákonem svěřena pravomoc a působnost v oblasti veřejné správy. Rovněž nyní učiněné závěry nejsou v rozporu s tvrzením Nejvyššího správního soudu v citovaném rozsudku, že ředitele soukromé školy nelze považovat za orgán státní správy (to nelze ani při současné právní úpravě). Jestliže pak Nejvyšší správní soud ve zmíněném rozsudku usoudil, že v konkrétním případě rozhodnutí o žádosti žáka o individuální studijní plán se nejedná o rozhodnutí v oblasti veřejné správy, nelze z toho dovozovat jakékoliv závěry ohledně charakteru a soudní přezkoumatelnosti typově odlišného rozhodnutí o ukončení předškolního vzdělávání, jež je předmětem sporu v nyní řešené věci.

[37] Nejvyšší správní soud na základě těchto úvah dospěl k závěru, že rozhodování mateřské školy zřízené registrovanou církví nebo náboženskou společností o ukončení předškolního vzdělávání podle § 35 odst. 1 školského zákona se odehrává v oblasti veřejné správy, přičemž důvody pro tento závěr lze shrnout následovně. 1) Relativně striktní regulace poskytování vzdělávání je ústavně aprobovaná; nestátní školy ve smyslu Listiny nemohou zákonem stanovená pravidla ignorovat. 2) Rozhodování o ukončení předškolního vzdělávání je upraveno veřejnoprávními normami školského zákona povahy. 3) Jednotná úprava práv a povinností škol a školských zařízení bez ohledu na zřizovatele, jež je pro školský zákon příznačná, se plně uplatňuje i na rozhodování ředitele mateřské školy podle § 35 odst. 1 školského zákona. 4) Právní úprava důvodů ukončení předškolního vzdělávání je a nelze se od ní odchýlit. 5) Mateřská škola a dítě nejsou při rozhodování o ukončení předškolního vzdělávání v rovném postavení, mateřská škola rozhoduje autoritativně, mocensky. 6) Zákonodárce sám v § 165 odst. 2 školského zákona uvádí, že rozhodování podle § 35 odst. 1 téhož zákona je rozhodováním v oblasti státní (veřejné) správy; zřizovatele v tomto ohledu nemůže hrát žádnou roli. 7) Vzdělávání včetně předškolního je veřejnou službou, je svázáno přísnou regulací a kontrolováno státem; rozhodování o jeho ukončení proto nelze považovat za akt odehrávající se ve sféře soukromoprávní.

[38] Jelikož všechny tři podmínky přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví shledal Nejvyšší správní soud za naplněné, nemůže usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby obstát. Ochranu případnému nezákonnému zásahu do ústavně zaručeného práva na vzdělání, jež záleží v rozhodnutí o ukončení předškolního vzdělávání, musí poskytnout správní soudy.