Vydání 2-3/2019

[16] Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. ,,[k]“. Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 10. 7. 2018, čj. 9 As 79/2016-41, č. 3779/2018 Sb. NSS, v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod umožněn přezkum individuálních správních aktů soudem, tedy právně mocenského zásahu do sféry práv a svobod výslovně uvedených adresátů, případně dalších osob, rozhodnutím jinak zasažených v jejich právech. Naproti tomu řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. reaguje na skutečnost, že činnost správních orgánů mívá v praxi různé formy a nelze vyloučit, že k citelnému zkrácení práv dojde i jinou aktivitou, nebo pasivitou správního orgánu. Řízení podle § 82 a násl. s. ř. s. je tedy určitou sběrnou kategorií zajišťující ochranu veřejných subjektivních práv v situacích, kdy jiná obrana předvídaná soudním řádem správním nepřichází v úvahu. V rámci tohoto řízení se dle § 82 s. ř. s. ,,[k]“.

[17] Jak uvádí i stěžovatel, v minulosti zastávaly správní soudy velmi široké materiální pojetí rozhodnutí, které je formulováno např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-107, č. 923/2006 Sb. NSS. Podle něj je rozhodnutím v materiálním smyslu jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci v jeho vrchnostenském postavení, bez ohledu na to, zda měl příslušnou formu nebo byl vydán v řádném (či vůbec nějakém) řízení. Toto pojetí však bylo postupem času korigováno rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu. V usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, k povaze provedení, či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí, který posoudil jako jiný úkon dle § 158 odst. 1 správního řádu, rozšířený senát uvedl, že „rozhodnutí.“ Shodné závěry přijal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rovněž ve věci posouzení povahy souhlasů vydávaných dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), jako úkonů činěných podle části čtvrté správního řádu: „[A]“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 86/2010-76). Skutečnost, že pro rozlišení rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. a zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. je třeba zohlednit formální znak, který spočívá v tom, že u rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. jsou dány požadavky na formu, které u zásahu nejsou, zdůraznil Nejvyšší správní soud i v dalších navazujících rozhodnutích (např. usnesení rozšířeného senátu čj. 6 Afs 270/2015-48, rozsudek čj. 6 Ans 1/2013-66 nebo čj. 9 As 336/2017-18 či usnesení ze dne 22. 2. 2017, čj. Nad 311/2016-58).

[18] Závěr městského soudu, že akt stěžovatele, kterým žalobce nebyl připuštěn k vykonání justiční zkoušky, musí mít formu rozhodnutí již jen proto, že jím bylo „“ o právech a povinnostech žalobce, je tudíž nesprávný. Městský soud se vůbec nezabýval otázkou, zda a jaké klade zákon požadavky na formu tohoto aktu.

[19] Nejvyšší správní soud na rozdíl od stěžovatele nepochybuje o tom, že postup, kterým je (či naopak není) umožněno žadateli vykonat justiční zkoušku, zasahuje významným způsobem do právní sféry žadatele. Podle § 117 odst. 1 zákona o soudech a soudcích „[p]“. Za splnění stanovených podmínek tedy žadateli svědčí veřejné subjektivní právo vykonat justiční zkoušku, kterému odpovídá povinnost ministerstva umožnit žadateli po ověření splnění podmínek ve stanovené lhůtě toto právo realizovat. Ministerstvo v tomto procesu autoritativně posuzuje splnění zákonných podmínek pro vykonání justiční zkoušky a podle výsledku posouzení buďto umožní, nebo neumožní žadateli justiční zkoušku vykonat; v tomto smyslu tedy ministerstvo rozhoduje o právech a povinnostech žadatele (zde žalobce jakožto vyššího soudního úředníka). Pro žadatele má toto posouzení zpravidla zásadní význam, neboť složení justiční zkoušky je jednou z cest ke splnění vstupních podmínek pro výkon některé z tzv. kvalifikovaných právnických profesí (advokáta, notáře, soudního exekutora, soudce, státního zástupce). Postup stěžovatele tedy v materiálním smyslu jednoznačně zasahuje do právní sféry žalobce. Aby však tento postup představoval rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., je třeba posoudit, zda vykazuje též formální znaky rozhodnutí.

[20] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, dovodil, že rozhodnutí o žádosti o přezkoumání maturitní zkoušky představuje rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť „ […], […] “. Význam rovněž může mít, že právní předpis počítá s tím, aby úkon správního orgánu byl opatřen alespoň některými náležitostmi obvyklými pro rozhodnutí, jako je záhlaví, výrok, odůvodnění a poučení o opravném prostředku. Odborná literatura zabývající se výkladem § 71, § 72 a § 76 s. ř. s. považuje za formální znaky rozhodnutí následující skutečnosti: „“ (srov. Jemelka, L.; Podhrázký, M.; Vetešník, P.; Zavřelová, J.; Bohadlo, D.; Šuránek, P. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 487–521).

[21] Proces, v němž dochází ze strany ministerstva k umožnění výkonu odborné justiční zkoušky, není kromě citovaného § 117 zákona o soudech a soudcích ve vztahu k vyšším soudním úředníkům a asistentům soudce (resp. obdobně v § 115 téhož zákona pro justiční čekatele) v zákoně nijak upraven. Zákon tedy nestanoví, že by bylo vedeno formalizované řízení o žádosti. Předpokládá spíše to, že ministerstvo po ověření splnění zákonných podmínek žadateli fakticky umožní (v praxi zřejmě tím, že zorganizuje a žadatele pozve) justiční zkoušku vykonat. O postupu v případě, že žadatel zákonné podmínky nesplňuje, zákon mlčí úplně. Pouze na základě logického argumentu lze dovodit, že v takové situaci ministerstvo žadateli vykonat justiční zkoušku neumožní. Ze znění zákona nevyplývá, že by zákonodárce měl v úmyslu podrobit umožnění (či neumožnění) vykonání odborné justiční zkoušky postupu ve správním řízení dle části druhé a části třetí správního řádu. Zákon neukládá ministerstvu jakkoliv formálně „“ dle příslušných ustanovení správního řádu. Použije se proto § 177 odst. 2 správního řádu odkazující na část čtvrtou (srov. též citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ans 1/2013-66), přičemž ministerstvo se zároveň bude řídit základními zásadami činnosti správních orgánů dle § 2 až § 8 správního řádu. Umožnění výkonu justiční zkoušky (resp. její neumožnění a na něj navazující vyrozumění) tedy nepředstavují rozhodnutí dle § 9 a § 67 správního řádu. Pro absenci formálního znaku rozhodnutí nepředstavují ani rozhodnutí dle § 65 s. ř. s.

[22] Podpůrně lze odkázat též na rozhodnutí zvláštního senátu ve věci některých kompetenčních sporů ze dne 1. 8. 2017, čj. Konf 28/2014-55, č. 3629/2017 Sb. NSS, v němž se zvláštní senát zabýval povahou úkonu spočívajícího v nezapsání žadatele do seznamu advokátních koncipientů. Zvláštní senát sice primárně řešil, zda je v uvedené věci příslušný k ochraně práv soud ve správním soudnictví, nebo soud v občanském soudním řízení a dovodil příslušnost správních soudů. Dále však konstatoval, že právo na zápis do seznamu advokátních koncipientů představuje veřejné subjektivní právo, a mimo jiné výslovně uvedl: „[A]. […] .“ Podobnost s nyní souzenou věcí spatřuje Nejvyšší správní soud zejména v tom, že se shodně jedná o veřejné subjektivní právo jednotlivce (který vykonává specializovanou právní profesi spojenou s možností vykonat profesní zkoušku), do něhož bylo zasaženo faktickým úkonem (resp. nekonáním) veřejné moci, u kterého zákon neupravuje formu a nepředpokládá vedení správního řízení.

[23] Závěrem lze uvést, že Nejvyšší správní soud nesdílí přesvědčení stěžovatele, že rozhodovací praxe městského soudu je nejednotná. V nyní souzené věci městský soud dospěl k závěru, že bylo zasaženo do subjektivního veřejného práva vyššího soudního úředníka na vykonání justiční zkoušky dle § 117 zákona o soudech a soudcích. V usnesení čj. 3 Ad 28/2017-18 naopak městský soud posuzoval situaci účastníka výběrového řízení na pozici asistenta soudce a dospěl k závěru, že sdělení o vyloučení z výběrového řízení pro nesplnění kvalifikačních předpokladů pro výkon funkce asistenta soudu žádným způsobem nezasahuje právní sféru toho, kdo se do výběrového řízení přihlásil. Jakkoliv Nejvyšší správní soud nyní nemůže posuzovat správnost závěrů citovaného usnesení (k tomu může přistoupit až v řízení o kasační stížnosti proti tomuto usnesení, které je u Nejvyššího správního soudu vedeno pod sp. zn. 9 As 51/2018), je zřejmé, že skutkově i právně se jedná o odlišnou situaci.

[24] Sdělení ministerstva o tom, že neumožní vyššímu soudnímu úředníkovi vykonat justiční zkoušku pro nesplnění některé z podmínek podle § 60 odst. 1 až 4 zákona o soudech a soudcích tedy s ohledem na výše uvedené není rozhodnutím dle § 65 s. ř. s. Prostředkem ochrany proti postupu ministerstva je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s.

[25] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že žalobce v posuzované věci současně s žalobou proti rozhodnutí podal též žalobu zásahovou, která byla odmítnuta usnesením městského soudu čj. 8 A 49/2015-31 s argumentací, že soudní ochrany se žalobci dostane v řízení o žalobě proti rozhodnutí. Veden tímto očekáváním žalobce citované usnesení nenapadl kasační stížností.

[26] Pouze z důvodu nutnosti vyjasnění otázky žalobního typu však nemůže být žalobci v jeho věci upřen věcný soudní přezkum. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-197) nelze jednotlivé žalobní typy ve správním soudnictví zaměňovat ani směšovat. Pro určení žalobního typu není rozhodné, jak žalobce žalobu označil, ale je třeba ji posuzovat podle jejího obsahu. Tyto závěry je však třeba vyložit také ve vazbě na situaci, kdy v okamžiku podání žaloby není zcela jasné, zda napadený akt je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a není jednotná, nebo zcela chybí. Právě v těchto situacích je třeba, aby soud pečlivě zkoumal a byl citlivější k nejasnostem podání, které by v případě, kdy je napadán akt z hlediska své povahy zcela nepochybný, mohl bagatelizovat. To proto, aby žalobce v případě, kdy je veden důvěrou v jednu judikaturní linii, případně důvěrou v postup soudu, který se později ukáže jako nesprávný, mohl adekvátně procesně reagovat, tj. žalobní typ upřesnit. Výklad ustanovení o soudní ochranně poskytované ve správním soudnictví musí být takový, aby jakýkoliv úkon mající povahu rozhodnutí, nečinnosti či nezákonného zásahu, tedy i ten, jenž se pohybuje na pomezí mezi uvedenými typy úkonů, byl podroben soudní kontrole, a to nejen formálně, ale skutečně, tedy z hlediska svého obsahu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2012, čj. 2 As 86/2010-90).

[27] Žalobce se domáhal žalobou proti rozhodnutí ochrany vůči úkonu stěžovatele, který není rozhodnutím, ale může podle okolností představovat nezákonný zásah dle § 82 s. ř. s. K tomuto byl žalobce veden procesním postupem městského soudu v této věci i v související věci vedené pod sp. zn. 8 A 49/2015. Obsahově přitom namítal právě nezákonnost postupu stěžovatele spočívající v tom, že žalobci nebylo umožněno vykonat justiční zkoušku, tj. usiluje o věcný přezkum zásahu stěžovatele. Za této situace je dle Nejvyššího správního soudu namístě, aby městský soud v dalším řízení s ohledem na zásadu účinné soudní kontroly umožnil žalobci ve světle právního hodnocení Nejvyššího správního soudu upřesnit žalobu postupem dle § 37 odst. 5 s. ř. s., a to včetně žalobního petitu. (…)