Vydání 7-8/2019

[10] Rozšířený senát se nejprve musel zabývat otázkou, zda má pravomoc rozhodnout v předložené věci.

[11] Základ pravomoci rozšířeného senátu stanoví § 17 odst. 1 soudního řádu správního. Tento zákon upravuje a) pravomoc a příslušnost soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví a některé otázky organizace soudů a postavení soudců a b) postup soudů, účastníků řízení a dalších osob ve správním soudnictví (§ 1 s. ř. s.).

[12] Oproti tomu kárné senáty, ačkoliv organizačně součástí Nejvyššího správního soudu (§ 3 zákona o kárném řízení), jsou utvářeny, obsazovány a organizovány podle zákona o kárném řízení a podle něj také přednostně postupují. Tento zákon stanoví „“ (§ 1 zákona o kárném řízení). Ustanovení § 4 až § 7 stanoví počet osob zasedajících v kárných senátech, jejich profesní původ, proces výběru, funkční období a další související věci. Postup soudu v kárném řízení upravuje hlava III. citovaného zákona.

[13] Zákon o kárném řízení na některých místech odkazuje na konkrétní ustanovení jiných právních předpisů. Takto v § 10 výslovně odkazuje na úpravu soudního řádu správního týkající se vyloučení člena senátu z projednávání a rozhodování věci. Z toho lze dovodit, že tam, kde zákonodárce měl v úmyslu, aby se na kárné řízení aplikoval soudní řád správní, provedl odkaz na soudní řád správní výslovně. Nejedná se tak o univerzálně aplikovatelný zákon, podle kterého by měly kárné senáty postupovat nebo který by určoval, jak jsou kárné senáty organizované.

[14] Podle § 25 zákona o kárném řízení, „[n]“. Předkládající senát argumentuje, že aplikace § 17 odst. 1 s. ř. s. na postup kárných senátů plyne právě „“ ve smyslu citovaného ustanovení. V obecném jazyku to, že něco plyne z povahy věci, znamená, že se jedná o něco samozřejmého, na první pohled zřejmého. V právu odkaz na povahu věci odkazuje na účel , které jsou právním předpisem regulovány (viz Melzer, F. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011, str. 186–190). Odkaz na povahu věci v § 25 zákona o kárném řízení tak odkazuje na realitu – na specifickou povahu kárného řízení, jako řízení disciplinárního, a to oproti řízení trestnímu – a z ní plynoucí pravidlo. „“ může vyloučit přiměřenou aplikaci trestního řádu, nikoliv však založit přiměřenou (tím méně „“) aplikaci jiného právního předpisu. V tomto ohledu rozšířený senát nemá za to, že by z reálné povahy kárného řízení jakkoliv vyplývala pravomoc rozšířeného senátu. Pokud by uvedený odkaz měl mířit na , jak naznačuje předkládající senát, neodkazovalo by vykládané ustanovení na „“, ale (ať již obecně či konkrétně) právě na právní předpis.

[15] Rozšířený senát se neztotožňuje ani s argumentem předkládajícího senátu o blízkosti kárné agendy k problematice správního soudnictví v oblasti služebních poměrů. Správní soudnictví je v českém právním prostředí tradičně vystavěno na principu posteriorního přezkumu rozhodnutí správních orgánů, nikoliv na vlastní pravomoci rozhodovat o právech a povinnostech dotčených osob, resp. jejich deliktní odpovědnosti.

[16] Ostatní argumenty předkládajícího senátu o potřebnosti, resp. neproblematičnosti sjednocovací pravomoci rozšířeného senátu v kárných věcech jsou povýtce právně politické a jako takové nemohou být důvodem k dovození pravomoci rozšířeného senátu cestou výkladu zákona, ale jedině k případné změně právní úpravy. Ta může směřovat jak k výslovnému zakotvení pravomoci rozšířeného senátu v kárných věcech, nebo k vytvoření jiného mechanismu sjednocování rozhodovací praxe kárných senátů.

[17] Rozšířený senát v tomto ohledu připomíná čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterých státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Doktrína z těchto ustanovení ústavního pořádku dovozuje, že orgány veřejné moci „“ (Šimíček, V. in Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Praha: Linde, 2010, str. 56). „“ (Grospič, J. in Knapp, V. a kol. Praha: Linde Praha, a. s., 1998, str. 99). „“ (Mikule, V. in Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, str. 24). Dovozování pravomoci rozšířeného senátu rozhodovat ve věcech kárné odpovědnosti soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, třebas i na základě „“, by bylo v rozporu s tímto ústavněprávním požadavkem na výslovné, zákonem upravené stanovení podmínek výkonu státní moci.

[18] O tom, že se s rozšířeným senátem jako s mechanismem sjednocování judikatury kárných senátů od počátku nepočítalo, svědčí i nález Ústavního soudu ze dne 29. 9. 2010, Pl. ÚS 33/09 (N 205/58 SbNU 827). V tomto řízení Nejvyšší správní soud navrhl Ústavnímu soudu zrušení zákona o kárném řízení ve znění novely č. 314/2008 Sb. (novely, která kárné soudnictví organizačně přenesla k Nejvyššímu správnímu soudu). Protiústavnost měla podle Nejvyššího správního soudu spočívat mimo jiné právě v tom, že jednoinstanční řízení (bod 12 citovaného nálezu). Ústavní soud tomuto argumentu nepřisvědčil, a to „s “ (bod 64). Otázce sjednocování právních názorů kárných senátů se věnovalo i odlišné stanovisko soudkyně Židlické, která naopak riziko nejednotného výkladu vnímala jako nikoliv „“, neboť „“. Z argumentace majority Ústavního soudu, disentující soudkyně a koneckonců i Nejvyššího správního soudu jako navrhovatele je zřejmé, že s rozšířeným senátem jako sjednotitelem právních názorů kárných senátů nikdo nepočítal. Lze proto jen obtížně tvrdit, že zapojení rozšířeného senátu do činnosti kárných senátů plyne z povahy věci.

[19] Ostatně i samy kárné senáty zastávají názor o nedostatku pravomoci rozšířeného senátu, a to dlouhodobě a konstantně (srov. rozhodnutí ze dne 23. 3. 2012, čj. 11 Kseo 4/2009-111, body 41–43; ze dne 29. 10. 2012, čj. 14 Kse 4/2012-143, bod 48; ze dne 26. 5. 2014, čj. 14 Kse 4/2013-94; ze dne 26. 5. 2014, čj. 14 Kse 1/2014-55; a ze dne 21. 1. 2019, čj. 11 Kss 7/2018-207, body 44–46). Právní jistotu plynoucí z takovéto dosavadní jednotné rozhodovací praxe by bylo možné narušit pouze při existenci zvlášť závažných důvodů [viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 566/05 (N 170/42 SbNU 455)]. Rozšířený senát takovéto důvody pro změnu soudní praxe ohledně otázky jeho pravomoci rozhodovat ve věcech kárného řízení neshledává.

[20] Závěrem rozšířený senát dodává, že důsledkem jím zastávaného výkladu nutně není a nemá být nepředvídatelnost rozhodování kárných senátů, která by odporovala ústavněprávním východiskům právního státu, jak popisuje šestnáctý senát v postupovacím usnesení. Ústavní soud sice zdůraznil význam pro změnu předchozích právních názorů, učinil tak ovšem ve vztahu k nejvyšším soudům, „“. Zvláštní procesní postup, který zajišťuje účast širšího okruhu soudců, je podle Ústavního soudu stanoven právě „s “ (viz výše již citovaný nález sp. zn. II. ÚS 566/05). Kárné senáty, oproti tomu, rozhodují jako soudy nalézací. Vhodná kombinace flexibility a stability právních názorů může být naplňována i pouze za pomoci druhého, obecně aplikovatelného materiálního požadavku pro změnu právních názorů, rovněž zdůrazněného Ústavním soudem. Právní jistota, předvídatelnost práva, ochrana oprávněné důvěry v právo a rovnost totiž vyžadují, aby kárné senáty jednou vyslovený právní názor následovaly i v jiných obdobných případech, resp. aby k jeho překonávání přistupovaly pouze z jasně vyjádřených racionálních důvodů, po zvážení zásahu do právní jistoty vyvěrající z dosavadního výkladu a s vědomím požadavku budoucí jednotnosti rozhodovací praxe [viz výše již citovaný nález sp. zn. II. ÚS 566/05 nebo nález ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04 (N 16/36 SbNU 173)]. Absence procesního mechanismu tak není s požadavky ústavního pořádku nutně v rozporu.

[21] Rozšířený senát si je vědom slabin výše nastíněného způsobu sjednocování judikatury kárných senátů, a to zejména za situace již existující rozdílné rozhodovací praxe, jako je tomu v projednávané věci. Ani to však nemůže nic změnit na skutečnosti, že zákonná úprava neposkytuje dostatečnou oporu pro závěr o pravomoci rozšířeného senátu v kárných věcech. Je na zákonodárci, zda přistoupí ke změně právní úpravy, ať již cestou výslovného zakotvení pravomoci rozšířeného senátu v kárných věcech, nebo vytvořením jiného mechanismu sjednocování rozhodovací praxe kárných senátů.