Vydání 12/2006

Předmětem žaloby bylo rozhodnutí o opravě chyb v katastrálním operátu podle § 8 zákona ČNR č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon). Právní názory na soudní přezkum takového rozhodnutí skutečně prošly určitým vývojem, který vyvrcholil usnesením zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, zveřejněným pod č. 403/2004 Sb. NSS. Zvláštní senát se ovšem pouze vyslovil k tomu, že o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o opravě údajů v katastrálním operátu je věcně příslušný k rozhodnutí soud ve správním soudnictví.

Na toto rozhodnutí navázal Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku zveřejněném pod č. 720/2005 Sb. NSS, v němž hodnotil vztah ochrany před úkony katastrálního úřadu cestou žaloby proti nezákonnému zásahu a cestou žaloby proti rozhodnutí. Vyslovil, že pokud Nejvyšší správní soud akceptoval příslušnost soudu činného ve správním soudnictví ve věcech přezkumu rozhodnutí správního orgánu o opravě údajů v katastrálním operátu podle § 8 katastrálního zákona, je tím zároveň vysloveno, že v takovém správním řízení se rozhoduje o veřejných subjektivních právech fyzických a právnických osob ve smyslu § 2 s. ř. s. V opačném případě by příslušnost správních soudů postrádala jakékoliv racionální opodstatnění. Dále v tomto rozhodnutí uvedl, že využitím postupu podle § 8 katastrálního zákona se otevírá procesní prostor k případnému podání následné soudní žaloby, přičemž soud pak hodnotí mj. míru dotčení práv v konkrétním případě.

Pokud jde o argumentaci užitou krajským soudem, lze mu přisvědčit v tom, že soudu příslušnému k rozhodnutí o takové žalobě náleží právo (i povinnost) posoudit naplnění všech podmínek soudního přezkumu. Lze s ním souhlasit i v tom, že k nim patří existence přezkoumatelného rozhodnutí.

Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. může žalobu podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen "rozhodnutí"). Pojem rozhodnutí v dalším textu tedy musí být vykládán v mezích takto dané legislativní zkratky. Podle § 68 písm. e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, domáhá-li se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno. Ustanovení § 70 písm. a) s. ř. s. pak vylučuje ze soudního přezkoumání úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími. Tomu je třeba rozumět tak, že formální označení úkonu správního orgánu jako rozhodnutí neznamená, že se o rozhodnutí soudem přezkoumatelné skutečně jedná; musí zde vždy být i naplněna podmínka, že tento úkon je zásahem do práv a povinností předpokládaným v § 65 odst. 1 s. ř. s.

K tomu je třeba posoudit, zda a k jakému zásahu do práv dochází rozhodnutím o opravě chyb v katastrálním operátu. Podle § 8 odst. 1 katastrálního zákona na písemný návrh vlastníka nebo jiného oprávněného nebo i bez návrhu opraví katastrální úřad chybné údaje katastru, které vznikly buď zřejmým omylem při vedení a obnově katastru, nebo nepřesností při podrobném měření, zobrazení předmětu měření v katastrální mapě a při výpočtu výměr parcel, pokud byly překročeny mezní odchylky stanovené prováděcím předpisem. Podle odst. 2 téhož ustanovení katastrální úřad opraví chybné údaje katastru, které vznikly nesprávnostmi v listinách, podle nichž byly zapsány, na základě opravy listiny provedené tím, kdo listinu vyhotovil nebo kdo je oprávněn opravu listiny provést. Podle odst. 4 oznámení o provedené opravě nebo o tom, že opravu na návrh neprovedl, protože se nejedná o chybu, doručí katastrální úřad vlastníkovi a jinému oprávněnému. Sdělí-li do 30 dnů od doručení oznámení vlastník nebo jiný oprávněný katastrálnímu úřadu, že s provedenou opravou nebo s tím, že se nejedná o chybu, nesouhlasí, vydá katastrální úřad rozhodnutí ve věci. Proti rozhodnutí je možno podat odvolání k zeměměřickému a katastrálnímu inspektorátu, v jehož obvodu je dotčená nemovitost (odst. 5). Pro rozhodování platí správní řád (§ 27a katastrálního zákona).

Institut opravy v katastrálním operátu tedy slouží k uvedení údajů v katastru do souladu s listinami založenými ve sbírce listin. Mění se jím evidované údaje, aniž by se tak mohlo založit či pozbýt vlastnické či jiné právo k nemovitosti - to plyne i z § 5 odst. 7 katastrálního zákona. Opravou má být pouze dosaženo souladu mezi evidovanými a skutečnými údaji, a to bez ohledu na to, zda původní zápis byl podložen rozhodnutím o vkladu, či se jednalo o záznam údajů o právních vztazích plynoucích z rozhodnutí jiných orgánů nebo z listin právní vztahy osvědčujících. Pro opravu údajů tak není rozhodný způsob zápisu údaje do katastru, jelikož jak vklad, tak i rozhodnutí jiných orgánů mají vlastní přezkumnou cestu, která však již logicky nezahrnuje katastrální evidenci. Odvozovat nemožnost přezkoumání rozhodnutí o opravě z toho, že původní zápisy byly provedeny záznamem, proto nelze.

Nelze ani obecně říci, že údaje v katastru mají pouze evidenční význam - podle § 1 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem (dále jen "zákon č. 365/1992 Sb."), zápisy mají právní a evidenční účinky podle tohoto zákona; nerozhodné je, že zápis vliv na vznik, změnu nebo zánik práva nemá (§ 14 odst. 3 cit. zákona). V rozsahu, v jakém do právních a evidenčních vztahů zasahuje zápis sám, zasahuje do nich i provedená oprava - nikoliv však její neprovedení, neboť při tom zůstává původní stav zachován. Ani z toho však nelze dovodit, že neprovedením opravy není dotčeno žádné právo. Lze přisvědčit stěžovatelce v tom, že § 11 zákona č. 265/1992 Sb. zakládá dobrou víru ve správnost evidovaných údajů. Závaznost některých údajů vedených v katastru pak plyne z § 20 katastrálního zákona. Ostatně katastr nemovitostí je informačním systémem a podle § 1 odst. 3 katastrálního zákona je zdrojem informací, které slouží k ochraně práv k nemovitostem, pro daňové a poplatkové účely, k ochraně životního prostředí, zemědělského a lesního a půdního fondu, nerostného bohatství, kulturních památek, pro rozvoj území, k oceňování nemovitostí, pro účely vědecké, hospodářské a statistické a pro tvorbu dalších informačních systémů. Ustanovení § 4 odst. 2 katastrálního zákona pak stanoví, čím je katastrální operát tvořen, tedy co vše je v něm evidováno. Z těchto ustanovení je zřejmé, že nesprávná evidence může mít vliv v řadě oblastí, nejen pro disponování s nemovitostmi, ale třeba i pro vznik či rozsah daňové povinnosti nebo pro ukládání povinností na úseku životního prostředí apod. K evidovaným údajům se také váže povinnost vlastníka a jiných oprávněných osob označit ve stanovené lhůtě trvalým způsobem hranice svých pozemků podle § 10 odst. 1 písm. b) katastrálního zákona nebo povinnost ohlásit katastrálnímu úřadu změny údajů katastru týkající se jejich nemovitosti [§ 10 odst. 1 písm. d) katastrálního zákona]; jejich porušení pak zakládá sankční odpovědnost (§ 23 katastrálního zákona). Významu zapsaných skutečností odpovídá i význam jejich oprav, které jsou prostředkem ochrany před nesprávným zápisem skutečností z listin vyplývajících.

Z tohoto hlediska je třeba přistupovat k posouzení vlivu provedení či neprovedení opravy na dotčené subjekty. Stěžovatelka, která požaduje provedení opravy chybného údaje, má právo na to, aby katastrální úřad opravu provedl; jistě jen za předpokladu, že skutečně došlo k zapsání skutečností odporujících listinám, které byly podkladem zápisu. Bylo-li jí toto právo odepřeno, musí mít nárok na přezkoumání správnosti takového úkonu. Jde tedy o úkon zasahující do jejích práv ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a nelze jej vyloučit podle § 70 písm. a) s. ř. s.

K výkladu zásahu do práv lze poukázat i na usnesení rozšířeného senátu č. 906/2006 Sb. NSS, podle něhož ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s. nelze interpretovat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace je dána pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce (úplné znění na www.nssoud.cz).

Mimo tuto argumentaci a výše označená rozhodnutí (č. 403/2003 Sb. NSS, č. 720/2005 Sb. NSS) lze poukázat i na dosavadní rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, který věcně zkoumal kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů věcně posuzujících žaloby proti rozhodnutím o opravě chyb v katastrálním operátu - např. rozsudek ze dne 25. 11. 2004, čj. 4 As 28/2003-121, ze dne 28. 2. 2005, čj. 5 As 21/2004-81, ze dne 31. 5. 2006, čj. 5 As 16/2005-88 (vše dostupné na www.nssoud.cz).

Z těchto hledisek je třeba považovat kasační stížnost za důvodnou, neboť stěžovatelce byl v rozporu se zákonem odepřen přístup k soudu. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. byl naplněn. Nejvyššímu správnímu soudu ovšem v tomto řízení nepřísluší hodnotit kasační tvrzení o nesprávnosti zápisu v katastrálním operátu a činit závěry o tom, zda oprava měla či neměla být provedena.