3151/2015
Řízení před soudem: povaha úkonu správního orgánu; správní řízení: účinnost veřejnoprávní smlouvy
Řízení před soudem: povaha úkonu správního orgánu Správní řízení: účinnost veřejnoprávní smlouvy
k § 65 odst. 1 soudního řádu správního
k § 142 odst. 1, § 161, § 165 odst. 5 a § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Pro účely posouzení toho, zda je úkon správního orgánu rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., je nutno hodnotit, zda má napadený úkon povahu individuálního správního aktu, zda je zde konkrétní individualizovaný adresát takového vrchnostenského aktu, zda tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho konkrétní práva a zda je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti a komunikovaný adresátovi. Tyto aspekty je přitom nutno hodnotit z hlediska toho, jak je předpokládá právní úprava, nikoliv z hlediska toho, zda byly v konkrétním případě předpokládané aspekty skutečně zcela naplněny.
II. Řízení dle § 142 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (o určení právního vztahu) je řízením o žádosti. Došla-li tedy žádost věcně a místně příslušnému správnímu orgánu, bylo řízení zahájeno a správní orgán již nemohl opět řízení zahajovat a naopak musel již zahájené řízení zákonem předpokládaným způsobem ukončit (tj. vydáním rozhodnutí).
III. Osoba, která tvrdí, že k uzavření veřejnoprávní smlouvy dle § 161 správního řádu z roku 2004 nebyl vyžadován její souhlas, ačkoliv vyžadován měl být, může využít jako prostředek ochrany svých práv žádost podle § 142 odst. 1 citovaného zákona.
IV. Na určení věcné příslušnosti pro rozhodnutí o žádosti podle § 142 odst. 1 správního řádu z roku 2004 o určení, že veřejnoprávní smlouva dle § 161 téhož zákona není účinná, je nutno analogicky aplikovat § 165 odst. 5, resp. § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu z roku 2004. Věcně příslušným je tak správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 As 100/2014-52)
Prejudikatura:
č. 923/2006 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2717/2012 Sb. NSS, č. 2725/2013 Sb. NSS a č. 3104/2014 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 93/2010 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 542/09).Věc:
Obec Dobřejovice proti Ministerstvu pro místní rozvoj, za účasti společnosti s ručením omezeným SEVERE JEDNA, o veřejnoprávní smlouvu, o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení.Krajský úřad Středočeského kraje (správní orgán I. stupně) rozhodl dne 16. 9. 2013 o žádosti žalobkyně podle § 142 správního řádu o určení, že veřejnoprávní smlouva o změně stavby před dokončením ze dne 22. 2. 2013, uzavřená mezi Městským úřadem Říčany a osobou zúčastněnou na řízení (dále jen „Smlouva“) je neplatná a nenabyla účinnosti. Žalobkyni mimo jiné sdělil, že vzhledem k tomu, že Smlouva nebyla zrušena a její právní účinky nadále trvají, je bezpředmětné o této skutečnosti vést řízení dle § 142 správního řádu.
O odvolání žalobkyně rozhodl žalovaný dne 27. 2. 2014 tak, že krajský úřad nepochybil, pokud správní řízení podle § 142 správního řádu nezahájil a nevydal v něm rozhodnutí a podání žalobkyně vyřídil úkonem podle části čtvrté správního řádu.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Krajského soudu v Praze. Krajský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že žalobkyně nemá jinou možnost, jak se domoci ochrany svých práv, než iniciací řízení o určení neúčinnosti veřejnoprávní smlouvy podle § 142 správního řádu. Teprve rozhodnutí vydané v tomto řízení je soudně přezkoumatelné a zaručuje žalobkyni právo na přístup k soudu. Jedná se o správní řízení o žádosti. Pokud tedy žalovaný hovořil o tom, že krajský úřad správně nezahájil řízení, pohyboval se mimo platnou právní úpravu. Řízení bylo zahájeno již okamžikem, kdy žádost žalobkyně byla dodána do datové schránky krajského úřadu. Žádost byla směřována orgánu věcně i místně příslušnému. Krajský úřad pak byl povinen o žádosti rozhodnout. Pokud by dospěl k závěru, že šlo o žádost zjevně právně nepřípustnou, měl řízení usnesením zastavit. Pokud měl za to, že projednání žádosti brání překážka věci rozhodnuté, měl řízení zastavit pro zjevnou bezpředmětnost. Ani tento závěr však nejspíše neobstojí. Samotné uplatnění podnětu k přezkoumání Smlouvy nemůže vylučovat právo žalobkyně iniciovat určovací řízení. Překážka věci rozhodnuté neplyne ani z rozhodnutí o tom, že žalobkyně není účastníkem stavebního řízení, neboť Smlouva nahrazuje nejen stavební povolení, ale i územní rozhodnutí. Z obsahu správního spisu přitom nelze dovodit, že by zde existovalo pravomocné rozhodnutí určující, že žalobkyně není účastníkem územního řízení. Pokud by žalovaný, popř. krajský úřad dospěli k názoru, že žalobkyně neprokázala, že požadované určení není nezbytné pro uplatnění jejích práv, pak by museli žádost (resp. odvolání) zamítnout, a to formou rozhodnutí podle správního řádu, v jehož odůvodnění byli povinni přesvědčivě vysvětlit, proč se v právní sféře žalobkyně takové určení nemůže nijak projevit. Závěr o nepotřebnosti se však jeví málo pravděpodobným. Toto posouzení však přísluší v prvé řadě krajskému úřadu, popř. žalovanému. V tuto chvíli se k této otázce vyjádřili způsobem, jenž je nepřezkoumatelný. Samotná otázka, zda je stavba způsobilá ovlivnit území žalobkyně, je z hlediska řízení podle § 142 správního řádu již otázkou
meritorní
. Pokud jde o formu úkonů krajského úřadu a žalovaného, je evidentní, že nebylo rozhodováno formou rozhodnutí ani usnesení podle správního řádu. Na druhou stranu z obsahu sdělení je zřejmé, že se nejedná pouze o dílčí procesní úkony v rámci vedeného řízení. Z jejich textu plyne, že ani jeden ze správních orgánů se nehodlá žádostí žalobkyně zabývat, protože ji považuje za bezpředmětnou. Smyslem těchto sdělení bylo řízení o žádosti žalobkyně (resp. o odvolání) ukončit. Na obě sdělení je proto namístě nahlížet z hlediska materiálního jako na rozhodnutí, kterými jsou žádost žalobkyně a její odvolání vyřízena. Krajský soud v tomto směru odkázal na závěry Ústavního soudu vyjádřené v nálezu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, č. 93/2010 Sb. ÚS. I v tomto případě žalovaný ve své podstatě mimoprocesním způsobem odvolání žalobkyně zamítl. Odlišnost spočívá jen v tom, že vydání rozhodnutí se vyhýbal již krajský úřad. Takový postup je nepřijatelný, neboť tvrzený zásah do vlastnického práva, popř. do práva na samosprávu, vyžaduje, aby žalobkyně měla možnost dosáhnout vydání rozhodnutí přezkoumatelného soudem. Bylo nezbytné, aby se krajský úřad i žalovaný žádostí zabývali a rozhodnutím (popř. usnesením) s formálními náležitostmi podle § 67 až 69 správního řádu ve výroku a odůvodnění přezkoumatelným způsobem vyjevili skutkové a právní důvody, na základě nichž se podáním nehodlali věcně zabývat. Pokud tak neučinili, dopustili se závažných procesních vad.Proti tomuto rozsudku krajského soudu podali žalovaný a osoba zúčastněná na řízení (stěžovatelé) kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud kasační stížnosti zamítl.
Z odůvodnění:
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku z důvodu jeho vnitřní rozpornosti. Ta je spatřována ve skutečnosti, že krajský soud na jednu stranu vyslovil závěr, že napadené akty nejsou rozhodnutími, na stranu druhou je jako rozhodnutí posoudil a ve výroku také jako rozhodnutí zrušil.
Této námitce nelze přisvědčit. Krajský soud zcela jasně odlišil označení napadených aktů z hlediska formy a hodnocení těchto aktů z materiálního hlediska (tj. z hlediska obsahu). Skutečnost, že správní akt není formálně označen jako rozhodnutí, neznamená, že se nemůže materiálně jednat o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tedy o úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu mohou být posuzovány jako rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. rovněž přípisy či sdělení správního orgánu, které nemají formu rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-107, č. 923/2006 Sb. NSS). Otázku, zda je správní akt rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., je nutno primárně posuzovat z hlediska jeho obsahu, nikoliv jeho formy. Nejedná se však o jediný aspekt, který by měl být v tomto ohledu posuzován. Dřívější ryze materiální pojetí rozhodnutí správního orgánu v judikatuře správních soudů totiž korigoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svých usneseních ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, a ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS. Jak bylo například konstatováno v prvním z těchto usnesení, „[r]
ozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního zákona)
.“ Rozšířený senát následně ve svém usnesení ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, blíže rozvedl, že je nutno posuzovat, zda má napadený úkon povahu individuálního správního aktu, je zde konkrétní individualizovaný adresát takového vrchnostenského aktu, tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho konkrétní práva, je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti, komunikovaný adresátovi.Rozšířeným senátem vymezené aspekty pro posouzení naplnění pojmu rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutno hodnotit z hlediska toho, jak je předpokládá právní úprava, nikoliv z hlediska toho, zda byly v konkrétním případě předpokládané aspekty skutečně zcela naplněny. Stále je tedy nutno trvat na tom, že i pouhý přípis či sdělení správního orgánu mohou být posuzovány jako rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. v situaci, kdy je zákonem předpokládáno vydání rozhodnutí (tj. vrchnostenského aktu splňujícího rozšířeným senátem vymezené aspekty). Tyto závěry také plně korespondují s výše citovaným nálezem Ústavního soudu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, z něhož krajský soud v napadeném rozsudku vycházel.
Závěr krajského soudu, že napadené akty jsou navzdory své formě materiálně rozhodnutími, tedy není nikterak vnitřně rozporný. Plně v souladu s takovým závěrem je pak i výrok napadeného rozsudku, jímž krajský soud tyto akty ruší jako rozhodnutí. Nejvyšší správní soud tedy neshledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným a přistoupil k jeho věcnému přezkumu.
Stěžovatelé brojí primárně proti závěru krajského soudu, že napadené akty jsou skutečně rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Posouzení této otázky je ve světle výše citované judikatury závislé na tom, zda správní řád předpokládá, že na základě žádosti žalobkyně dle § 142 odst. 1 správního řádu měl být správním orgánem v mezích jeho pravomoci v rámci formalizovaného řízení vydán vrchnostenský akt zakládající, měnící, rušící nebo závazně určující práva nebo povinnosti konkrétního individualizovaného adresáta, tomuto adresátovi komunikovaný a obsahující stanovené náležitosti, a zda lze napadené akty materiálně za takovýto akt považovat. (...)
Podle § 44 odst. 1 správního řádu „[ř]
ízení o žádosti je zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje řízení [...], došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu
“.Podle § 142 odst. 1 správního řádu „[s]
právní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo
“.Podle § 142 odst. 2 správního řádu „[p]
odle odstavce 1 správní orgán nepostupuje, jestliže může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení
“.Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem v závěru, že řízení dle § 142 odst. 1 správního řádu je řízením o žádosti. Tato skutečnost jednoznačně vyplývá z dikce tohoto ustanovení („
rozhodne na žádost
“). Otázku, zda a kdy v posuzované věci došlo k zahájení řízení, je tak nutno posuzovat ve světle § 44 odst. 1 správního řádu. Došla-li tedy žádost žalobkyně věcně a místně příslušnému správnímu orgánu, bylo řízení zahájeno, a správní orgán tak již nemohl opět řízení zahajovat a naopak musel již zahájené řízení zákonem předpokládaným způsobem ukončit (tj. vydáním rozhodnutí). Za této situace by byla zcela lichá argumentace, že napadené akty nemohou být považovány za rozhodnutí z toho důvodu, že v dané věci krajský úřad nezahájil žádné řízení.Žalovaný nicméně rozporuje také závěr krajského soudu, že žádost žalobkyně skutečně došla věcně a místně příslušnému správnímu orgánu. Podle žalovaného je takovým orgánem stavební úřad, který vedl správní řízení o předmětné stavbě a byl smluvní stranou Smlouvy v pozici správního orgánu.
Také v této otázce považuje Nejvyšší správní soud závěr krajského soudu za správný.
Podle § 161 odst. 1 správního řádu, „[s]
tanoví-li tak zvláštní zákon, může správní orgán uzavřít veřejnoprávní smlouvu s osobou, která by byla účastníkem podle § 27 odst. 1, kdyby probíhalo řízení podle části druhé, a to i namísto vydání rozhodnutí. Podmínkou účinnosti veřejnoprávní smlouvy je souhlas ostatních osob, které by byly účastníky podle § 27 odst. 2 nebo 3. Správní orgán přitom postupuje podle ustanovení o souhlasu třetích osob (§ 168).
“Podle § 165 odst. 5 správního řádu „[u]
veřejnoprávních smluv uzavřených podle § 160 nebo § 161 je k přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy příslušný správní orgán oprávněný řešit spor z veřejnoprávní smlouvy (§ 169 odst. 1) a u veřejnoprávních smluv podle § 162 správní orgán nadřízený správnímu orgánu, jehož souhlasu je třeba k uzavření veřejnoprávní smlouvy
“.Podle § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu „[s]
pory z veřejnoprávních smluv rozhoduje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy, jde-li o veřejnoprávní smlouvu podle § 161
“.Předně Nejvyšší správní soud poznamenává, že na řízení o žádosti podle § 142 odst. 1 správního řádu nedopadá přímo ani § 165 odst. 5, ani § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu. Nejedná se totiž o podnět k přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy ve smyslu § 165 odst. 1 správního řádu, ani o návrh na zahájení sporného řízení ve smyslu § 141 správního řádu. Oba dva instituty jsou svou povahou odlišné od řízení o žádosti dle § 142 odst. 1 správního řádu.
Ustanovení § 161 odst. 1 správního řádu (a také § 168 správního řádu) zcela jednoznačně podmiňuje účinnost veřejnoprávní smlouvy souhlasem určitých osob. Pokud taková osoba existuje a její souhlas není vyžádán, pak veřejnoprávní smlouva nemůže nabýt účinnosti. V takovém případě není ani namístě, aby tato osoba vyvolávala sporné řízení ohledně závazků plynoucích z veřejnoprávní smlouvy (dle § 141 správního řádu ve spojení s § 169 správního řádu). Nemá-li veřejnoprávní smlouva žádné účinky, neplynou z ní také žádné závazky, ohledně nichž by mohlo být vedeno sporné řízení. Vyvolání sporného řízení proto nelze považovat za prostředek ochrany práv osoby, jejíž souhlas nebyl v rozporu se zákonem vyžadován.
Za takový prostředek nelze považovat ani podnět k přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy dle § 165 odst. 1 správního řádu, a to především proto, že se jedná o postup prováděný výlučně z úřední povinnosti. Nikdo tedy nemá právní nárok na to, aby byl skutečně soulad veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy na základě tohoto ustanovení přezkoumán.
Naopak žádost podle § 142 odst. 1 správního řádu považuje Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem za zcela případný prostředek ochrany práv osoby, která tvrdí, že k uzavření veřejnoprávní smlouvy dle § 161 správního řádu nebyl vyžadován její souhlas, ačkoliv vyžadován měl být. Situace je zde plně srovnatelná se situací posuzovanou zvláštním senátem zřízeným podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, v rozsudku ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012-9, č. 2717/2012 Sb. NSS. Ve vztahu k tehdy účinné právní úpravě vyslovil zvláštní senát závěr, že řízení podle § 142 správního řádu je nejvhodnějším možným prostředkem pro nápravu vad způsobených nezákonně vydaným a posléze oznámeným certifikátem autorizovaného inspektora [dle hlavy III. části čtvrté stavebního zákona z roku 2006]. Jak přitom zvláštní senát výslovně poukázal, žádost podle § 142 odst. 1 správního řádu je především prostředkem ochrany osob, které o sobě tvrdí, že by byly účastníkem správního řízení, bylo-li by vedeno (srov. body 72 až 81 rozsudku zvláštního senátu). Nejvyšší správní soud proto neshledává žádný důvod, proč by měla být téže osobě při využití jiné, srovnatelné alternativy ke správnímu řízení (zde při uzavření veřejnoprávní smlouvy) zapovězena možnost ochrany jejích práv postupem podle § 142 odst. 1 správního řádu.
Ačkoliv tedy ve světle výše uvedeného nelze pro určení věcné příslušnosti v řízení o žádosti podle § 142 odst. 1 správního řádu přímo aplikovat ani § 165 odst. 5 ani § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu, je namístě analogické použití těchto ustanovení. Důvodem je především smysl a účel těchto ustanovení, kterým je naplnění základní zásady, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci (srov. např. Vedral, J.
Správní řád. Komentář
. 1. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2006, s. 962). Účastní-li se správní orgán veřejnoprávní smlouvy, je zcela namístě, aby tentýž orgán nerozhodoval v řízeních, jejichž předmětem je posouzení zákonnosti či účinnosti veřejnoprávní smlouvy, stejně jako posouzení sporů z ní plynoucích. Pokud zákonodárce shodně v § 165 odst. 5 i § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu stanovil v takových případech příslušnost nadřízeného správního orgánu, je podle názoru Nejvyššího správního soudu nutno analogicky dovozovat příslušnost nadřízeného správního orgánu také pro řízení o určení, že veřejnoprávní smlouva dle § 161 odst. 1 správního řádu není účinná. I zde je nutno ctít zásadu, že správní orgán nemůže být „soudcem
“ ve vlastní věci, tj. ve věci, v níž je smluvní stranou napadené veřejnoprávní smlouvy.Krajský úřad, jakožto správní orgán nadřízený Městskému úřadu Říčany, byl tedy v projednávané věci věcně i místně příslušný pro rozhodnutí o žádosti žalobkyně dle § 142 odst. 1 správního řádu. V souladu s § 44 odst. 1 správního řádu proto bylo řízení o této žádosti zahájeno již okamžikem, kdy krajskému úřadu došla. Bylo tedy iniciováno správní řízení, které měl krajský úřad zákonem stanoveným způsobem ukončit – tj. zastavením řízení (§ 66 správního řádu) nebo vydáním rozhodnutím ve věci samé (§ 142 odst. 1 ve spojení s § 67 a násl. správního řádu).
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s argumentací, že řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu může být zahájeno pouze jakousi kvalifikovanou žádostí – tedy žádostí, která prokazuje nezbytnost podání žádosti pro uplatnění práv žadatele. Správní řád neobsahuje žádné pravidlo, podle něhož by se k žádosti při nedoložení nezbytnosti nepřihlíželo. Žádost má proto při splnění podmínek stanovených v § 44 odst. 1 správního řádu účinky tímto ustanovením předpokládané, a to bez ohledu na to, nakolik žadatel prokazuje nezbytnost podání žádosti či její důvodnost. Ostatně dokonce i žádost neobsahující zákonné formální náležitosti je plně způsobilá zahájit správní řízení na základě § 44 odst. 1 správního řádu.
Analogicky lze poukázat na podobnou situaci v rámci řízení o určovací žalobě dle § 80 občanského soudního řádu, které je svou povahou obdobné řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu. Také zde je řízení zahájeno již samotným podáním žaloby a otázka naléhavého právního zájmu je posuzována v rámci takto zahájeného řízení.
Pokud tedy správní orgán dospěje k závěru, že žadatel neprokázal nezbytnost podání žádosti, nemá to žádný vliv na skutečnost, že řízení již bylo zahájeno. Závěr správního orgánu se toliko promítne do konečného rozhodnutí, v němž musí být tento závěr přezkoumatelně zdůvodněn.
Nelze přisvědčit ani argumentaci, že závěr o zahájení řízení podle § 142 správního řádu pouhým podáním žádosti konstruuje nový opravný prostředek, jímž by mohla být napadána jakákoliv
konstitutivní
rozhodnutí správních orgánů, vede v důsledku k prolomení principu právní jistoty. Tato obava není namístě, neboť v případě právního vztahu konstituovaného správním rozhodnutím by se posuzovala prakticky pouze otázka, zda rozhodnutí skutečně nabylo právní moci. Jakmile by odpověď na tuto otázku byla kladná, muselo by být konstatováno, že právní vztah byl skutečně rozhodnutím konstituován. V řízení podle § 142 správního řádu není dán žádný prostor pro posuzování jakýchkoliv pochybení v původním správním řízení. Není možné namítat nedostatečná skutková zjištění, nesprávné právní závěry, procesní pochybení, nedostatečné odůvodnění apod. Tyto otázky je možné posuzovat pouze v řízení o opravných prostředcích. Kromě toho podání žádosti podle § 142 správního řádu nemá vůči rozhodnutí odkladný účinek. To, zda z rozhodnutí či veřejnoprávní smlouvy určité účinky plynou, je skutečnost nezávislá na podání žádosti. Pouze má být v řízení o žádosti autoritativně (avšak deklaratorně) posouzena. Nejedná se tedy svou povahou o nový opravný prostředek srovnatelný s opravnými prostředky dle hlav VII až X části druhé správního řádu, který by mohl nepřiměřeně narušovat právní jistotu. Jde toliko o prostředek ochrany práv osoby, které se případné účinky veřejnoprávní smlouvy (či rozhodnutí) dle jejích tvrzení dotýkají. Jde tudíž mimo jiné také o prostředek ochrany, který má přednost před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (viz § 85 s. ř. s.).Za lichou považuje Nejvyšší správní soud také argumentaci, že správní orgán nemusí o žádosti dle odstavce prvého § 142 správního řádu nijak rozhodnout, vydá-li osvědčení dle odstavce druhého tohoto ustanovení, s tím, že napadený akt krajského úřadu byl právě oním osvědčením. Předně, i když správní orgán shledá, že postačuje vydání osvědčení, musí řízení řádně ukončit způsobem, který předpokládá správní řád. Skutečnost, že lze vydat osvědčení, je v takovém případě důvodem pro zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, neboť žádost se stala zjevně bezpředmětnou (shodně Vedral, J., op. cit., s. 796). Řízení totiž bylo zahájeno již podáním žádosti a správní řád nepočítá s ukončením správního řízení pouhým vydáním osvědčení.
Navíc je nutno podotknout, že vydání osvědčení v posuzovaném případě ani nepřicházelo v úvahu. Jak uvedl Nejvyšší správní soud kupříkladu ve svém rozsudku ze dne 11. 4. 2013, čj. 9 As 31/2012-40, na který také poukazuje sama osoba zúčastněná na řízení, „
osvědčení není určeno k odstranění pochybností či právního sporu. Je-li tedy ve věci třeba vyřešit spor, nejsou splněny podmínky pro vydání osvědčení
.“ Podobně jako v tomto případě i v nyní posuzované věci je zřejmé, že zde existuje spor, konkrétně o to, zda Smlouva je účinná, či nikoliv. Zatímco smluvní strany Smlouvu zjevně za účinnou považují, žalobkyně je opačného názoru. V takovém případě není možné vydat osvědčení, pročež nemohl krajský úřad ani zastavit řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu s tím, že postačuje vydání osvědčení.Spor ohledně účinnosti veřejnoprávní smlouvy bude dán vždy, bude-li některá z dotčených osob tvrdit, že smlouva účinná není, zatímco ostatní dotčené osoby budou tvrdit opak. Z hlediska možnosti vydat osvědčení, je zcela lhostejné, zda jsou tvrzení lživá či nepodložená. Tyto skutečnosti se mohou odrazit v rozhodnutí o žádosti, nicméně nemohou vést k závěru, že účinnost smlouvy je nesporná, a postačuje proto vydání osvědčení.
S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že správní řád předpokládá, že na základě žádosti žalobkyně měl být krajským úřadem v mezích jeho pravomoci a v rámci formalizovaného řízení vydán vrchnostenský akt zakládající, měnící, rušící nebo závazně určující práva nebo povinnosti konkrétního individualizovaného adresáta, tomuto adresátovi komunikovaný a obsahující stanovené náležitosti. Zbývá proto posoudit, zda lze sdělení krajského úřadu ze dne 16. 9. 2013 za takovýto vrchnostenský akt materiálně považovat.
Z posuzovaného sdělení je zcela zjevný záměr krajského úřadu nevyhovět žádosti žalobkyně. V závěrečné pasáži krajský úřad doslova uvedl: „
Vzhledem k tomu, že Veřejnoprávní smlouva o změně stavby před dokončením ze dne 22. 2. 2013 nebyla zrušena a její právní účinky nadále trvají, je bezpředmětné o této skutečnosti vést řízení dle § 142 správního řádu
.“ Jinými slovy na žádost o určení, že Smlouva je neúčinná, krajský úřad odpověděl, že je účinná. Žádosti tedy nevyhověl z důvodu, že nepřisvědčil argumentaci žalobkyně o neúčinnosti Smlouvy. Bez ohledu na to, zda jsou závěry krajského úřadu správné a řádně zdůvodněné, je nutno takovou odpověď materiálně považovat za rozhodnutí o zamítnutí žádosti dle § 142 správního řádu. Předpokládá-li správní řád, že o žádosti bude v rámci správního řízení rozhodnuto, není možné toto sdělení z hlediska jeho obsahu interpretovat jinak než právě jako takové rozhodnutí.Jak je zřejmé z výše učiněných závěrů, předmětné sdělení nelze materiálně považovat za osvědčení. Osvědčení v této věci nebylo možné vydat, a navíc by jeho vydání nezbavovalo krajský úřad povinnosti o žádosti rozhodnout.
Jelikož sdělení krajského úřadu ze dne 16. 9. 2013 bylo rozhodnutím, bylo možné proti němu brojit odvoláním podle hlavy VIII části druhé správního řádu. I zde platí, že na základě žalobkyní podaného odvolání bylo zahájeno řízení, v rámci něhož měl žalovaný v mezích jeho pravomoci (§ 89 odst. 1 správního řádu) a v rámci formalizovaného řízení vydat vrchnostenský akt zakládající, měnící, rušící nebo závazně určující práva nebo povinnosti (§ 90 správního řádu) konkrétního individualizovaného adresáta (žalobkyně), tomuto adresátovi komunikovaný a obsahující stanovené náležitosti. Sdělení žalovaného ze dne 27. 2. 2014 je podle názoru Nejvyššího správního soudu materiálně právě takovýmto vrchnostenským aktem, jehož vydání správní řád předpokládá.
Ačkoliv formálně žalovaný své sdělení směřuje k podnětu žalobkyně k přijetí opatření proti nečinnosti krajského úřadu v rámci podaného odvolání, je z něj zřejmé, že žalovaný posuzoval také samotné odvolání. Žalovaný mimo jiné učinil následující závěr: „
Krajský úřad tedy nepochybil, pokud správní řízení podle § 142 odst. 1 správního řádu nezahájil a nevydal v něm rozhodnutí, a Vaše podání vyřídil úkonem podle části čtvrté téhož zákona
.“ Z citované pasáže je patrné, že žalovaný věcně posuzoval námitky obsažené v odvolání a neztotožnil se s nimi. Cílem sdělení žalovaného bylo s konečnou platností nevyhovět odvolání žalobkyně, na což nemá žádný vliv mylný závěr žalovaného, že proti sdělení krajského úřadu ze dne 16. 9. 2013 (které bylo ve skutečnosti rozhodnutím) nebylo možné brojit odvoláním. Situace v posuzované věci je v tomto směru srovnatelná se situací, kterou posuzoval Ústavní soud v krajským soudem citovaném nálezu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09. Jak Ústavní soud zdůraznil, je nutno v podobných případech vycházet z toho, že vůle správního orgánu zamítnout odvolání byla projevena.Krajský soud proto dospěl ke správnému závěru, že sdělení žalovaného ze dne 27. 2. 2014, jakož i sdělení krajského úřadu ze dne 16. 9. 2013, jsou podle jejich obsahu rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.