Vydání 7-8/2019

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2019, čj. 4 As 26/2019-41)

Dne 13. 3. 2015 rozhodl žalovaný podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny o námitkách žalobce k oznámení návrhu na vyhlášení Národní přírodní rezervace Velký Špičák (dále jen „NPR“), jejího ochranného pásma a bližších ochranných podmínek v NPR učiněnému přípisem ze dne 19. 3. 2014. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí rozklad, který ministr životního prostředí zamítl svým rozhodnutím ze dne 27. 11. 2015.

Žalobce podal proti rozhodnutí ministra žalobu, v níž namítal, že nejsou naplněny důvody pro vyhlášení NPR. Vytkl v této souvislosti žalovanému, že se zcela vyhnul hodnocení správnosti závěrů žalobce, označil je za „“ a uvedl, že uplatnění námitek tohoto typu žalobci nepřísluší.

Žalobce se bránil proti návrhu na vyhlášení NPR z toho důvodu, že návrh zasahuje do jeho vlastnického práva k dotčenému pozemku, které bude v případě vyhlášení NPR v navrhovaném rozsahu významným způsobem omezeno. To ostatně žalovaný připustil.

Návrh na vyhlášení NPR byl podle žalobce v rozporu s principem proporcionality a základními principy zakotvenými v § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť důvody pro vyhlášení NPR lze naplnit způsoby podstatně šetrnějšími a ohleduplnějšími vůči vlastnickému právu žalobce. Žalovaný však s odkazem na absenci aktivní věcné legitimace žalobce tyto námitky ignoroval. Závěr žalovaného o nedostatku aktivní věcné legitimace k podání námitek podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny však žalobce považoval za nesprávný. Názor žalovaného, že vlastníkovi pozemku zařazeného do navrhované NPR, který podáním námitek podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny usiluje o to, aby navrhovaná NPR či její ochranné pásmo na jeho pozemku vůbec vyhlášeny nebyly, vůbec nepřísluší namítat neexistenci tvrzených důvodů pro vyhlášení NPR, postrádá zákonnou oporu. Výklad § 40 odst. 4 tohoto zákona použitý žalovaným je nepřiměřeně a nepřípustně zužující. Závěr o absenci aktivní věcné legitimace žalobce navíc žalovaný začal zastávat až v řízení o rozkladu, když předtím tyto námitky vypořádal, byť s výsledkem z hlediska žalobce nesprávným. Tím, že žalovaný tyto rozkladové důvody fakticky ignoroval, došlo k zásahu do práva žalobce na ochranu vlastnictví dle čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a do jeho práv zakotvených v § 1 a § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Žalobce dále vyjádřil přesvědčení, že vyhlášení NPR není realizací povinností žalovaného vyplývajících z § 45 odst. 4 věty druhé zákona o ochraně přírody a krajiny, ale toliko využitím možnosti založené § 45c odst. 4 větou první téhož zákona. S poukazem na nařízení vlády č. 318/2013 Sb., o stanovení národního seznamu evropsky významných lokalit (dále jen „nařízení vlády č. 318/2013 Sb.“), žalobce uvedl, že žalovaný měl při volbě způsobu ochrany na výběr mezi ponecháním dosavadního režimu ochrany a vyhlášením NPR podle § 45c odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Městský soud v Praze rozhodnutí ministra zrušil a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Konstatoval, že jádrem sporu je, zda je žalobce oprávněn vznášet z titulu svého vlastnického práva v řízení dle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny námitky proti začlenění dotčeného pozemku do NPR, či nikoliv. S ohledem na skutečnost, že se žalobce domáhá ochrany svého vlastnického práva k dotčenému pozemku, které mělo být omezeno vyhlášením NPR, dospěl městský soud k závěru, že neobstojí názor žalovaného, dle něhož nebyl v daném případě povinen zabývat se přiměřeností zásahu do žalobcova vlastnického práva s odůvodněním, že ze samotného zákona o ochraně přírody a krajiny vyplývá proporcionalita takového zásahu.

Dotčení vlastníci sice mohou v souladu s § 40 odst. 4 uvedeného zákona podávat pouze takové námitky, které směřují proti navrženému způsobu nebo rozsahu ochrany, jímž by byli dotčeni ve výkonu svých práv nebo povinností. Citované ustanovení je však třeba interpretovat v tom smyslu, že tyto námitky mohou směřovat proti samotnému návrhu na vyhlášení zvláště chráněného území, resp. ochranného pásma. Je tomu tak proto, že vlastník dotčeného pozemku může být omezen na svém vlastnickém právu již samotným vyhlášením zvláště chráněného území, které s sebou nese povinnost respektovat základní ochranné podmínky stanovené zákonem o ochraně přírody a krajiny. Rovněž platí, že jednotlivé kategorie zvláště chráněných území se od sebe odlišují mírou zásahu do vlastnického práva k dotčenému pozemku, a proto má vlastník právo brojit taktéž proti navržené kategorii zvláště chráněného území, která zasahuje do jeho vlastnického práva výrazněji oproti jiným způsobům ochrany. Ze stejného důvodu je pak vlastník oprávněn projevit nesouhlas s územním vymezením zvláště chráněného území, resp. se začleněním svého pozemku do zvláště chráněného území.

Za způsob a rozsah ochrany ve smyslu § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny je tak třeba považovat i samotné vyhlášení zvláště chráněného území, jeho kategorii, územní rozsah a navržené ochranné podmínky. Opačný výklad by ze své podstaty vedl k popření efektivní obrany základních práv dotčených vlastníků, kteří by nebyli oprávněni zpochybňovat nutnost, účelnost a přiměřenost omezení svých vlastnických práv. S ohledem na výše uvedené městský soud dospěl k závěru, že žalovaný pochybil, když odmítl věcně vypořádat námitky žalobce směřující proti důvodům k vyhlášení NPR. Je nepochybné, že žalobce byl z titulu svého vlastnického práva k dotčenému pozemku aktivně legitimován k uplatnění námitek podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny proti vyhlášení NPR Velký Špičák, přičemž zároveň specifikoval, v jakém směru je návrh způsobilý zasáhnout do jeho vlastnického práva a jakým způsobem bude jeho vlastnické právo omezeno.

Zpřísnění úrovně ochrany nelze považovat za rozporné s důvody pro vyhlášení NPR proklamovanými v oznámení ze dne 19. 3. 2014. Muselo by však být prokázáno a zdůvodněno, že pro zabezpečení ochrany EVL je nezbytné vyhlásit novou NPR, neboť stávající ochrana prostřednictvím přírodní rezervace není dostačující. Správní orgán prvního stupně tyto důvody uvedl na str. 8 až 11 rozhodnutí o námitkách, ovšem žalobce se s nimi neztotožnil a rozhodnutí o námitkách napadl rozkladem ze dne 15. 4. 2015. Jeho rozkladové námitky však zůstaly věcně nevypořádány, a proto během správního řízení nebyla potvrzena věcná správnost závěrů správního orgánu I. stupně. Ministr životního prostředí bude v následujícím řízení povinen opětovně posoudit vhodnost, nezbytnost a přiměřenost vyhlášení NPR Velký Špičák. Bude nutno zdůvodnit, z jakého důvodu je stávající ochrana nedostačující.

Městský soud se ztotožnil se žalovaným, že dle zákona o ochraně přírody a krajiny jsou jednotlivci povinni respektovat omezení svých práv z důvodu veřejného zájmu (ochrany životního prostředí), za což jim přísluší náhrada. Tato skutečnost však neznamená, že žalovaný není povinen v každém konkrétním případě zvolit takové opatření, které dosáhne sledovaného účelu při co nejmenším omezení vlastnického práva dotčených vlastníků.

Námitku žalobce, že v souladu s nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06 bylo možné vyhlásit NPR Velký Špičák pouze s žalobcovým souhlasem, městský soud neshledal důvodnou, a to zejména s odkazem na nález ze dne 26. 4. 2012, sp. zn. IV. ÚS 2005/09, č. 91/2012 Sb. ÚS, v němž se Ústavní soud zabýval skutkově obdobnou věcí, přičemž vyšel zejména z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 a k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Důvodnou městský soud neshledal ani námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného, neboť ministr životního prostředí ponechal většinu rozkladových námitek věcně nevypořádaných, zároveň však v napadeném rozhodnutí popsal důvody, které ho k tomuto kroku vedly.

Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Namítal nesprávnost závěru městského soudu, že rozhodnutím stěžovatele podle § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny se rozhoduje o omezení vlastnického práva žalobce jako základního práva garantovaného čl. 11 Listiny. Podle stěžovatele totiž k žádnému přímému omezení vlastnického práva žalobce nedošlo. K tomuto závěru podle stěžovatele dospěl také městský soud v usnesení ze dne 2. 3. 2016, čj. 8 A 21/2016-34, kterým byl zamítnut návrh žalobce na přiznání odkladného účinku. Rozhodnutím stěžovatele byly pouze vypořádány námitky žalobce uplatněné podle § 40 odst. 4 ZOPK, tj. byly vysvětleny důvody pro vyhlášení NPR začleněním předmětného pozemku do NPR.

Stěžovatel poukázal na skutečnost, že dne 27. 3. 2017 byla ve Sbírce zákonů publikována vyhláška č. 110/2017 Sb., o vyhlášení Národní přírodní rezervace Velký Špičák a stanovení jejích bližších ochranných podmínek (dále jen „vyhláška č. 110/2017 Sb.). Dotčený pozemek je tak součástí NPR s omezeními pro žalobce jako jeho vlastníka, která vyplývají přímo ze zákona o ochraně přírody a krajiny a z vyhlášky č. 110/2017 Sb. Tato případná omezení vlastnická práva žalobce podle vyhlášky č. 110/2017 Sb. jsou v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny.

Odkaz městského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2015, čj. 6 As 304/2014-50, označil stěžovatel za nepřípadný. V tomto rozsudku totiž nešlo o vyhlašování zvláště chráněného území podle zákona o ochraně přírody a krajiny jako projevu splnění povinnosti správního orgánu vyhlásit takové území podle závazných právních předpisů ČR a EU, jako tomu je v posuzované věci.

Stěžovatel dále poukázal na skutečnost, že městský soud usnesením ze dne 12. 12. 2016, čj. 11 A 186/2014-32, odmítl obdobnou žalobu ve věci rozhodování o námitkách vlastníka při vyhlášení chráněné krajinné oblasti podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny s tím, že rozhodnutí o námitkách není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s.

Stěžovatel vyjádřil nesouhlas s právním názorem městského soudu, že jeho rozhodnutí není dostatečně odůvodněné ve vztahu k námitkám žalobce proti vyhlášení NPR podle § 40 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny. Městský soud totiž zcela opomenul skutečnost, že v případě nevyhlášení NPR na dotčeném pozemku by došlo k porušení směrnice Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (dále jen „směrnice“). Stěžovateli je uložena povinnost vyhlásit NPR podle směrnice na základě nařízení vlády č. 318/2013 Sb. Stěžovateli byla uložena povinnost zajistit do 6 let od přijetí EVL do evropského seznamu právní ochrany ve formě národní přírodní rezervace, tj. vyhlásit NPR. Tato lhůta začala plynout dne 15. 1. 2008. Stěžovatel tedy neměl jinou možnost, než dotčený pozemek, který se nachází v EVL, začlenit do NPR neboť mu to ukládají příslušná ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny, směrnice a nařízení vlády č. 318/2013 Sb. Pokud by stěžovatel připustil výklad soudu ohledně § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny, a musel tak provádět úvahu o nutnosti začlenění dotčeného pozemku do NPR s ohledem na ochranu vlastnického práva žalobce k dotčenému pozemku, mohlo by dojít k tomu, že tento dotčený pozemek bude nutné vyčlenit z NPR, čímž nebude ze strany stěžovatele splněna povinnost uvedených právních předpisů ČR a EU.

Pokud zákonodárce svěřil stěžovateli pravomoc prostřednictvím podzákonných právních předpisů vyhlašovat NPR, je podle stěžovatele třeba přijmout východisko, že již tím zákonodárce provedl test proporcionality. K právnímu názoru soudu respektovat požadavek na posouzení proporcionality mezi omezením žalobcova vlastnického práva a sledovaným cílem ochrany EVL prostřednictvím vyhlášení NPR stěžovatel uvedl, že se jím nemůže řídit, neboť v případě vyhovění požadavkům žalobce jako vlastníka dotčeného pozemku by stěžovatel nesplnil svoji povinnost provést ochranu EVL prostřednictvím vyhlášení NPR v dané lokalitě.

Požadavek soudu, aby se zabýval přiměřeností konkrétních opatření na ochranu přírody s ohledem na ochranu vlastnických práv, považoval stěžovatel za zcela nesrozumitelný, neboť v daném případě jde o provedení změn ve využívání dotčeného pozemku z lesního hospodářského využití na vytváření podmínek pro ochranu a rozšíření přírodních hodnot EVL v NPR podle nařízení vlády č. 318/2013 Sb. Za nesrozumitelnou dále stěžovatel považoval argumentaci soudu, dle které se má zabývat výhradami žalobce ohledně omezení jeho lesního hospodaření na dotčeném pozemku, a to vzhledem k tomu, že případný nesouhlas žalobce nemůže být překážkou pro začlenění tohoto pozemku do NPR.

Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že zákon o ochraně přírody a krajiny neposkytuje podporu pro extrémně zužující výklad zaujatý stěžovatelem týkající se § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny a práva vlastníka zpochybňovat vyhlášení návrhu na jeho pozemku. Pokud by bylo přisvědčeno závěru stěžovatele, že souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny a proporcionální charakter všech omezení při vyhlašování NPR zajistil již zákonodárce tím, že stěžovateli svěřil pravomoc NPR vyhlašovat, byl by stěžovatel oprávněn vyhlásit NPR kdykoliv a kdekoliv, aniž by vlastníci dotčených pozemků mohli účinně namítat neproporciální charakter takového postupu a aniž by soudy mohly následně proporcionalitu vznikajícího omezení přezkoumat. Tuto interpretaci označil žalobce za a odporující navíc čl. 36 odst. 2 Listiny.

Žalobce dále zmínil, že právní předpisy, jimiž se vyhlašují jednotlivá maloplošná zvláště chráněná území, jsou svým obsahem spíše opatřeními obecné povahy nežli právní předpisy. I tato skutečnost vynucuje, aby § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny byl vyložen tak, že předmětem námitek a soudního přezkumu může být i sám návrh na vyhlášení národní přírodní rezervace. Opakované tvrzení stěžovatele, že vyhlášení NPR na pozemku žalobce bylo jedinou možností, jak zajistit ochranu EVL Velký Špičák, není pravdivé, neboť ochrana této EVL mohla být zajištěna jinou a k vlastnickému právu žalobce ohleduplnější formou, konkrétně smluvní formou ochrany, která je plnohodnotnou alternativou administrativního vyhlášení NPR.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.