Vydání 10/2012

(...) Pokud jde o otázku splnění podmínek řízení o žalobě před zdejším soudem, tu zdejší soud dovodil, že není soudem příslušným o věci jednat a rozhodnout, neboť žalobce se domáhá po zdejším soudu rozhodnutí ve sporu, který je sporem pracovněprávním. V této věci může rozhodovat soud v občanském soudním řízení. To je důvodem pro odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 2 s. ř. s.

Žalovaný je ústředním orgánem státní správy (§ 1 odst. 1 ZÚOHS). V čele žalovaného je jeho předseda (§ 1 odst. 3 ZÚOHS).

„“ (§ 1 odst. 10 ZÚOHS).

Právě uvedené ustanovení je jediným ustanovením, které upravuje otázku místopředsedů žalovaného. Tato otázka není předmětem další úpravy ani v ZÚOHS, ani v jiném právním předpisu.

Brojí-li žaloba proti rozhodnutí žalovaného coby orgánu veřejné moci, pak východiskem dalších úvah zdejšího soudu je pravidlo, které plyne i z prejudikatury, na kterou žalobce i žalovaný hojně poukazují, že orgány veřejné moci mohou v různých situacích vystupovat v různých pozicích. Pro určení pozice, v jaké vystupují v konkrétním případě, je určující obsah a forma úkonu i vzájemné postavení toho, kdo úkon uskutečňuje, a toho, komu je určen.

Rozhodnutí předsedy žalovaného o odvolání žalobce není autoritativním aktem veřejné správy vůči jednotlivci, které by zasahovalo jeho veřejná subjektivní práva. V této otázce se zdejší soud ztotožňuje s názorem žalovaného, jak jej prezentoval ve svém vyjádření. S tímto závěrem není podle zdejšího soudu v rozporu žádné prejudikatorní východisko, jak je uvádí žalobce.

Předně je třeba vyjít z toho, že na posuzovanou věc nelze nahlížet tak, že by se jednalo o vztah „“, čemuž by žalobní argumentace mohla nasvědčovat, neboť se jedná o vztah „“. Předseda žalovaného tu vystupuje jako osoba, která je v čele žalovaného (§ 1 odst. 3 ZÚOHS) a která vystupuje v právních vztazích z pozice vedoucího organizační složky státu (§ 3 odst. 1, § 6 a § 7 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích). Z této pozice je směrem dovnitř žalovaného oprávněna jmenovat a odvolávat místopředsedy.

Otázku místopředsedů žalovaného a jejich jmenování a odvolávání upravuje ZÚOHS, a to pouze do té míry, že stanoví

1. že má žalovaný tři místopředsedy;

2. že místopředsedové zastupují předsedu;

3. že je to předseda, kdo je jmenuje a odvolává;

4. že je to předseda, kdo určuje pořadí zastupování;

5. že je to předseda, kdo rozhoduje o tom, jaké úkoly místopředsedové plní.

S výkonem funkce místopředsedy je pak spojen nárok na materiální požitky.

Podle zdejšího soudu se nejedná o právní úpravu, která by byla blízkou právní úpravě týkající se soudních funkcionářů (podle dřívějšího právního stavu), resp. vedoucích státních zástupců. Nelze tak dovozovat, že procedura a podmínky jmenování a odvolávání místopředsedů žalovaného jsou blízké proceduře a podmínkám jmenování a odvolávání vedoucích státních zástupců, jak žalobce předestírá v žalobě a využívá k tomu především závěry Nejvyššího správního soudu, jak k nim dospěl v rozsudku ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As 9/2009-86.

Jmenování a odvolání místopředsedy žalovaného je pracovněprávním úkonem, na který se použijí ustanovení zákoníku práce z roku 2006. Mezi žalovaným a žalobcem neexistoval služební vztah ani vztah takovému vztahu blízký. Dovozuje-li žalobce své postavení obdobné tomu, jaké mají vedoucí státní zástupci, pak s ním zdejší soud nesouhlasí z těchto klíčových důvodů:

1. Ve shora citovaném rozsudku čj. 1 As 9/2009-86 Nejvyšší správní soud dovodil, že ministr spravedlnosti „[z roku 2006]“; ve věci právě posuzované zdejší soud naproti tomu dovozuje, že vztah předsedy žalovaného (resp. samotného žalovaného) a místopředsedy žalovaného takovým vztahem je.

2. Nejvyšší správní soud ve shora citované věci opřel svůj závěr o podstatné odlišnosti mezi pravomocí zaměstnavatele odvolat vedoucí pracovníky podle § 73 zákoníku práce z roku 2006 a pravomocí ministra spravedlnosti odvolat vedoucí státní zástupce dle § 10 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství; tyto odlišnosti spatřoval ve veřejnoprávní rovině výkonu funkce vedoucího státního zástupce. Rovina výkonu funkce místopředsedy žalovaného je naproti tomu podle zdejšího soudu odlišná.

3. Za podstatný prvek ve shora citované věci Nejvyšší správní soud považoval (s ohledem na právní úpravu organizace státního zastupitelství) to, že obsahová náplň činnosti státního zástupce a vedoucího státního zástupce se podstatně liší; ve věci právě posuzované naproti tomu takovou podstatnou odlišnost mezi náplní činnosti jakéhokoli zaměstnance žalovaného (přinejmenším v jakékoli vedoucí funkci) a místopředsedy žalovaného dovodit nelze.

Právě uvedené tři podstatné odlišnosti pramení z toho, že žádný právní předpis, jímž by byla upravena působnost žalovaného (ve všech konkrétních oblastech, v nichž vykonává svoji působnost plynoucí ze ZÚOHS), nikterak neřeší postavení místopředsedy žalovaného, a to ani pokud jde o podmínky a proceduru ustanovování do funkce, ani pokud jde o podmínky a proceduru odvolávání, ale ani pokud jde o samotnou náplň této funkce, administrativní pravidla postupu při výkonu této funkce, konkrétní odpovědnost, konkrétní pravomoci apod. Místopředseda žalovaného ve srovnání s vedoucími státními zástupci (nebo soudními funkcionáři) nestojí v čele samostatných veřejnoprávních institucí s vlastními pravomocemi a se zákonem stanovenou působností. Místopředseda žalovaného není zákonem automaticky nadán žádnou rozhodovací pravomocí ani jinou činností, v níž by se musela nutně projevovat jeho nezávislost; jeho rozhodovací pravomoc a činnost se odvíjí od rozhodnutí předsedy žalovaného, resp. od toho, jakou pravomoc a jakou činnost konkrétnímu místopředsedovi v daném čase svěří. Stejně je tomu v případě jiných zaměstnanců žalovaného, tj. těch, kteří nejsou žádným z místopředsedů žalovaného.

Činnost zaměstnance, který je místopředsedou žalovaného, není činností právními předpisy svébytně vymezenou, samostatnou a funkčně nezávislou. Nejde o funkci, ve vztahu k níž by právní předpisy vycházely z nutnosti omezení zásahů a tlaků ze strany nadřízeného (předsedy žalovaného), popř. ze strany jiných orgánů veřejné moci. To koresponduje s tím, že na výkon funkce místopředsedy žalovaného nejsou kladena žádná omezení, ani odvolání z této funkce není vázáno na naplnění zákonem stanovených důvodů (jako je tomu např. i u předsedy žalovaného – k tomu srov. § 1 odst. 4 až 8 ZÚOHS).

Činnost zaměstnance žalovaného, který je jmenován místopředsedou žalovaného, není zákonem ani nijak hierarchicky (instančně) včleněna do fungování veřejné správy.

S výkonem funkce místopředsedy žalovaného není zákonem spojena žádná povinnost – a to ani v oblasti rozhodovací, ani v oblasti vnitřní organizační ve vztahu k žalovanému jako instituci. Z § 1 odst. 10 ZÚOHS plyne ve vztahu k jeho povinnostem to, že místopředseda je zástupcem předsedy, že jej zastupuje podle pravidel určených předsedou a že plní další úkoly, které jsou mu předsedou svěřeny. Věcná a kompetenční podstata činnosti, náplň, rozsah, pravomoci, odpovědnost – nic z toho není zákonem stanoveno.

Místopředseda žalovaného tak zastupuje předsedu žalovaného pouze v rozsahu a v činnostech, jaké stanoví předseda žalovaného, a to jak individuálním pověřením, tak vnitřním předpisem. Třeba však zdůraznit, že jak takové pověření, tak takový předpis mohou být kdykoli změněny; jakoukoli takovou změnou se může rozsah zastupování a obsahová (věcná a kompetenční) náplň výkonu funkce místopředsedy žalovaného kdykoli změnit.

Místopředseda žalovaného nemá ani žádnou zákonnou pravomoc z titulu své funkce rozhodovat v administrativních procesech, kde přísluší vykonávat veřejnou správu žalovanému jako instituci. Jestliže žalobce popisuje, jak probíhá rozhodování u žalovaného (ve dvou stupních správního řízení podle správního řádu), a argumentuje-li tím, že místopředsedové vydávají (podepisují) rozhodnutí I. stupně (a nesou za ně odpovědnost podle toho, na kterém úseku v rámci vnitřního členění jsou rozhodnutí I. stupně vydávána), pak toto oprávnění (a odpovědnost) je dána opět pouze rozhodnutím předsedy žalovaného (ať už je zaměstnancům žalovaného intimováno v jakékoli formě), nikoli právními předpisy, a jde o odpovědnost v rámci pracovní podřízenosti. Ta je vlastní jakémukoli vztahu podřízenosti, do něhož zaměstnanec vstupuje z titulu existence pracovněprávního vztahu.

Správní řád ani jiný předpis, jenž by upravoval otázky řízení před žalovaným, totiž nestanoví, že by u žalovaného měla být rozhodnutí I. stupně vydávána příslušným místopředsedou.

Pokud jde o řízení jednotlivých sekcí u žalovaného, i tu je argumentace obdobná jako shora. Ani samotné členění žalovaného na sekce, ani náplň jednotlivých sekcí coby organizačních útvarů, ani označení, zařazení a náplň činnosti jednotlivých zaměstnanců v těchto sekcích neplyne ze žádného právního předpisu. Pak nemá v ničem oporu ani argumentace žalobce textem § 1 odst. 10 ZÚOHS, že úkolem předsedy žalovaného je rozdělit mezi místopředsedy pracovní a rozhodovací agendu (zejména zajišťování rozhodování I. stupně žalovaného) a vnitřně-správní organizaci žalovaného, včetně personální agendy na příslušném úseku, který je místopředsedovi předsedou určen.

Jestliže tedy žalobce situaci ohledně odvolání místopředsedy žalovaného připodobňuje situaci odvolání vedoucího státního zástupce prostřednictvím argumentace ohledně rozhodovacích a jiných kompetenčních pravomocí místopředsedů žalovaného, pak mu ani v části jeho argumentace nelze dát zapravdu.

Vše, co bylo uvedeno shora, lze podle zdejšího soudu považovat za nosné důvody závěru, že mezi žalovaným, řízeným jeho předsedou, a žalobcem coby místopředsedou je pracovněprávní vztah (na jehož trvání se nic nezměnilo ani žádným z postupných pověření řízením a jmenování, ani odvoláním).

Žalobcem akcentovaný vysoký podíl „“ v činností místopředsedy žalovaného je logický, neboť místopředseda vykonává činnost na ústředním orgánu státní správy – a jeho činnost je činností pro tento orgán, to však neznamená, že by vztah uvnitř žalovaného, na základě něhož místopředseda žalovaného svoji činnost vykonává, nebyl vztahem pracovněprávním. Nerozhodným je fakt, na který žalobce poukazuje, že všechna tři předešlá jmenování žalobce do některé z funkcí odkazovala pouze na § 1 odst. 10 ZÚOHS, nikoli na zákoník práce z roku 2006.

Rozhodnutí o žalobcově odvolání nevykazuje žádný znak vrchnostenského aktu veřejné moci do právní sféry jednotlivce. Jediné, čím žalobce ve prospěch vrchnostenského aktu fakticky argumentuje, je fakt, že žalobce ze své pozice nemohl obsah tohoto aktu ovlivnit. To se zdá být přirozené, jednalo-li se o jednostranný úkon v rámci pracovněprávního vztahu, to však z tohoto úkonu ještě vrchnostenský akt nečiní.

Tříprvkový test vztahující se k posouzení rozsahu přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví podle § 4 ve spojení s § 2 s. ř. s., popsaný např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, jenž byl využit také v žalobcem zmiňovaném rozsudku téhož soudu ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As 9/2009-86, zahrnuje posouzení toho, zda se jedná o orgán moci výkonné (popř. jiný typ orgánu v definici uvedený), zda se rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob a zda se toto rozhodování děje v oblasti veřejné správy.

Rozhodnutí předsedy žalovaného o odvolání předně nesplňuje podmínku, že by předseda žalovaného (resp. žalovaný jednající svým předsedou) vystupoval ve vztahu k žalobci jako orgán moci výkonné.

Pro právě uvedený závěr je podstatné, že žalobce (resp. osoba vykonávající funkci místopředsedy žalovaného) tu nemá postavení samostatné svébytné veřejnoprávní instituce ani nemá postavení zvláštní osoby, jež by vedla nebo odpovídala za chod veřejnoprávní instituce, ani vůči němu nelze dovodit, že by žalovaný prostřednictvím rozhodnutí svého předsedy o žalobcově odvolání autoritativně upravoval vztah, jehož úprava je v působnosti žalovaného jako instituce – orgánu moci výkonné. Žalovaný totiž podle § 2 ZÚOHS vytváří podmínky pro podporu a ochranu hospodářské soutěže, vykonává dohled při zadávání veřejných zakázek a vykonává další působnosti stanovené zvláštními zákony (tím je třeba rozumět působnost podle zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, nebo podle zákona č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje). Rozhodnutí o žalobcově odvolání není součástí žádné složky takto vymezené věcné působnosti, prostřednictvím tohoto rozhodnutí žalovaný nic z takto vymezené věcné působnosti nezajišťuje. Předseda žalovaného tu ve vztahu k žalobci vystupuje jménem žalovaného, tedy žalobcova zaměstnavatele, ve věci pracovněprávní (v pracovněprávním vztahu „“). První podmínka tu tedy není splněna.

Nadto není splněna ani druhá ze tří shora uvedených podmínek. Z odvolání žalobce nelze dovozovat či s odvoláním žalobce přímo spojovat ani žádné zkrácení na veřejných subjektivních právech. Žalobci nevzniklo subjektivní právo stát se místopředsedou žalovaného, nevzniklo mu ani právo v této funkci setrvat, a tedy nemohl být na takovém právu zkrácen rozhodnutím o odvolání. Právo na funkci místopředsedy žalovaného žalobce nemá. Z konstrukce § 1 odst. 10 ZÚOHS nemohlo žalobci vzniknout ani žádné legitimní očekávání, že ve funkci místopředsedy bude setrvávat i nadále, ani že z funkce místopředsedy žalovaného nebude odvolán, ani že z ní bude odvolán pouze za splnění určitých podmínek či z určitých konkrétních důvodů. Pak tedy žalobci nemohlo vzniknout takto pojaté právo, jež by bylo právem veřejným. Je tedy vyloučeno, aby byl žalobce úkonem, proti němuž žaloba směřuje, na svém veřejném subjektivním právu zkrácen.

Pro závěr o nezpůsobilosti úkonu, proti němuž žaloba směřuje, zasáhnout žalobcovo veřejné subjektivní právo, je třeba zohlednit i to, že obsahová náplň činnosti místopředsedy žalovaného a jiného zaměstnance žalovaného ve vedoucí pozici u žalovaného se v podstatných ohledech neliší. Samotné jmenování do funkce místopředsedy žalovaného neznamená, že by tomu, kdo je do této funkce jmenován, vznikaly odlišné povinnosti, resp. že by sám fakt, že byl do této funkce jmenován, jej dostával do jiného postavení uvnitř soustavy veřejné správy. Konkrétní náplň činnosti spojená se jmenováním do funkce místopředsedy žalovaného je závislá na interních pravidlech pro alokaci úkolů u žalovaného, resp. na rozhodnutí předsedy žalovaného, kterak práci uvnitř žalovaného organizovat, tj. i jakou konkrétní činností každého z místopředsedů pověřit. Konkrétní činností může být ovšem pověřen jak kterýkoli z místopředsedů, tak kterýkoli z jiných (vedoucích) zaměstnanců u žalovaného. Tato náplň se nadto může kdykoli jakkoli změnit, dodrženo musí být výlučně pravidlo o tom, že u žalovaného musí být jmenováni tři místopředsedové, ve vztahu k nimž je zapotřebí stanovit, „“. Odebráním této funkce konkrétnu zaměstnanci, jak se stalo ve věci právě posuzované, se právní postavení toho, kdo byl místopředsedou, z veřejnoprávního pohledu automaticky nikterak nemění.

Kromě toho není splněna ani třetí podmínka, tj. že by se jednalo o rozhodnutí v oblasti veřejné správy. Odvolání žalobce je aktem vnitřního řízení žalovaného jako instituce. Jde o úkon, který má interní organizační charakter, nejde ve vztahu k žalobci o akt správy věcí veřejných; jeho uskutečněním se žádné veřejnoprávní vztahy přímo nezasahují, pouze se interně organizují podmínky, za nichž teprve mají být ze strany žalovaného veřejnoprávní vztahy zasahovány. Rozhodnutí o žalobcově odvolání tak nelze vnímat ani coby možný nástroj vrchnostenské libovůle napříč správou věcí veřejných, ani jako možný nástroj vrchnostenské libovůle ve vztahu k jednotlivci, jenž je adresátem aktů moci výkonné, ani jako nepřímé ovlivnění svébytné institucionální jednotky uvnitř veřejné správy ze strany orgánu moci výkonné.

Třeba dodat, že měly-li informace ohledně žalobcova odvolání možné difamující účinky spojené se zpochybněním odborných a manažerských schopností, pak s těmi mohou souviset možné žalobcovy samostatné právní nároky, jež nemohou být posuzovány ve správním soudnictví.

Z uvedených nosných důvodů není dána pravomoc správních soudů k přezkumu rozhodnutí o žalobcově odvolání, jež bylo úkonem pracovněprávním, a proto byla žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 2 s. ř. s. (...)