1742/2009
Řízení před soudem: pravomoc rozšířeného senátu rozhodovat meritorně; rozsah soudního přezkumu
Řízení před soudem: pravomoc rozšířeného senátu rozhodovat meritorně; rozsah soudního přezkumu
k § 5 a § 17 odst. 1 soudního řádu správního
I. Pravomoc rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu rozhodnout meritorně o předloženém návrhu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. je dána i tehdy, pokud právní názor vyjádřený již v rozhodnutí senátu Nejvyššího správního soudu a popíraný předkládajícím senátem nebyl nosným důvodem rozhodnutí ve věci.
II. Žalobce je oprávněn uvést v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné. Tomu nebrání skutečnost, že některé z nich neuplatnil již v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl. Ustanovení § 5 s. ř. s. na rozsah přezkumné činnosti soudu nedopadá.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62)
Věc:
Statutární město Brno, městská část Brno – Žabovřesky, proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty, v řízení o kasační stížnosti žalobce.Předseda žalovaného dne 18. 5. 2005 zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 12. 2004, jímž byla žalobci podle § 62 odst. 1 zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, uložena pokuta ve výši 150 000 Kč za závažné porušení § 49 odst. 13 citovaného zákona spočívající v tom, že žalobce u veřejných zakázek v rozhodnutí specifikovaných vyzýval k podání nabídky opakující se okruh zájemců, aniž by to bylo odůvodněno charakterem těchto zakázek.
Uvedené rozhodnutí napadl žalobce žalobou, kterou Krajský soud v Brně dne 31. 8. 2006 zamítl. V odůvodnění svého rozsudku k námitce, že napadené rozhodnutí trpí vadou spočívající v nesprávné definici správního deliktu a obsahuje logický rozpor mezi jím uváděnými zjištěními a právním závěrem, uvedl, že ji žalobce uplatnil poprvé až v žalobě a nebyla projednána v rámci správního řízení. Vyslovil poté názor, že k takto uplatněné námitce nelze s ohledem na § 5 s. ř. s. přihlédnout, neboť v důsledku uvedeného postupu nedošlo v rámci správního řízení k vyčerpání řádných opravných prostředků. V této souvislosti dále odkázal na svoji vlastní ustálenou, avšak blíže neurčenou judikaturu.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítl mimo jiného nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, kterou spatřoval v tom, že se krajský soud s některými žalobními body vypořádal pouze odkazem na vlastní blíže nespecifikovanou judikaturu, podle níž nebyl ohledně některých námitek vyčerpán řádný opravný prostředek.
Sedmý senát příslušný k rozhodnutí ve věci nepovažoval rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný, neboť krajský soud dostatečně jasně vysvětlil, proč k některým žalobním bodům nepřihlédl. Je však toho názoru, že se musí i bez stěžovatelovy výslovné námitky zabývat posouzením legitimity závěru krajského soudu ohledně rozsahu soudního přezkumu a jeho vztahu k ustanovení § 5 s. ř. s., neboť pominutí některých žalobních bodů v rozporu se zákonem by znamenalo vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí (§ 109 odst. 3 s. ř. s.) a k takovéto vadě přihlíží Nejvyšší správní soud z úřední povinnosti.
Sedmý senát dále poukázal na skutečnost, že ke shodnému závěru jako krajský soud dospěl v otázce přípustnosti uplatněných námitek i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 11. 2007, čj. 6 As 72/2006-225, kde vyslovil právní názor, že
„podle § 5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jedině v případě, že byly vyčerpány řádné opravné prostředky. Vyčerpání opravných prostředků má nejenom svou stránku formální, ale i materiální. Materiální stránkou vyčerpání opravných prostředků je uplatnění všech zásadních skutečností, kterými se účastník cítí dotčen na svých právech. Správní soudy ve správním soudnictví rozhodují o pravomocných rozhodnutích, ze kterých jejich nabyvatelům vznikla závažná práva. Nelze do takového rozhodnutí zasáhnout poté, co účastník řízení nějakou skutečnost neuplatní do právní moci rozhodnutí, a uplatní ji až v žalobě po právní moci rozhodnutí, přestože ji v odvolání uplatnit mohl“.
Opačný právní názor byl pak vysloven nejen v rozsudcích Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 11. 1995, čj. 6 A 231/93-25, a ze dne 12. 4. 1996, čj. 7 A 11/94-32, ale především v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2006, čj. 2 Afs 31/2005-57, ze dne 29. 6. 2006, čj. 8 Afs 121/2005-112, ze dne 8. 6. 2007, čj. 7 Afs 111/2006-57, ze dne 31. 7. 2007, čj. 8 As 23/2006-68 a čj. 8 Afs 162/2005-52, a ze dne 30. 8. 2007, čj. 2 As 19/2007-61. Uvedené rozsudky Nejvyššího správního soudu vycházely z právního názoru formulovaného v prvně uvedeném, podle něhož „z příslušných ustanovení s. ř. s.
(míněna ustanovení § 75 odst. 1 a 2), ani z žádného jiného ustanovení zvláštního předpisu výslovně neplyne, že by žaloba ve správním soudnictví neměla být projednatelná v té její části, v níž žalobce uplatňuje důvody, které předtím neuvedl v přípustném opravném prostředku v rámci správního řízení. Takové pravidlo nelze obecně dovodit ani extenzivním výkladem podmínky ,vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem‘ obsažené v ust. § 68 písm. a) s. ř. s., neboť požadavek právní jistoty účastníka řízení ohledně podmínek přípustnosti správní žaloby velí přiklonit se zde k výkladu doslovnému, tedy v podstatě takovému, že podmínka je splněna, jestliže účastník řádný opravný prostředek ve správním řízení, který měl k dispozici (typicky odvolání), využil, tj. podal jej“.
Sedmý senát se přiklonil k názoru vyslovenému též druhým a osmým senátem a nesouhlasil s názorem, který vyslovil šestý senát. Vzhledem k rozporu, k němuž v dosavadní judikatuře došlo, předložil dle § 17 s. ř. s. věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.Rozšířený senát rozhodl, že pravomoc tohoto senátu Nejvyššího správního soudu rozhodnout meritorně o předloženém návrhu ve smyslu ustanovení § 17 odst. 1 s. ř. s. je dána i tehdy, pokud právní názor vyjádřený již v rozhodnutí senátu Nejvyššího správního soudu a popíraný předkládajícím senátem nebyl nosným důvodem rozhodnutí ve věci. Rozšířený senát dále vyslovil, že žalobce je oprávněn uvést v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné. Tomu nebrání skutečnost, že některé z nich neuplatnil již v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl. Ustanovení § 5 s. ř. s. na rozsah přezkumné činnosti soudu nedopadá. Rozšířený senát vrátil věc k projednání a rozhodnutí sedmému senátu.
Z odůvodnění:
Rozšířený senát musel nejprve zkoumat, zda je oprávněn rozhodnout ve věci. Podle § 17 odst. 1 s. ř. s. dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Pochybnosti vzbuzovaly především okolnosti, za nichž šestý senát svůj názor vyslovil.
Ve věci sp. zn. 6 As 72/2006 stěžovatelé ve své žalobě a později též kasační stížnosti vznesli námitku, že správní orgán prvního stupně nerespektoval svoji povinnost zakotvenou v ustanovení § 33 odst. 2 správního řádu a nedal jim možnost vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům, konkrétně ke sdělení Policie ČR, dopravního inspektorátu, k zamýšlené stavbě chodníků. Soud tuto námitku vypořádal a uvedl, že přinejmenším ve fázi odvolacího řízení již stěžovatelé o předmětném stanovisku věděli, mohli se s ním seznámit a vyjádřit se k němu, a tudíž k reálnému dotčení jejich práv nedošlo. Zároveň jim však vytkl, že tuto námitku neuplatnili již v odvolacím řízení. Je tedy zřejmé, že vyslovený právní názor nebyl nosným důvodem rozhodnutí šestého senátu a senát sám ho na vypořádání námitek stěžovatelů neaplikoval.
I za této situace však dospěl rozšířený senát k závěru, že jeho pravomoc rozhodnout ve věci je dána. Vycházel přitom především ze zákonné úpravy postavení a úkolů Nejvyššího správního soudu tak, jak jsou definovány v části druhé hlavě první soudního řádu správního. Ustanovení § 12 odst. 1 s. ř. s. označuje Nejvyšší správní soud za vrcholný soudní orgán ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví, jehož hlavním úkolem je zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování tím, že rozhoduje o kasačních stížnostech v případech stanovených tímto zákonem a v dalších případech uvedených tímto nebo zvláštním zákonem. V tomto kontextu pak rozšířený senát vyložil ustanovení § 17 odst. 1 s. ř. s.
Při posouzení uvedené otázky vzal především v úvahu, že právní názory vyjádřené v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu kromě své závaznosti ve smyslu ustanovení § 110 odst. 3 s. ř. s. v konkrétních případech mají i obecnější dosah, pro krajské soudy jsou vzhledem k jejich sjednocovací funkci též vodítkem při rozhodování dalších obdobných případů a pro účastníky představují důležitou informaci ovlivňující jejich úvahy o využití opravných prostředků i o způsobu právní argumentace. Z tohoto hlediska tedy pro dovození pravomoci rozšířeného senátu není rozhodující, zda právní názor vyslovený v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu byl nosným důvodem pro rozhodnutí ve věci či byl vysloven pouze nebo v jiných souvislostech, stejně tak není podstatné, zda byl vysloven v rozsudku, jímž se napadené rozhodnutí krajského soudu ruší nebo se kasační stížnost zamítá, případně v usnesení Nejvyššího správního soudu.
obiter dictum
Ve všech výše uvedených případech totiž stále trvá povinnost Nejvyššího správního soudu udržovat jednotnou judikaturu a předcházet jejímu možnému rozštěpení. V projednávané věci přitom není pochyb o tom, že se názor na rozsah přezkumné činnosti soudu obsažený v rozhodnutí šestého senátu liší od názoru senátů druhého, sedmého a osmého, ba dokonce ani o tom, že tento názor má vliv na rozhodování soudů, neboť v projednávané věci krajský soud použil stejnou argumentaci.
Při posouzení věci samé se pak rozšířený senát přiklonil k názoru předkládajícího senátu a dosavadní převládající judikatury. Má tedy za to, že žalobce je oprávněn uplatnit v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, bez ohledu na skutečnost, že některé z nich neuplatnil v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl.
Rozšířený senát se především neztotožnil s názorem, že rozsah přezkumné činnosti soudu by mohl být jakkoliv určován ustanovením § 5 s. ř. s. Toto ustanovení je systematicky zařazeno v části první hlavě druhé soudního řádu správního upravující pravomoc a příslušnost soudů, tj. základní podmínky řízení. Je jím vyjádřena zásada subsidiarity soudního přezkumu, nicméně toto ustanovení má dopad na řešení otázky přístupu k soudu a přípustnost žaloby, nikoliv na stanovení mezí, ve kterých bude napadené správní rozhodnutí přezkoumáno. Nevyčerpání řádného opravného prostředku v řízení před správním orgánem má tedy s ohledem na § 68 písm. a) s. ř. s. za následek vždy odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nikoliv zúžení mezí soudního přezkumu.
Ustanovení § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pak účastníku pro formulaci žalobních bodů předepisuje určité náležitosti, nestanoví mu však žádná omezení, stejně tak nelze omezení rozsahu přezkumné činnosti soudu ohledně některých žalobních bodů dovodit z § 75 odst. 2 s. ř. s., a to ani při použití restriktivního výkladu. Podklad pro úvahy o zúžení mezí přezkumu nelze nalézt ani v procesním předpisu pro správní řízení – starém správním řádu (č. 71/1967 Sb.), kde § 59 odst. 1 ukládá správnímu orgánu v odvolacím řízení povinnost přezkoumat rozhodnutí orgánu prvního stupně v celém rozsahu, a kdy tedy tento při posouzení věci není vázán důvody uváděnými odvolatelem. Lze tak shrnout, že případné omezení rozsahu soudního přezkumu nemá oporu v zákoně a ve svém důsledku by bylo v rozporu s celkovou koncepcí správního soudnictví jakožto prostředku ochrany veřejných subjektivních práv fyzických i právnických osob.
Rozšířený senát dále zvažoval, zda předchozí závěr platí i v případech, kdy procesní předpisy upravují zásadu koncentrace řízení [např. § 61 odst. 3 starého stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.) nebo § 89 odst. 1 stavebního zákona nového (č. 183/2006 Sb.)]. Nemohl přitom pominout rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2007, čj. 5 As 66/2006-100, v němž bylo vysloveno, že
„i když ve správním soudnictví lze obecně připustit, aby v žalobě proti správnímu rozhodnutí mohly být účinně uplatněny i námitky, které nebyly uplatněny ve správním řízení, nelze takový postup připustit tam, kde zákon umožňuje koncentraci řízení, tedy kde ukládá povinnost účinného uplatnění námitek ještě ve správním řízení“,
a dále, že „soudní přezkum správních rozhodnutí je koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivních veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy. Vyčerpání právních výtek ve správním řízení před podáním žaloby u soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudu do správního řízení“.
Rozšířený senát se s výše uvedeným názorem ztotožnil jen zčásti. Pravidlo výše uvedené totiž nerozlišuje dostatečně žalobní námitky procesněprávního charakteru, jejichž uplatnění je limitováno ustanoveními o koncentraci správního řízení, od námitek hmotněprávních, které nijak omezovat nelze. Jinak řečeno žalobce zajisté nemůže účinně zpochybňovat zákonnost postupu žalovaného správního orgánu a vytýkat mu jako procesní vadu, že se nevypořádal se skutečnostmi či právními námitkami, které ve správním řízení neuvedl nebo které uplatnil opožděně, může však bez omezení namítat nesprávné právní posouzení věci, k němuž žalovaný svým postupem dospěl.
Obdobně pak výše uvedené platí pro případy, kdy odvolací řízení proběhlo již podle správního řádu č. 500/2004 Sb., který kombinuje zásadu koncentrace řízení podle § 81 odst. 4 se zásadou omezeného odvolacího přezkumu zakotvenou v ustanovení § 89 odst. 2. Podle posledně uvedeného ustanovení přezkoumá odvolací orgán soulad s právními předpisy, přičemž správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem.
Na tomto místě považuje rozšířený senát za vhodné předeslat, že již výše zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2006, čj. 2 Afs 31/2005-57, který vycházel z názoru, že rozsah přezkumné činnosti soudu je omezen jen § 75 odst. 2 s. ř. s., byl vynesen ve věci finanční, tedy tam, kde procesní předpis (konkrétně § 50 odst. 3 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků) stanoví povinnost odvolacího správního orgánu přezkoumat rozhodnutí správního orgánu prvního stupně v zásadě jen v rozsahu požadovaném v odvolání. Ustanovení § 89 odst. 2 správního řádu, jež jinými slovy zakotvuje tutéž zásadu, proto nepředstavuje nový problém.
K tomu pak rozšířený senát dodává, že uvedená ustanovení upravují povinnosti správních orgánů i účastníků v odvolacím řízení a k pravidlům soudního přezkumu nemají bezprostřední vztah. Jak už bylo uvedeno ve výše citovaném rozsudku, právní ochrana poskytovaná správními soudy je ochranou originální a není pokračováním správního řízení. Pokud je tedy odvolací orgán povinen zabývat se podaným odvoláním v zásadě jen v rozsahu uplatněných námitek (přičemž zákon umožňuje v případě veřejného zájmu i rozsah větší), nemůže zajisté žalobce (obdobně jako v předchozím případě) účinně namítat jako procesní vadu, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebylo přezkoumáno v celém rozsahu, uvedená skutečnost ho však nikterak neomezuje v nalézání jiných vad řízení či nezákonností hmotněprávních.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.