3323/2016
Řízení před soudem: předběžné opatření; opatření obecné povahy: změna územního plánu
Řízení před soudem: předběžné opatření
Opatření obecné povahy: změna územního plánu
k § 2 a § 38 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
To, že soudy v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy poskytují primárně ochranu veřejným subjektivním právům navrhovatele (§ 2 s. ř. s.), nevylučuje, aby rozhodnutím o vydání předběžného opatření dle § 38 s. ř. s. poskytly v přímé souvislosti s předmětem řízení i ochranu právu účastníka řízení, které je samo o sobě soukromoprávní povahy.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 9. 2015, čj. 4 As 149/2015-78)
Prejudikatura:
č. 910/2006 Sb. NSS.Věc:
a) Marie M., b) Andrea H. a c) Josef M. proti obci Klentnice o návrh na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatelky b).Navrhovatelé podali u Krajského soudu v Brně návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu obce Klentnice – schváleného usnesením zastupitelstva odpůrkyně dne 30. 9. 2014. Krajský soud svým rozhodnutím ze dne 29. 5. 2015, čj. 67 A 3/2015-93, tento návrh zamítl.
Proti rozhodnutí krajského soudu brojila navrhovatelka b) (stěžovatelka) kasační stížností. Stěžovatelka podala u Nejvyššího správního soudu rovněž návrh na vydání předběžného opatření, kterým navrhla, aby soud zakázal České republice – Státnímu pozemkovému úřadu nakládat s pozemkem p. č. 49 v k. ú. Klentnice (dále jen „předmětný pozemek“) do doby, než bude rozhodnuto o kasační stížnosti.
Svůj návrh stěžovatelka odůvodnila tím, že pozemek představuje hospodářské a rekreační zázemí nemovitostí navrhovatelů, kteří ho společně se svými nemovitostmi užívají již od roku 1965. Ohledně předmětného pozemku existovaly až do roku 2004 vlastnické spory. Jelikož se ale ani navrhovatelům, ani odpůrkyni nepodařilo prokázat vlastnické právo k předmětnému pozemku, byl převeden do správy Pozemkového fondu České republiky. Předmětný pozemek je v současné době ve vlastnictví České republiky, právo hospodaření přísluší Státnímu pozemkovému úřadu a navrhovatelé užívají pozemek na základě nájemní smlouvy ze dne 1. 7. 2011. Navrhovatelé se snažili o získání pozemku do svého vlastnictví a mají za to, že splňují podmínky pro nárokový převod dle § 10 odst. 4 zákona č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu (dále jen „zákon o pozemkovém úřadu“). Ze strany Státního pozemkového úřadu byli ale přípisem ze dne 3. 2. 2015 informováni o tom, že předmětný pozemek nesplňuje předpoklady pro převod na navrhovatele, protože je podle nového územního plánu obce Klentnice vymezen jako plocha pro bydlení, čímž je splněna podmínka v § 7 odst. 1 zákona o pozemkovém úřadu k jeho bezúplatnému převodu do vlastnictví odpůrkyně. Odpůrkyně podala dne 10. 2. 2015 žádost o bezúplatný převod několika pozemků, mezi nimi i předmětného pozemku. Následně se navrhovatelé snažili i dalšími způsoby pozemek získat, ale Státní pozemkový úřad setrval v přípisech ze dne 19. 5. 2015 a ze dne 18. 6. 2015 na svém stanovisku a odmítl bez bližšího odůvodnění převést předmětný pozemek na navrhovatele. Navrhovatelé se tak obávají toho, že Státní pozemkový úřad převede vlastnické právo k předmětnému pozemku dle § 7 odst. 1 písm. b) citovaného zákona na odpůrkyni bez ohledu na další okolnosti případu. Navrhovatelé totiž podali žádost o nárokový převod vlastnického práva k předmětnému pozemku dříve než odpůrkyně a Státní pozemkový úřad bezdůvodně nepřevedl na navrhovatele vlastnické právo k předmětnému pozemku, i když navrhovatelé splňovali veškeré podmínky pro převod dle § 10 odst. 4 uvedeného zákona. Předmětem řízení o zrušení opatření obecné povahy, jehož se týká i nyní probíhající řízení před Nejvyšším správním soudem, je právě návrh na zrušení části územního plánu vymezujícího zastavitelné plochy na pozemku č. 49, což je právě skutečnost, na níž odpůrkyně zakládá svůj nárok na převod tohoto pozemku. Pokud by došlo k převodu předmětného pozemku na odpůrkyni, ztratili by navrhovatelé možnost domáhat se převodu vlastnického práva podle zákona o pozemkovém úřadu, čímž by jim vznikla závažná újma ve smyslu § 38 odst. 1 s. ř. s.
Státní pozemkový úřad sdělil, že se ztotožňuje se závěry rozsudku krajského soudu. Dále z § 10 odst. 4 zákona o pozemkovém úřadu a skutkových zjištění ohledně předmětného pozemku dovozoval, že neexistuje nárok navrhovatelů na převod předmětného pozemku. Z odůvodnění rozsudku krajského soudu podle názoru Státního pozemkového úřadu nevyplývá, že by stěžovatelce hrozila vážná újma v souvislosti s předmětem probíhajícího řízení. Státní pozemkový úřad závěrem uvádí, že stěžovatelka se domáhá vydání předběžného opatření, které by mohlo být vydáno pouze v občanském soudním řízení. Z uvedených důvodů Státní pozemkový úřad navrhl, aby byl návrh stěžovatelky na vydání předběžného opatření zamítnut.
Odpůrkyně k podanému návrhu na vydání předběžného opatření uvedla, že potvrzuje námitku, že navrhovatelé návrhem na zrušení opatření obecné povahy a kasační stížností sledují pouze své soukromé zájmy. Navrhovatelé chtějí získat předmětný pozemek a jejich argumentace proti opatření obecné povahy je pouze zástupná. Odpůrkyně rovněž poukázala na to, že navrhovatelé podle přípisu Státního pozemkového úřadu ze dne 10. 4. 2015 neměli žádný souhlas ke zřízení trvalého porostu na předmětném pozemku, zbudovaný přístřešek nemá charakter nemovitosti, která by byla zapisována do katastru nemovitostí, a tato stavba byla na pozemku zbudována bez souhlasu vlastníka a v rozporu se stavebními předpisy. Předmětný pozemek zároveň není funkčně spojen se stavbou rodinného domu na vedlejším pozemku, neboť pozemky jsou od sebe mimo jiné odděleny oplocením. Z uvedených skutečností vyplývá, že navrhovatelé nesplňují nárokové podmínky pro převod předmětného pozemku do jejich vlastnictví. Odpůrkyně dále odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. 28 Cdo 3073/2007, z něhož dovodila, že předmětný pozemek nemá charakter zastavěného pozemku a nemůže být splněna podmínka funkčního spojení. Předmětný pozemek byl územním plánem obce Klentnice vždy vyčleněn pro veřejně prospěšnou stavbu – komunikaci, což znamená, že veřejný zájem na jejím zřízení převažuje nad zájmy soukromých osob; zemědělskou činnost lze eventuálně provádět na jiných blízkých pozemcích. Na předmětném pozemku není plánována výstavba rodinných domů. Odpůrkyně považuje navržené předběžné opatření za nedůvodné a zásah do vlastnického práva třetí osoby za nepřiměřený, a proto navrhla, aby byl návrh na jeho vydání zamítnut.
Nejvyšší správní soud uložil České republice – Státnímu pozemkovému úřadu, aby se zdržela jednání, kterým by převedla předmětný pozemek, do doby, než nabude právní moci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti navrhovatelky b) proti rozsudku Krajského soudu v Brně.
Z odůvodnění:
II.
Posouzení návrhu na vydání předběžného opatření
[6] Předmětem posouzení v řízení o návrhu na vydání předběžného opatření je otázka, zda byly splněny podmínky pro jeho vydání dle § 38 s. ř. s.
[7] Podle § 38 odst. 1 s. ř. s. „[b]
yl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat
.“[8] I v řízení o kasační stížnosti je založena pravomoc Nejvyššího správního soudu pro případné vydání předběžného opatření (srov. usnesení ze dne 24. 5. 2006, čj. Na 112/2006-37, č. 910/2006 Sb. NSS). Pro vydání samotného předběžného opatření musí být dle citovaného usnesení současně (kumulativně) splněny tyto podmínky: „
1. podaná kasační stížnost, řízení o níž nebylo zastaveno, a to zásadně včetně kasační stížnosti mající vady, s výjimkou takových vad, že by z povahy věci bránily o předběžném opatření rozhodnout (např. vada spočívající v tom, že by z kasační stížnosti nebylo zřejmé, jaké rozhodnutí krajského soudu se jí napadá); vadu bránící o předběžném opatření rozhodnout se soud pokusí odstranit, jde-li o vadu odstranitelnou, a pokud se mu to podaří, o předběžném opatření poté rozhodne, jakmile to bude možné; 2. návrh na vydání předběžného opatření; 3. potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu; 4. podané vyjádření ostatních účastníků k návrhu na vydání předběžného opatření, je-li takového vyjádření potřeba; 5. přípustnost návrhu, tj. neexistence důvodů nepřípustnosti (zejm. § 38 odst. 3 s. ř. s.)
“. Vzhledem k zákonu č. 303/2011 Sb., jenž změnil § 38 odst. 3 s. ř. s., jsou tyto podmínky, mimo podmínky č. 5, aplikovatelné i na nyní posuzovaný případ. Při rozhodování o návrhu na předběžné opatření, kterým má být uložena povinnost třetí osobě, pak musí přistoupit splnění další podmínky obsažené ve druhé větě § 38 odst. 1 s. ř. s., tj. že lze splnění takové povinnosti od třetí osoby spravedlivě požadovat.[9] Při rozhodování o předběžném opatření soud „
vychází v první řadě z tvrzení navrhovatele a z obsahu spisu, přičemž v případě pochyb o pravdivosti skutkových tvrzení bude zpravidla vhodné vyžádat si vyjádření ostatních účastníků či některých z nich. Není vyloučeno, aby si soud z vlastní iniciativy za účelem řádného posouzení návrhu opatřil další podklady či informace a aby případně i provedl důkazy. Rozhodování o vydání předběžného opatření je rozhodováním pod intenzivním časovým tlakem, neboť ochrana práv formou předběžného opatření má smyslu pouze tehdy, je-li poskytnuta relativně rychle, zpravidla v horizontu dní či maximálně několika málo týdnů. S ohledem na to nebude zpravidla možno skutečnosti, které soud vezme za rozhodné pro posouzení věci, postavit najisto, nýbrž bude nutno v řadě ohledů vycházet pouze ze skutečností účastníky osvědčených (učiněných pravděpodobnými) či jen tvrzených, nebudou-li v rozporu s dalšími informacemi o věci, které soud bude mít k dispozici
.“[10] V citovaném rozhodnutí se zdejší soud detailně zabýval i výkladem klíčového pojmu „
vážná újma
“, který je „nutno vykládat relativně autonomně a izolovaně od předběžného posuzování (přesněji řečeno odhadování) budoucí úspěšnosti navrhovatele předběžného opatření v řízení ve věci samé. Vážnou újmou je v případě, že předběžným opatřením má být podle návrhu účastníka – soukromé osoby uložena povinnost správnímu orgánu, nutno rozumět zejména takový zásah do právní sféry účastníka (resp. pokyn či donucení s obdobnými důsledky), který – v případě že by byl v řízení ve věci samé shledán sám o sobě nezákonným či shledán součástí nezákonného komplexnějšího postupu správního orgánu – představuje natolik zásadní narušení této jeho sféry, že po účastníkovi nelze spravedlivě požadovat, aby jej, byť dočasně, snášel. Vážnou újmou tedy budou zejména intenzivní zásahy do intimní sféry navrhovatele, do jeho vlastnických práv či do jiných jeho subjektivních práv, zejména těch, která mají povahu práv ústavně zaručených
[...]. V praxi půjde zejména o snahy správního orgánu proti vůli účastníka – soukromé osoby získat o účastníkovi informace, jež má k dispozici jen on, odejmout mu věci, které oprávněně drží či má v oprávněné detenci, či zabránit mu ve výkonu jeho práv nebo jej v něm citelně omezit (např. v právu užívat vlastněnou či pronajatou věc, v právu podnikat či provozovat jinou hospodářskou činnost)
.“[11] V nyní posuzovaném případě stěžovatelka splnila základní podmínky, jak je vymezil zdejší soud v citovaném usnesení. Návrh na vydání předběžného opatření podala stěžovatelka sama již v probíhajícím řízení o kasační stížnosti (podmínky 1 a 2) a k návrhu se vyjádřily odpůrkyně i Státní pozemkový úřad (volitelná podmínka 4).
[12] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou tvrzené hrozící vážné újmy, pro kterou by měl upravit zatímně poměry (podmínka 3). Stěžovatelka tvrdí, že jí vznikl nárok na převedení předmětného pozemku dle § 10 odst. 4 zákona o pozemkovém úřadu do jejího vlastnictví. Vydáním územního plánu obce Klentnice, jehož části stěžovatelka nyní napadá, došlo ke změně právních poměrů, a v důsledku toho Státní pozemkový úřad hodlá převést předmětný pozemek na odpůrkyni, ačkoli stěžovatelka tvrdí, že požádala spolu s ostatními navrhovateli o převod pozemku jako první. Na podporu svého tvrzení uvádí, že předmětný pozemek tvoří hospodářské a rekreační zázemí a poukazuje i na funkční souvislost se svými nemovitostmi. Státní pozemkový úřad ale dospěl k závěru, že převod není možný.
[13] Odpůrkyně ve svém vyjádření odkazuje především na skutkové závěry Státního pozemkového úřadu ohledně zřízení porostu na předmětném pozemku a charakteru přístřešku. Z uvedených skutečností dovozuje, že navrhovatelé nesplňují podmínky pro nárok na převod tohoto pozemku. Zároveň vydání předběžného opatření ve vztahu ke Státnímu pozemkovému úřadu považuje za nepřiměřený zásah do vlastnického práva státu.
[14] Státní pozemkový úřad k tomu dodává, že předmětný pozemek není ve smyslu § 10 odst. 4 zákona o pozemkovém úřadu funkčně spojený se stavbou navrhovatelů, což vylučuje existenci nároku navrhovatelů na převod předmětného pozemku. V otázce vážné újmy odkazuje na napadený rozsudek krajského soudu, kterým byl návrh na zrušení částí územního plánu obce Klentnice zamítnut. Rovněž zastává názor, že pokud navrhovatelé nemají nárok na převod předmětného pozemku, nehrozí jim vážná újma. Dále vznáší i otázku, zda o navrženém předběžném opatření nemá být rozhodnuto v rámci občanského soudního řízení.
[15] Nejvyšší správní soud předně poukazuje na skutečnost, že meritem řízení o kasační stížnosti není posouzení otázky, zda podle zákona o pozemkovém úřadu přísluší nárok na převod předmětného pozemku navrhovatelům nebo odpůrkyni. Předmětem posouzení je výlučně přezkum zákonnosti napadených částí územního plánu obce Klentnice, respektive zákonnosti napadeného rozsudku krajského soudu. Účelem předběžného opatření je pouze zatímní upravení poměrů mezi účastníky řízení, případně ve vztahu k třetí osobě, pokud hrozí vážná újma. Pro kladné rozhodnutí o návrhu na vydání předběžného opatření je tak podstatné především doložení hrozby vážné újmy, která má alespoň základní souvislost s předmětem soudního řízení (srovnej Potěšil, L. a kol.
Soudní řád správní. Komentář
. 1. vyd. Praha: Leges, 2014, s. 293), nikoli komplexní prokázání skutkového stavu. Soud proto vychází při rozhodování pouze z určité pravděpodobnosti, že vznikne vážná újma (viz výše bod [9]).[16] Aniž by se zdejší soud detailněji zabýval skutkovými závěry odpůrkyně a Státního pozemkového úřadu, proč nelze na navrhovatele předmětný pozemek převést, shledal, že je dána hrozba vážné újmy, která má vztah k probíhajícímu řízení o kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud vycházel ze skutečnosti, že zákon o pozemkovém úřadu umožňuje za splnění určitých podmínek převod předmětného pozemku jak na navrhovatele (§ 10 odst. 4 citovaného zákona), tak na odpůrkyni (např. § 7 odst. 1 téhož zákona). V prvním případě závisí existence nároku především na posouzení skutkového stavu, který ale nyní nepřísluší zdejšímu soudu blíže zkoumat; v druhém případě vyplývá z navrženého využití pozemků dle platného územního plánu, jenž je nyní předmětem soudního přezkumu. Po právní stránce je tedy možné, aby za určitých okolností byl pozemek převeden jakékoli straně současného řízení.
[17] Hrozbu vážné újmy shledal zdejší soud v tom, že Státní pozemkový úřad může převést předmětný pozemek do vlastnictví odpůrkyně na základě územního plánu obce Klentnice, jehož zákonnost je posuzována v probíhajícím soudním řízení, jehož výsledkem může být zrušení
relevantní
části územního plánu. Dále z předložených listin, zejména ze sdělení Státního pozemkového úřadu ze dne 30. 7. 2015 adresovaného zástupkyni navrhovatelů, jasně vyplývá, že odpůrkyně o bezúplatný převod pozemku požádala, Státní pozemkový úřad podniká kroky v souvislosti s vyřízením této žádosti a nehodlá s případným převodem pozemku na odpůrkyni vyčkávat na výsledek řízení před správními soudy o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Souvislost mezi přezkumem územního plánu obce Klentnice a převodem vlastnictví k předmětnému pozemku je zřejmá z toho, že vymezení zastavitelných ploch a veřejně prospěšných staveb územním plánem je ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemkovém úřadu předpokladem pro takový převod (k otázce souvislosti předmětu řízení a návrhu na předběžné opatření srovnej usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 6. 2010, čj. 17 Ad 10/2010-54). V případě zamítnutí návrhu na vydání předběžného opatření by mohl být předmětný pozemek, který navrhovatelé podle svých tvrzení užívají již od roku 1965 a jehož převod nárokují (aniž by se Nejvyšší správní soud jakkoli vyjadřoval k otázce, zda navrhovatelům takový nárok svědčí, či nikoli), převeden na odpůrkyni, přestože by později mohla vyjít najevo skutečnost, že vymezení zastavitelných ploch a veřejně prospěšných staveb v územním plánu nebylo v souladu se zákonem, a příslušná část územního plánu by tedy mohla být zrušena. Pokud by naopak bylo předběžné opatření vydáno, oddálil by se pouze den, kdy Státní pozemkový úřad pozemek odpůrkyni převede. Odpůrkyně by sice předmětný pozemek získala s určitým zpožděním, vzhledem k předpokládané délce řízení se jedná ale o zanedbatelnou újmu v porovnání se zájmem všech zúčastněných na tom, aby převod vlastnického práva k pozemku proběhl za právně vyjasněných poměrů.[18] K námitce Státního pozemkového úřadu, že navržené předběžné opatření by měl vydat civilní soud, zdejší soud uvádí, že ačkoli smluvní převod pozemku je soukromoprávním jednáním, v posuzovaném případě je soukromoprávní nárok bezprostředně odvozen z veřejnoprávního uspořádání práv a povinností, tj. z přezkoumávaného územního plánu obce Klentnice, což zakládá pravomoc správních soudů pro vydání předběžného opatření v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. V zásadě tedy v případě převodu pozemku Státním pozemkovým úřadem na odpůrkyni se jedná o úkon realizující povinnost státu vzniklou na základě přezkoumávaného opatření obecné povahy. V takovém případě nemůže Nejvyšší správní soud popřít svou pravomoc k vydání takového předběžného opatření, jakkoli nelze vyloučit možnost, že by stěžovatelka případně mohla navrhnout vydání obdobného předběžného opatření i u soudů rozhodujících v občanském soudním řízení. Ačkoli podle § 2 s. ř. s. soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným subjektivním právům, nelze z toho vyvodit, že mají zcela ignorovat práva a oprávněné zájmy povahy soukromoprávní. V nyní probíhajícím řízení je primárně poskytována ochrana veřejnému subjektivnímu právu navrhovatelů na to, aby do jejich vlastnického práva k nemovitosti nebylo regulativně zasahováno opatřením obecné povahy (územním plánem) vydaným v rozporu se zákonem. V rámci řízení probíhajícího před správními soudy v rámci jejich pravomoci pak tyto soudy při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku či vydání předběžného opatření mohou a musí poskytovat ochranu i právům soukromoprávní povahy – např. pokud by v důsledku realizace napadeného rozhodnutí správního orgánu hrozil vznik škody na majetku nebo nepřiměřený zásah do soukromého či rodinného života účastníka řízení.
a priori
[19] Nejvyšší správní soud se rovněž zabýval otázkou, zda lze po Státním pozemkovém úřadu, který není účastníkem řízení, spravedlivě požadovat (§ 38 odst. 1 věta druhá s. ř. s.), aby se dočasně zdržel nakládání s předmětným pozemkem. Jelikož je Státní pozemkový úřad organizační složkou státu, jejíž povinností je reprezentování majetkových zájmů státu (§ 3 odst. 2 zákona o pozemkovém úřadu), je zdejší soud toho názoru, že po něm lze spravedlivé požadovat, aby disponoval s majetkem České republiky až za právně vyjasněných poměrů a aby se zdržel realizace správních aktů, jejichž zákonnost byla napadena v řízení před správními soudy a které mohou být případně zrušeny. Navíc vzhledem k obvyklé délce řízení před zdejším soudem je omezení dispozice s předmětným pozemkem z hlediska časového spíše zanedbatelné.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.