1909/2009
Řízení před soudem: pravomoc správních soudů; pobyt cizinců: úhrada nákladů spojených se správním vyhoštěním cizince
Řízení před soudem: pravomoc správních soudů. Pobyt cizinců: úhrada nákladů spojených se správním vyhoštěním cizince
k § 123 odst. 7 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu též "zákon o pobytu cizinců")
I. K rozhodování o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o nákladech vynaložených v souvislosti se správním vyhoštěním cizince dle § 123 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, jsou věcně příslušné soudy ve správním soudnictví.
II. Pojem
"peněžní prostředky cizince"
užitý v § 123 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, je třeba vykládat jako peněžní prostředky, jimiž cizinec fakticky disponoval a které jsou u něj zjištěny a zajištěny; nejedná se tedy o jakékoliv eventuálně v budoucnu získané prostředky cizince.(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2009, čj. 1 As 36/2009-88)
Prejudikatura
: nález Ústavního soudu č. 3/1997 Sb.Věc:
Svetlana T. proti Ministerstvu vnitra, odboru azylové a migrační politiky, o úhradu nákladu spojených se správním vyhoštěním cizince, o kasační stížnosti žalovaného.Rozhodnutím ze dne 6. 1. 2007 žalovaný uložil žalobkyni ve shodě s § 123 odst. 7 zákona o pobytu cizinců povinnost uhradit náklady spojené s jejím vyhoštěním ve výši 5 972,50 Kč, neboť je nebylo možné uhradit z jistoty nebo peněžních prostředků cizince.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu, na základě které Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného rozsudkem z 12. 11. 2008 zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku soud zdůraznil, že pokud ze zákona neplyne povinnost, jež je účastníku řízení uložena správním orgánem, pak (s ohledem na smysl § 75 odst. 2 s. ř. s.) je soud oprávněn bez ohledu na žalobní body tuto skutečnost posoudit. Ke dni rozhodování žalovaného určoval § 123 zákona o pobytu cizinců zákonnou posloupnost zdrojů pro náhradu nákladů vyhoštění, avšak nestanovoval či neoznačoval povinného k úhradě. Podle § 27 odst. 1 písm. d) zákona skládá cizinec žádající o vízum jistinu. Peněžními prostředky je třeba rozumět s přihlédnutím k § 123 zákona faktické prostředky, jimiž cizinec disponoval a které jsou u něj zjištěny a zajištěny a nikoliv jakékoliv eventuálně v budoucnu získané prostředky cizince. Pro cizince plyne povinnost hradit náklady na vyhoštění ze zálohy nebo zajištěných finančních prostředků, ne jiným způsobem. Žalovaný je oprávněn rozhodnout pouze o povinnostech subjektů uvedených v odst. 3 a 4 citovaného ustanovení, nikoliv o povinnosti cizince. Nedostatek pravomoci žalovaného rozhodnout o povinnosti cizince odpovídá neexistenci zákonné povinnosti cizince hradit náklady na vyhoštění jinak než ze zálohy nebo zajištěných finančních prostředků. Žalovaný tedy rozhodl v rozporu s čl. 2 a čl. 4 Listiny základních práv a svobod; žalobkyni uložená povinnost nemá oporu v zákoně o pobytu cizinců, na který se žalovaný odvolává.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Soud podle něj nesprávně vyložil § 123 odst. 7 zákona o pobytu cizinců, když vztáhl možnost správního orgánu rozhodnout toliko o povinnosti subjektů uvedených v odst. 3 a 4 zmíněného ustanovení, nikoliv o povinnosti cizince. Z odst. 7, na základě něhož žalovaný povinnost ukládal, však žádné omezení neplyne; soud se tedy ve svém závěru mýlil. Žalovaný upozornil na rozdílnou judikaturu krajských soudů v tomto ohledu a uvedl, že dokonce v usnesení ze dne 19. 12. 2006, čj. 8 Ca 361/2006-10, Městský soud v Praze žalobu proti rozhodnutí o uložení povinnosti hradit náklady spojené se správním vyhoštěním ve shodě s § 68 písm. b) s. ř. s. odmítl, neboť se jedná o rozhodnutí v soukromoprávní věci; Nejvyšší správní soud by tedy měl sjednotit judikaturu v tomto ohledu. Žalovaný rovněž nesouhlasí s rozšiřujícím pojetím § 75 odst. 2 s. ř. s., jak jej bez dalšího odůvodnění provedl soud.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Žalobcem předestřenou námitkou je prvotně otázka věcné příslušnosti správního soudnictví k rozhodování o nákladech vynaložených v souvislosti se správním vyhoštěním cizince; dospěl-li by soud k závěru, že věc spadá pod správní soudní větev, pak přistoupí k posouzení namítané nesprávné
interpretace
§ 75 odst. 2 s. ř. s. a § 123 odst. 7 zákona o pobytu cizinců městským soudem.Nejprve tedy Nejvyšší správní soud přistoupil k vyhodnocení kasační námitky podle níž souzená problematika nespadá do režimu soudního řádu správního (dále jen s. ř. s.), ale do části páté o. s. ř.. V tomto ohledu se však žalovaný mýlí.
Rozsah soudní ochrany poskytované v režimu správního soudnictví je obsažen v § 2 s. ř. s. Dle tohoto ustanovení poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob; tedy platí, že soukromým subjektivním právům soudy ve správním soudnictví ochranu neposkytují, a že domáhat se této ochrany lze toliko jinými zákonem stanovenými způsoby a procesními postupy; jednalo by se např. o vztahy vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů nebo o jiné zvláštním zákonem stanovené věci (viz zejména § 7 odst. 1, 2 a 3 o. s. ř.).
a contrario
Veřejnými subjektivními právy se rozumí práva osob založená v právních normách, která umožňují a současně chrání určité chování osoby ve vztazích k subjektům veřejné správy (viz k tomu Vopálka/Mikule/Šimůnková/Šolín,
Soudní řád správní. Komentář
, 1. vydání. Praha: C. H. Beck, Praha 2004, komentář k § 2).Ne všechny vztahy mezi soukromými osobami na jedné straně a státem, veřejnoprávními korporacemi či jinými osobami vykonávajícími veřejnou moc na straně druhé jsou však vztahy veřejnoprávními; těmi jsou zejména takové, které svojí podstatou tkví ve vztahu nadřazenosti vykonavatelů veřejné moci nad soukromou osobou.
Je jistě možné, aby vykonavatelé veřejné správy vstupovali se soukromými osobami i do vztahů nevrchnostenských, založených na rovnosti účastníků daného vztahu (takovými jsou např. závazkové či vlastnické vztahy).
Vystupuje-li v takových vztazích vykonavatel veřejné moci (např. obec), je vedle svého vrchnostenského statutu mimo jiné též vlastníkem majetku, s nímž má právo v zásadě disponovat stejně jako kterýkoli jiný vlastník. Pak má dispozice majetkem, není-li stanoveno zákonem jinak, povahu soukromoprávní, nejedná se tedy o veřejnoprávní vztahy a subjektivní práva osob v těchto vztazích proto nejsou chráněna správním soudnictvím, neboť nespadají do okruhu subjektivních veřejných práv ve smyslu § 2 s. ř. s., nýbrž do okruhu subjektivních soukromých práv, o nichž podle § 7 o. s. ř. rozhodují soudy v občanském soudním řízení.
Stejnou optikou je tedy nutno hledět i na nyní souzenou věc. V dané věci byl nárok žalovaného na úhradu nákladů vzniklých v souvislosti se správním vyhoštěním cizince odvozován od úkonu správního orgánu, jímž bylo rozhodnutí o zajištění. Pokud "
se rozhodne
" stát požadovat zpět úhradu nákladů, které v souvislosti s jeho "vrchnostenskou
" činností vzniknou a tomuto požadavku dá zákonnou podobu, pak správní orgán nemá jinou možnost, nežli vůli zákona splnit a to způsobem v něm předvídaným. Správní orgán v tomto ohledu nevystupoval v žádném případě v pozici "soukromoprávní
" osoby, která by požadovala nějaké "smluvní plnění
", ale svým rozhodnutím vyžadoval návratnost prostředků, které státu vznikly v souvislosti s jeho vrchnostenskou činností (správním vyhoštěním cizince). V takových případech není jakkoli na vůli správního orgánu, aby se rozhodl, zda bude zpětné plnění požadovat, či nikoliv, ale je povinen usilovat o to, aby se způsobem v zákoně předvídaným do státního rozpočtu vrátily zpět finanční prostředky, které stát v souvislosti se svojí činností vynaložil. Právo, jehož ochrany se žalobkyně žalobou domáhala, má tedy charakter veřejného subjektivního práva, a bylo proto na místě, že ve věci rozhodoval soud "správní větve
".Žalovaný dále namítá, že městský soud vyložil extenzivně § 75 odst. 2 s. ř. s., jestliže i bez žalobní námitky zkoumal, zdali žalovaný mohl po žalobkyni požadovat úhradu nákladů spojených s jejím vyhoštěním. S tímto konstatováním se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
Je sice pravda, že žalobkyně tvrzení o nemožnosti správního orgánu požadovat náhradu nákladů vyjádřila velmi úsporným způsobem, spočívajícím téměř na okraji srozumitelného žalobního bodu, jestliže na několika místech žaloby zmínila, že "
náhrada výdajů na umístění v zařízení pro zajištění cizinců nebyla důvodná
", či že "správní orgán nepostupoval v souladu se svými zákonnými možnostmi, a proto mu náklady spojené se správním vyhoštěním nevznikly
", nicméně, stejně jako pro městský soud, tak i pro Nejvyšší správní soud je z žaloby zřejmé, že brojila proti oprávněnosti požadované náhrady nákladů vzniklých v souvislosti s jejím vyhoštěním. To vše za situace, kdy v doplnění žaloby tyto námitky nejen zopakovala, ale upřesnila v tom smyslu, že "žalovanému nesvědčí žádný titul, na základě kterého by mohl náklady spojené s řízením o správním vyhoštění uplatňovat
". V tomto ohledu tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud nevybočil z mezí, jež jsou mu § 75 odst. 2 s. ř. s. kladeny.K polemice žalovaného o nesprávné interpretaci § 123 zákona o pobytu cizinců městským soudem dospěl kasační soud k následujícímu závěru:
Úhrada nákladů spojených se správním vyhoštěním, obsažená v § 123 zákona o pobytu cizinců (ve znění do 20. 12. 2007) normuje především předmět úhrady a zdroj, z něhož je úhrada hrazena; uvedené ustanovení zdůrazňuje, že náklady spojené se správním vyhoštěním se primárně hradí z jistoty (odst. 1 citovaného ustanovení). Jistotou je finanční částka, kterou je cizinec povinen na požádání orgánu udělujícího vízum předložit k žádosti o udělení víza (§ 27). Je to tedy peněžitá částka ve výši nákladů spojených s vycestováním z území do státu, jehož cestovní doklad cizinec vlastní, nebo do státu jeho trvalého pobytu prostřednictvím leteckého dopravce (dále jen "jistota"). Jistota se nevyžaduje, je-li úhrada nákladů zajištěna jiným (též zákonem stanoveným) způsobem. Jistotu skládá cizinec v hotovosti na zastupitelském úřadu nebo bezhotovostně na účet zastupitelského úřadu a lze ji použít na úhradu nákladů spojených s jeho případným vyhoštěním z území podle citovaného zákona (dále jen "správní vyhoštění").
Je tedy primární povinností správního orgánu uhradit náklady spojené se správním vyhoštěním z jistoty, kterou má v držení a kterou byl povinen za uvedených podmínek cizinec již dříve složit.
Pokud však (z různých důvodů) nelze uhradit náklady z jistoty, uhradí se, byť i jen částečně, z peněžních prostředků cizince, který má být vyhoštěn na základě rozhodnutí o správním vyhoštění (jen pro úplnost je možno dodat, že současné znění § 123 zákona o pobytu cizinců, účinné od 21. 12. 2007, počítá na prvním místě s uhrazením nákladů spojených se správním vyhoštěním z peněžních prostředků cizince, o jistotě již nehovoří).
Pro posouzení sporu je přitom rovněž podstatné, jak bude pojem "
peněžní prostředky cizince
" vyložen, neboť definitivní zjištění toho, že náklady z peněžních prostředků cizince uhradit nelze, vede k závěru, že placení nákladů spojených se správním vyhoštěním již nelze vyžadovat od cizince, který má být vyhoštěn, ale je možno uložit tuto povinnost v pořadí dalším subjektům, přicházejícím na základě zákonem stanovené posloupnosti v úvahu, tedy subjektům odlišným od osoby cizince.Přestože zákon o pobytu cizinců definici "
peněžních prostředků
" jako takovou neobsahuje, je možné vyjít z toho, v jakých souvislostech zákon tohoto pojmu s realizací správního vyhoštění užívá.Tak např. v § 137 zákona o pobytu cizinců se podává, že policie při umisťování cizince do zařízení pro zajištění cizinců je oprávněna provést osobní prohlídku a prohlídku osobních věcí cizince za účelem zjištění, zda u sebe cizinec mj. nemá peněžní prostředky. Pokud je zjištění policie v tomto ohledu kladné, policie peněžní prostředky zadrží, společně s jinými v zákoně vyjmenovanými věcmi, jejichž vnášení do zařízení, vyrábění nebo přechovávání v zařízení je zakázáno. Po zadržení je pak předá k úschově provozovateli zařízení. Stejně tak bude na základě § 145 odst. 3 zákona o pobytu cizinců naloženo i s jinak cizincem po dobu zajištění získanými peněžními prostředky. Ustanovení § 145 stanoví podmínky, za nichž může zajištěný cizinec s takovými peněžními prostředky nakládat. Konečně § 146 zákona o pobytu cizinců stanoví, že ministerstvo je oprávněno použít za určitých podmínek uschované peněžní prostředky zajištěného cizince, jsou-li v české nebo jiné volně směnitelné měně, k úhradě, byť i částečné, výdajů spojených s jeho pobytem v zařízení a se správním vyhoštěním.
Z úpravy § 123 zákona o pobytu cizinců, ani z jiného ustanovení tohoto zákona, nevyplývá úmysl zákonodárce odchýlit se v souvislosti s realizací správního vyhoštění od uvedeného významu pojmu "
peněžních prostředků cizince
". Lze tedy souhlasit s výkladem učiněným městským soudem, jenž stanovil, že "peněžní prostředky
" je třeba vykládat jako faktické prostředky, jimiž cizinec disponoval a které jsou u něj zjištěny a zajištěny, a nejedná se tedy o jakékoliv eventuálně v budoucnu získané prostředky cizince.Znamená to, že je povinností správních orgánů ještě před vyhoštěním cizince z jeho finančních prostředků část odčerpat ke stanovenému účelu.
Nastane-li však situace, že i tento (v pořadí druhý možný způsob) je nerealizovatelný, pak nastupuje možnost uložit takovou povinnost dalším osobám, jež zákon vysloveně označuje. Cizinec sám je již z plnění povinnosti vyloučen (pro nemožnost plnit) a zákon poté pamatuje na další okruh osob, které mohou být povolány k plnění této povinnosti, vždy však až v pořadí, které určuje zákon sám, a po vyloučení možnosti předchozí.
Nelze-li tedy uhradit náklady z jistoty, ani z peněžních prostředků cizince, uhradí je plně nebo jejich zbývající část osoba, která se k tomu zavázala v pozvání ověřeném policií (§ 123 odst. 3).
Pokud není možno využít ani tohoto způsobu úhrady pro nemožnost plnění osob připadajících v úvahu dle pořadí určeného zákonem (§ 123 odst. 4: "
nelze-li uhradit náklady podle předchozích odstavců
"), pak jsou povinni tyto náklady uhradit plně nebo jejich zbývající část postupně: a) ten, kdo cizince zaměstnal bez povolení k zaměstnání, b) ten, kdo zaměstnání bez povolení k zaměstnání zprostředkoval, c) dopravce, který nesplnil povinnost podle § 104 zákona.V takovém případě je proto na místě, aby správní orgán požadoval úhradu nákladů spojenou s vystěhováním cizince po zde zmíněných osobách. Až po vyloučení možnosti uspět s úhradou nákladů u nich, může správní orgán přistoupit k dalšímu kroku a tím je povinnost státu hradit náklady sám. Komentované ustanovení v odst. 5 výslovně zmiňuje, že nelze-li náklady spojené se správním vyhoštěním uhradit podle předchozích odstavců, nese tyto náklady vždy již stát. Konkrétně pak dopadá tato povinnost [dle odst. 5 písm. a)] na policii, jde-li o cizince zajištěného podle zvláštního právního předpisu a v ostatních případech pak na ministerstvo.
Ze struktury komentovaného ustanovení je zřejmé, že prvotní povinností příslušného správního orgánu je účinná snaha uspokojit se s úhradou vzniklých nákladů spojených s vyhoštěním cizince vždy ještě před vyhoštěním cizince z jeho finančních prostředků; z těchto finančních prostředků cizince část odčerpat ke stanovenému účelu.
Pokud z rozličných důvodů tato účinná snaha nevede k úhradě nákladů, pak nastupují další shora uvedené, v pořadí zákonem přesně určené kroky, jimiž je správní orgán povinen postupovat, aby úhrady nákladů dosáhl. Tento princip posloupnosti kroků nemůže porušit; v tom mu brání výslovná úprava jednotlivých odstavců komentovaného ustanovení, jež presumuje, že nelze-li dosíci úhrady nákladů tímto způsobem, následuje způsob v pořadí další. Žádný z těchto kroků však nemůže správní orgán při zajišťování úhrady nákladů přeskočit či libovolně měnit.
Odst. 7 zmíněného ustanovení pak normuje, že nejsou-li náklady spojené se správním vyhoštěním cizince uhrazeny z jistoty nebo z peněžních prostředků cizince, stanoví policie nebo ministerstvo rozhodnutím, kdo a v jaké výši je povinen tyto náklady nebo jejich část uhradit. Rozhodnutí nabývá právní moci doručením nebo odmítnutím převzetí.
Nepodaří-li se tedy správnímu orgánu uhradit vzniklé náklady spojené s vyhoštěním cizince z jistoty či jeho peněžních prostředků ještě před jeho vyhoštěním, není-li tedy s to uspokojit svoji "pohledávku" z těchto zdrojů, pak rozhodne o tom, která z osob následujících v pořadí bude tuto úhradu plnit. Jak uvedeno shora, nemá při tom volbu, kterou z osob zvolí, ale je nucen se držet při vyžadování plnění pořadí, které určuje zákon sám.
Vyčerpal-li tedy veškeré zákonem naznačené kroky a úhrady nákladů nedosáhl od osob zde uvedených, pak je již jen povinností státu vzniklé náklady hradit sám.
V tomto ohledu tedy Nejvyšší správní soud souhlasí s výkladem provedeným městským soudem vztahujícím se k možnosti požadovat úhradu nákladů jen v posloupnosti kroků zákonem přesně stanovených.
Koneckonců tento závěr má i ústavněprávní dimenzi. Jak Ústavní soud zcela konzistentně ve svých nálezech opakuje (zde např. nález ze dne 5. 11. 1996, Pl. ÚS 14/96, http://nalus.ussoud.cz*) ): "
Dle čl. 2 odst. 3 Ústavy: ,Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon'. Naplnění postulátu uvedeného v prvé části citovaného ustanovení je vymezeno požadavkem, aby se tak dělo jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. V požadavku uvedeném v této druhé části je tak zabudována nejen garance proti zneužití státní moci, ale také nutnost zákonného podkladu pro její uskutečňování.
"Žalovaný se tedy mýlí, domnívá-li se, že je jeho právem požadovat úhradu nákladů vzniklých v souvislosti se správním vyhoštění po komkoliv, neboť není při volbě osob vyzvaných k úhradě nákladů omezen. Jak vyloženo shora, je omezen zákonnou procedurou, určující pořadí osob, po nichž lze náhradu požadovat. (...)
*)
Publikovaný pod č. 3/1997 Sb.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.