Vydání 8/2013

[8] Klíčová otázka, která je v posuzované věci sporná, tkví v tom, zda s účinností části šestnácté zákona č. 396/2012 Sb., kterou byl novelizován soudní řád správní zejména v § 7 odst. 3 (ustanovení o místní příslušnosti), došlo nejen ke změně místní příslušnosti správních soudů ve věcech vypočtených v novelizovaném ustanovení, ale rovněž k založení pravomoci soudů ve správním soudnictví projednávat dané věci a rozhodovat v nich, pokud tyto soudy takovou pravomoc dosud neměly.

[9] Ustanovení § 7 odst. 3 s. ř. s. ve znění zákona č. 396/2012 Sb. účinné od 26. 11. 2012 zní: ""

[10] Nejvyšší správní soud na tomto místě zdůrazňuje, že v posuzované věci naopak není sporným, že v době do 26. 11. 2012, tj. před nabytím účinnosti části zákona č. 396/2012 Sb., soudní přezkum meritorních rozhodnutí ve věcech ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele náležel do pravomoci civilních soudů postupujících podle části páté občanského soudního řádu, tedy podle zákonné úpravy pro občanské soudní řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem. Tuto skutečnost nezpochybňuje ani žalobkyně, přestože zároveň neurčitě podotýká, že taková rozhodovací praxe nebyla "".

[11] Právní úprava ochrany zaměstnance při platební neschopnosti zaměstnavatele, zakotvující zejména právo zaměstnance na uspokojení splatných mzdových nároků nevyplacených mu jeho zaměstnavatelem nacházejícím se v platební neschopnosti, je v českém prostředí soustředěna do zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele. Uvedený zákon byl přijat v rámci příprav ČR na vstup do Evropské unie, zapracovává tedy předpis Evropské unie, kterým je v současnosti směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/94/ES o ochraně zaměstnanců v případě platební neschopnosti zaměstnavatele (tato směrnice zároveň zrušila předchozí směrnici Rady 80/987/EHS, již český zákon původně transponoval). Ani jeden ze zmíněných právních předpisů, tedy ani ten vnitrostátní, ani ten komunitární, však neobsahuje žádné ustanovení týkající se soudního přezkumu rozhodnutí státního orgánu příslušného k uspokojení daných nároků zaměstnanců, tj. v českých podmínkách Úřadu práce ČR.

[12] Ustálená správních soudů doposud v otázce soudní pravomoci ve věcech předmětné ochrany zaměstnanců navazovala na již citované usnesení zdejšího soudu čj. 6 A 97/2002-26, na něž ostatně odkazuje i stěžovatel. Podle uvedeného usnesení je " zákona [o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele]", a proto je ochrana daných soukromých práv zajištěna postupem podle části páté občanského soudního řádu, tedy projednáním a rozhodnutím v občanském soudním řízení. Zmíněný závěr je opakovaně potvrzován i v následné rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, příkladmo v rozsudcích ze dne 11. 5. 2011, čj. 4 Ads 51/2011-43, či ze dne 30. 5. 2012, čj. 4 Ads 18/2012-33. V obou citovaných rozhodnutích bylo dále zdůrazněno, že soudům v občanském soudním řízení je vyhrazeno rozhodování o věci až poté, co správní orgán rozhodne věcně o sporu nebo jiné právní věci vyplývající ze soukromoprávních vztahů; naopak řešení procesních otázek - jako je například odmítnutí správního orgánu věc projednat pro opožděnost návrhu na zahájení řízení či z jiného důvodu - náleží soudům ve správním soudnictví (srov. blíže usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb. ze dne 3. 11. 2009, čj. Konf 84/2008-9). Nejvyšší správní soud na tomto místě podotýká, že v nyní projednávané věci žalobkyně bylo stěžovatelem rozhodnuto věcně, po přezkoumání rozhodnutí Úřadu práce ČR o zamítnutí žádosti žalobkyně o uspokojení jejích mzdových nároků, přičemž toto rozhodnutí I. stupně bylo stěžovatelem potvrzeno a odvolání žalobkyně proti němu zamítnuto.

[13] Výše uvedené stanovisko k otázce soudního přezkumu správních rozhodnutí v předmětných věcech ovšem nezaujímá pouze konstantní správních soudů, ale rovněž soudů civilních. Zde lze odkázat například na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 11. 2006, sp. zn. 21 Cdo 60/2006, v němž na místě žalobkyně vystupovala Česká republika - Úřad práce v Ostravě, na niž přešly mzdové nároky zaměstnanců poté, co je ve smyslu zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele uspokojila, a jež se domáhala jejich uhrazení po společnících veřejné obchodní společnosti coby zaměstnavatele. Usnesení téhož soudu ze dne 9. 8. 2012, sp. zn. 21 Cdo 1385/2011, zase pojednávalo o otázce, zda je možno nárok jednatele na odměnu za výkon funkce statutárního orgánu společnosti s ručením omezeným považovat za mzdový, tj. pracovněprávní, nárok, a to i ve smyslu zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, a zda je tedy možné jej v případě nevyplacení zaměstnavatelem nacházejícím se v platební neschopnosti uspokojit podle zmíněného zákona. Z uvedených judikátů Nejvyššího soudu, zabývajících se bližšími okolnostmi uspokojení mzdových nároků podle zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, je tak patrné, že i civilní soudy přijímají svou pravomoc v těchto věcech bez větších pochybností či nejasností.

[14] Takový závěr je ostatně v souladu s podstatou dané právní úpravy, neboť v předmětném správním řízení jsou uspokojovány nároky zaměstnanců na náhradu mzdy, která jim nebyla, ač měla být, vyplacena jejich zaměstnavatelem. Základem, od něhož se tato úprava odvíjí, je tedy pracovněprávní vztah mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem; přičemž soukromoprávní podstatu celé úpravy podporuje například i skutečnost, že mzdové nároky zaměstnanců po svém uspokojení ze strany Úřadu práce ČR nezanikají, nýbrž přecházejí právě na Úřad práce (potažmo ČR), který by se jejich úhrady měl následně na zaměstnavateli domáhat (srov. § 11 odst. 3 zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele). Vrchnostenské dobrodiní státu se zde tedy projevuje toliko v tom, že zaměstnanci nemusí sami čekat, až se domohou svých pohledávek na zaměstnavateli, ale jsou jaksi "" uspokojeni ze strany státu, který však následně vstupuje do jejich (horizontálního) věřitelského postavení vůči zaměstnavateli, a zaměstnavatelův dluh tedy bez dalšího nezaniká. Celá právní úprava je tak značnou měrou založena na pracovněprávních, tj. soukromoprávních, vztazích, přitom spory a jiné právní věci z takových vztahů vyplývající jsou projednávány a rozhodovány soudy v občanském soudním řízení (viz § 7 odst. 1 a 2 o. s. ř.). Ostatně soudem posuzovaná materie v daných případech zahrnuje namnoze otázky mzdy, její výše a další instituty typicky soukromoprávní, pročež i z věcného hlediska lze mít za to, že právě civilní soudy jsou v těchto případech lépe vybaveny, či predisponovány, k soudnímu přezkumu věcných správních rozhodnutí.

[15] Nejvyšší správní soud tak shrnuje, že až do nabytí účinnosti poslední novely § 7 odst. 3 s. ř. s. provedené zákonem č. 396/2012 Sb. bylo v zásadě nesporné, že soudní přezkum věcných správních rozhodnutí o mzdových nárocích podle zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele probíhá před civilními soudy v občanském soudním řízení podle části páté občanského soudního řádu. Zákonem č. 396/2012 Sb. však došlo ke změně znění § 7 odst. 3 s. ř. s., jak bylo citováno v bodě [9] tohoto rozsudku; konkrétně bylo zavedeno pravidlo určení místní příslušnosti správních soudů podle bydliště či sídla navrhovatele mimo jiné i ve věcech ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele. Vzniká tak otázka, zda toto ustanovení o místní příslušnosti soudů ve správním soudnictví mohlo rozšířit i pravomoc těchto soudů tak, aby zahrnovala nejen přezkum správních rozhodnutí zabývajících se nikoli věcí samou, ale právě i věcných správních rozhodnutí v daných případech.

[16] Aby určitá věc mohla být projednána a rozhodnuta před soudem jakéhokoli druhu (správním, civilním, trestním, ústavním), je vždy zapotřebí, aby byly splněny podmínky řízení před daným soudem. Mezi tyto podmínky se řadí i pravomoc soudu a jeho příslušnost, dále členěná na příslušnost věcnou, funkční a místní. Pravomoc soudu určuje rozsah záležitostí, které jsou soudy oprávněny i povinny projednávat a rozhodovat, přičemž je možno ji diferencovat podle jednotlivých druhů soudnictví (správní, civilní, trestní, ústavní; srov. Winterová, A. a kol. . Praha: Linde, 2011, s. 23-24, 91-92; či Vopálka, V. a kol. . Praha: C. H. Beck, 2004, s. 10). V souladu s právě uvedeným tak § 4 s. ř. s., v rubrice "", stanoví, o čem a v jakých věcech rozhodují soudy ve správním soudnictví; podobně § 7 o. s. ř. vymezuje pravomoc soudů v občanském soudním řízení. Při určení pravomoci tedy není cílem determinovat konkrétní soud, jenž se určitou věcí má zabývat; to se naopak děje až v rámci následné aplikace pravidel o příslušnosti soudů. Vztah mezi pravomocí a příslušností soudu lze tedy popsat tak, "[určitého druhu][určitého druhu] ". (Winterová, A. a kol., cit. výše, s. 112). Z toho vyplývá, že pravomoc soudu musí vždy předcházet jeho příslušnosti - není-li soud k rozhodování určitých věcí pravomocný, je zbytečná otázka jeho příslušnosti, neboť ustanovení o věcné, funkční a místní příslušnosti slouží k určení konkrétního soudu z množiny soudů, jimž je dána pravomoc rozhodovat danou věc. Přitom použití pravidel o místní příslušnosti spadá až na závěr procesu zjišťování příslušného soudu, neboť místní příslušnost specifikuje, který z věcně a funkčně příslušných soudů, tj. který ze soudů stejného článku dané soustavy, má věc projednat a rozhodnout. Lze tedy shrnout, že v případě podání žaloby ve správním soudnictví je třeba vždy nejdříve postavit najisto pravomoc soudů ve správním soudnictví, následně ověřit, zda jsou věcně a funkčně příslušnými krajské soudy, či Nejvyšší správní soud, a v prvém případě pak za použití ustanovení o místní příslušnosti zjistit jeden krajský soud, který bude příslušný věc projednat a rozhodnout (k tomu srov. obdobně také rozsudek zdejšího soudu ze dne 26. 2. 2009, čj. 4 Ads 127/2008-73). Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že z logiky věci vyplývá, že popsaný princip přednosti pravomoci před příslušností se neuplatní jen ve fázi ověřování podmínek řízení, ale musí platit i při jejich samotném legislativním zakládání. Zákonné ustanovení o místní příslušnosti soudu v určitých věcech tak bez dalšího není způsobilé zasáhnout do stávající pravomoci soudu v těchto věcech, tedy tuto pravomoc nemůže ani zcela nově založit (pokud nebyla dána dříve), ani ji rozšířit (pokud dříve byla dána v užším rozsahu). Založení místní i jiné příslušnosti soudu k projednání a rozhodnutí věci vždy následuje až po založení jeho odpovídající pravomoci.

[17] Po aplikaci uvedených poznatků a pravidel právní teorie na právě posuzovaný případ tedy nelze souhlasit s tvrzením žalobkyně, že zákonem č. 396/2012 Sb. došlo ke změně pravomoci správních soudů. Novela soudního řádu správního provedená jmenovaným zákonem totiž upravila znění § 7 odst. 3 s. ř. s., dotýkajícího se výhradně místní příslušnosti soudů ve správním soudnictví, nikoliv jejich pravomoci. Dosavadní pravomoc správních soudů tak zůstala nedotčena. Tvrzení žalobkyně ovšem nejenže nelze podpořit právně-teoretickými poznatky, ale ani seznatelným úmyslem zákonodárce. Vzhledem k tomu, že jak výše uvedeno, má stanovení pravomoci "" před stanovením (místní) příslušnosti, by k rozšíření pravomoci správních soudů i na věc nyní projednávanou bylo zapotřebí jednoznačně vyjádřeného, určitého a nepochybného projevu vůle zákonodárce směrem k této podstatné změně; takový projev zákonodárce ovšem v daném případě chybí. Úprava obsažená v části šestnácté zákona č. 396/2012 Sb. nebyla součástí vládního návrhu zákona, projednávaného v Poslanecké sněmovně jako sněmovní tisk č. 537 (6. volební období, od 2010; v Senátu se jednalo o senátní tisk č. 375, 8. funkční období, 2010-2012; popis průběhu legislativního procesu, včetně významných dokumentů s ním souvisejících, je dostupný na www.psp.cz); její bližší osvětlení proto v důvodové zprávě ke zmíněnému zákonu nenalezneme. Předmětná úprava je výsledkem komplexního pozměňujícího návrhu ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny ČR (sněmovní tisk č. 537/3), a tak byla plénu předložena a jím schválena bez odůvodnění. Na tomto místě Nejvyšší správní soud nemůže nepoukázat na nevhodnost změn legislativních návrhů činěných prostřednictvím komplexních pozměňovacích návrhů, které nemusí obsahovat odůvodnění, byť by prováděly i zásadní změny v původním znění legislativního návrhu. Tím je podstatně narušován základní demokratický požadavek na transparentnost legislativního procesu. Zároveň je ovšem dlužno dodat, že předmětný institut dle názoru Ústavního soudu ČR nedosahuje úrovně protiústavnosti (srov. zejména nález ze dne 6. 10. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 39/08, č. 294/2010 Sb.). Nesporná nevhodnost praxe komplexních pozměňovacích návrhů však již byla reflektována i na parlamentní půdě a v současnosti probíhá legislativní proces o senátních návrzích na změnu jednacích řádů obou komor Parlamentu ČR, včetně zavedení přísnějších podmínek pro předkládání komplexních pozměňovacích návrhů, které by tak napříště kupříkladu musely být i řádně odůvodněny (blíže viz sněmovní tisky č. 577 a 578, 6. volební období, od 2010).

[18] Úhrnem tak Nejvyšší správní soud konstatuje, že ani z textu zákona č. 396/2012 Sb., ani z informací z legislativního procesu předcházejícího přijetí jmenovaného zákona nevyplývá, že by úmyslem zákonodárce bylo založení pravomoci správních soudů ve všech věcech ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, tj. včetně případů, kdy bylo správními orgány rozhodnuto věcně. Naopak se zdá pravděpodobné, že výčet věcí obsažený v čl. XXIV zákona č. 396/2012 Sb., doplňující výčet věcí v § 7 odst. 3 s. ř. s. ve znění účinném do 26. 11. 2012, byl téměř beze změny převzat z výčtu oblastí působnosti Úřadu práce ČR dle § 4 odst. 1 zákona č. 73/2011 Sb., o Úřadu práce České republiky, ve znění účinném do 30. 11. 2012, tj. v době projednávání a schválení zákona č. 396/2012 Sb. Tyto oblasti působnosti Úřadu práce přitom zasahují jak do věcí veřejnoprávních, tak do věcí soukromoprávních, což však zákonodárcem nebylo blíže reflektováno. Cílem navržené právní úpravy tak nejspíše bylo co nejjednodušší a nejrychlejší cestou - z pohledu zákonodárce - upravit místní příslušnost správních soudů, tj. mají-li tyto i pravomoc, ve věcech, kde jako správní orgán I. stupně rozhoduje centralizovaný Úřad práce ČR, a které proto před novelou § 7 odst. 3 s. ř. s. všechny napadaly na Městský soud v Praze (při určení místní příslušnosti podle § 7 odst. 2 s. ř. s.). Přitom pravidlo určení místní příslušnosti správních soudů podle sídla správního orgánu I. stupně, zavedené s účinností od 1. 1. 2012 tzv. velkou novelou soudního řádu správního provedenou zákonem č. 303/2011 Sb., bylo zvoleno právě ve snaze přiblížit místo soudního projednávání a rozhodování právních sporů místu jejich vzniku, což má za následek jak zlepšení dostupnosti soudních řízení pro jejich účastníky (respektive žalobce), tak rovnoměrnější rozložení žalobního nápadu ve správním soudnictví mezi všechny krajské soudy a zároveň i urychlení vyřizování tohoto nápadu (viz důvodová zpráva k zákonu č. 303/2011 Sb., projednávaná jako sněmovní tisk č. 319, Poslanecká sněmovna, 6. volební období, od 2010, dostupná z www.psp.cz, s. 12 a 21). Tato snaha však nemohla být úspěšná v případě věcí rozhodovaných v prvním stupni Úřadem práce ČR, v nichž díky centralizované organizaci úřadu byl i podle právě zmíněného pravidla místně příslušným zásadně jen Městský soud v Praze. Lze tak oprávněně tvrdit, že účelem následného přijetí části šestnácté zákona č. 396/2012 Sb. nebylo rozšíření pravomoci soudů ve správním soudnictví, nýbrž přiblížení soudních sporů vycházejících z agendy Úřadu práce ČR místu jejich vzniku a občanům a související odbřemenění Městského soudu v Praze, jak ostatně upozorňoval i stěžovatel.

[19] Naopak Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit tvrzení žalobkyně, že v daném případě byl proveden autentický výklad samotným zákonodárcem a tento výklad "". Jak bylo uvedeno výše, v daném případě chybí jakékoli oficiální legislativní odůvodnění přijaté části šestnácté zákona č. 396/2012 Sb., které by mohlo blíže osvětlit zákonodárcovu vůli a úmysl. Přitom norma o místní příslušnosti sama o sobě může stěží měnit, byť i nepřímo, dosavadní ustálený výklad úpravy soudní pravomoci, neboť o příslušnosti soudu má smysl uvažovat jen tehdy, je-li dána i pravomoc tohoto soudu. Ostatně i z konstantní judikatury Ústavního soudu se opakovaně podává, že při interpretaci právních norem si nelze vystačit jen s jazykovým výkladem, vycházejícím ze samotného znění normy, nýbrž "[j]e ratione legis ." (nález ze dne 17. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). Naopak pokud by samo jazykové vyjádření normy vedlo k nesmyslným závěrům, rozporným s (předpokládaným) účelem zákona, historií jeho vzniku či systematickými souvislostmi, je třeba se od něj odchýlit a normu vyložit v souladu s dalšími uvedenými okolnostmi (srov. nález ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb.). To však není tento případ.

[20] Podle názoru Nejvyššího správního soudu existuje jediný racionální výklad § 7 odst. 3 s. ř. s. ve znění zákona č. 396/2012 Sb., přičemž tento vychází z použití jak jazykové interpretační metody, tak metody systematické, teleologické a historické. Zmíněným zákonem totiž byla novelizována pouze úprava místní příslušnosti správních soudů, nikoli jí předcházející ustanovení o pravomoci správních soudů; tato novela nejpravděpodobněji reagovala na koncentraci žalobního nápadu ve všech věcech, v nichž jako správní orgán I. stupně rozhodoval či rozhoduje Úřad práce ČR se sídlem v Praze, u Městského soudu v Praze; a cílem novely tak bylo jednak přesunout soudní řízení blíže k občanům (účastníkům), a tedy i k místu vzniku soudních sporů, a jednak zároveň co nejrychleji odbřemenit městský soud od tohoto nápadu, čemuž ostatně napovídá mimo jiné i přechodné ustanovení soudního řádu správního zakotvené v čl. XXV zákona č. 396/2012 Sb. Ze všech těchto důvodů je proto třeba novelizovanému § 7 odst. 3 s. ř. s. rozumět tak, že aniž by nějak zasahoval do dosavadní úpravy pravomoci soudů ve správním soudnictví, stanovuje nové pravidlo pro určení místní příslušnosti správních soudů mimo jiné i ve všech věcech ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, v nichž by i před účinností předmětné novely byla dána pravomoc správních soudů. Jeho účinností se nemění dosavadní ustálená praxe rozhraničující pravomoci soudů správních a soudů civilních při přezkumu správních rozhodnutí. Jinak řečeno, § 7 odst. 3 s. ř. s. se použije pro determinaci místní příslušnosti konkrétního správního soudu toliko v případech, kdy dosud nebylo správním orgánem prvního či druhého stupně rozhodnuto věcně o mzdových nárocích zaměstnance ve smyslu zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele. Od okamžiku existence pravomocného věcného rozhodnutí správního orgánu o sporu nebo jiné právní věci vyplývající ze soukromoprávních vztahů naopak přezkum takového správního rozhodnutí spadá do pravomoci soudů v občanském soudním řízení, nikoliv do pravomoci soudů ve správním soudnictví. Ustálená judikatorní praxe citovaná v bodě [12], podle níž pravomoc k soudnímu přezkumu věcných správních rozhodnutí ve věcech ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele ve smyslu zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele náleží soudům v občanském soudním řízení postupujícím podle části páté občanského soudního řádu, tedy dosud není překonána a je třeba ji respektovat, a to i po novele § 7 odst. 3 s. ř. s. provedené zákonem č. 396/2012 Sb.

[21] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že v posuzovaném případě zcela chyběly podmínky řízení ve správním soudnictví; žalobkyně se totiž domáhala přezkumu rozhodnutí žalovaného, jímž bylo potvrzeno předchozí rozhodnutí Úřadu práce ČR o zamítnutí žádosti žalobkyně o uspokojení jejích mzdových nároků podle zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, tj. správní orgány již rozhodly věcně o právní věci žalobkyně vyplývající z pracovněprávních, tedy soukromoprávních, vztahů. Řízení jak před krajským soudem, tak před městským soudem bylo tedy zmatečné, neboť oba soudy po seznámení se s žalobou měly tuto odmítnout podle § 46 odst. 2 věty první s. ř. s., nikoliv rozhodovat o vzájemném postupování věci soudu údajně místně příslušnému. Dokud totiž není ověřena soudní pravomoc, je předčasné zabývat se otázkou příslušnosti, tím spíše místní příslušnosti, která přichází do hry až v rámci volby konkrétního soudu ze všech soudů věcně a funkčně příslušných. A pokud je zjištěno, že určitá věc nenáleží do pravomoci soudů ve správním soudnictví, je namístě, aby soud návrh v oné věci odmítl, nikoliv aby rozhodoval o své místní nepříslušnosti a věc postupoval jinému správnímu soudu.