Vydání 8/2010

(...) Přiměřené použití občanského soudního řádu pro daňovou exekuci znamená, že se v ní použijí v první řadě ta jeho ustanovení, která upravují obdobné způsoby výkonu rozhodnutí podle občanského soudního řádu, a vedle toho i některá obecná ustanovení o výkonu rozhodnutí. Je nutno zdůraznit, že ustanovení občanského soudního řádu se použijí toliko přiměřeně, tj. s ohledem na povahu daňové a na její odlišnosti od soudního výkonu rozhodnutí, přičemž se přirozeně nepoužijí ta ustanovení, jejichž aplikovatelnost vylučuje výslovná či implicitní odlišná úprava v daňovém řádu. U daňové srážkami ze mzdy tedy v první řadě přichází v úvahu přiměřené použití § 276 až 302 o. s. ř.

V konkrétním případě navrhovatele nutno uvážit, čeho se vlastně svým podáním ze dne 24. 5. 2006 podaným k Okresnímu soudu v Litoměřicích, resp. podáním ze dne 14. 8. 2006 podaným k Obvodnímu soudu pro Prahu 5, domáhal. Podle obsahu podání chtěl docílit snížení výše měsíční srážky důchodu na částku, která by mu podle jeho mínění zaručila důstojný život z důchodu jako jediného příjmu.

V daňové exekuci je orgánem, který ji provádí, a to vydáváním exekučních příkazů na zákonem taxativně vymezené typy majetkových hodnot specifikovaných v § 73 odst. 4 písm. a) až d) d. ř., správce daně, u něhož je daňový dlužník evidován (§ 73 odst. 3 věta první d. ř.), tj. v případě navrhovatele Finanční úřad v Roudnici nad Labem. Česká správa sociálního zabezpečení nemá v daňové exekuci postavení správního orgánu, nýbrž toliko plátce důchodu, který je povinen uposlechnout příkazu správce daně obsaženého v exekučním příkazu a provádět z důchodu srážku v zákonem stanovené výši [§ 73 odst. 6 písm. b) a odst. 7 věta první d. ř. ve spojení s § 299 odst. 1 písm. f), § 282 odst. 1 a § 283 o. s. ř.]. Oznámení České správy sociálního zabezpečení o tom, že příjemci důchodu budou prováděny srážky na základě daňové a v jaké výši, tak není správním rozhodnutím, nýbrž toliko informačním úkonem orgánu veřejné správy, který nemá povahu rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť jej orgán veřejné správy činí na základě exekučního příkazu správce daně jako pouhý plátce důchodu, který je uvedeným správním rozhodnutím sám vázán. Znamená to tedy, že pojmově nepřichází v úvahu přezkum takového rozhodnutí k žalobě ve správním soudnictví podle § 65 a násl. s. ř. s.; soudnímu přezkumu ve správním soudnictví přirozeně podléhá samotný exekuční příkaz, přesněji řečeno rozhodnutí o námitkách proti němu (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS).

Ani samotné určení výše srážek v daňové exekuci není vyloučeno ze soudní kontroly. V soudním výkonu rozhodnutí se vychází ze zásady, že určení výše srážek je povýtce technický a početní úkon, který plátce mzdy zpravidla provede věcně správně; zákon však počítá s tím, že ve sporných případech výši srážky určí soud, a to postupem podle § 288 o. s. ř., tedy na žádost povinného, oprávněného nebo plátce mzdy. Přiměřená aplikace občanského soudního řádu v daňové exekuci užití tohoto pravidla nevylučuje, toliko je modifikuje - na žádost daňového dlužníka či plátce mzdy určí částku, kterou je třeba v příslušném období srazit, správce daně. Jeho rozhodnutí, jež zasahuje jak do subjektivních práv daňového dlužníka (odebírá mu část příjmu), tak plátce mzdy (zakládá jeho povinnost předepsanou srážku provést a poukázat ji správci daně a odpovědnost za porušení této povinnosti zakotvenou v § 292 o. s. ř., tedy se rovněž dotýká jeho majetkové sféry), je přezkoumatelné ve správním soudnictví.

Navrhovatel se ovšem určení výše srážek přiměřeným použitím § 288 o. s. ř. nedomáhal, neboť z početního hlediska nebylo sporu o tom, kolik má platit (již vůbec pak nezpochybňoval samotnou existenci vykonatelné pohledávky). Domáhal se snížení srážené částky ze sociálních důvodů; ve své podstatě se tedy domáhal částečného odkladu daňové z důvodů obdobných jako v § 266 odst. 1 o. s. ř. (podle tohoto ustanovení na návrh může soud odložit provedení výkonu rozhodnutí, jestliže se povinný bez své viny ocitl přechodně v takovém postavení, že by neprodlený výkon rozhodnutí mohl mít pro něho nebo pro příslušníky jeho rodiny zvláště nepříznivé následky a oprávněný by nebyl odkladem výkonu rozhodnutí vážně poškozen), případně možná požadoval, aby se správce daně spokojil s nižšími srážkami (pro účely soudního výkonu rozhodnutí dohodu mezi oprávněným a povinným o nižších srážkách připouští § 287 odst. 1 o. s. ř.). Obecně vzato je § 266 o. s. ř. v daňové exekuci přiměřeně aplikovatelný (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2006, čj. 1 Afs 154/2005-64, č. 1048/2007 Sb. NSS). Odklad z důvodů podobných důvodům uvedeným jak v § 266 odst. 1, tak v odst. 2 o. s. ř. (podle něho i bez návrhu povinného může soud odložit provedení výkonu rozhodnutí, lze-li očekávat, že výkon rozhodnutí bude zastaven), tj. důvodů nikoli obdobných, nýbrž s nimi se shodujících jen v určité části rozhodných rysů, je v daňové exekuci výslovně zakotven v § 73 odst. 9 d. ř., shora již citovaném, a proto výslovná úprava v d. ř. vylučuje přiměřenou aplikovatelnost § 266 o. s. ř. v daňové exekuci stran důvodů odkladu (ve výsledku ovšem nebude okruh důvodů, pro které bude odložena daňová, nijak zásadně odlišný od důvodů odložení uvedených § 266 odst. 1 a odst. 2 s. ř. s.). Výslovná úprava v § 73 odst. 9 d. ř., jakož i znatelně odlišné postavení správce daně ve srovnání s postavením oprávněného v běžném řízení o soudní výkon rozhodnutí (v daňové exekuci je správce daně jak oprávněným, tak tím, kdo exekuci provádí) rovněž činí v daňové exekuci neaplikovatelným § 287 odst. 1 o. s. ř. Správní orgán může uzavřít dohodu se soukromou osobou o otázce spadající do jeho působnosti jen tehdy, je-li mu taková - přinejmenším implicitně - zákonem svěřena (viz čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007, čj. 2 Afs 173/2006-77; k zásadní nepřítomnosti smluvní volnosti ve veřejném právu srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Bova-Polygon : Praha, 2006, s. 913-914, komentář k § 160 odst. 1). Žádné takové oprávnění však z daňového řádu nevyplývá (§ 160 odst. 1 správního řádu z roku 2004, je s ohledem na § 99 d. ř. v daňovém řízení neaplikovatelný), neboť přiměřené užití § 287 odst. 1 o. s. ř. je, jak uvedeno, vyloučeno a daňový řád zná jiné prostředky, jimiž lze docílit částečného či úplného prominutí daňové povinnosti daňového dlužníka (§ 55a , § 65 d. ř.) či časových parametrů jeho vykonatelné povinnosti (§ 60, § 65 odst. 3 in fine d. ř.)

Není ovšem potřeba, aby pro účely rozhodnutí o návrhu navrhovatele Nejvyšším správním soudem bylo postaveno na jisto, čeho že přesně se tento vlastně domáhal, je-li zřejmé, že se domáhal omezení výše jemu srážených splátek; na jisto si obsah návrhu postaví až orgán veřejné moci nadaný pravomocí o něm rozhodnout. V daňové exekuci ovšem o takovém návrhu nemůže rozhodnout nikdo jiný než správce daně jako správní orgán. Rozhodně tak nemůže učinit plátce důchodu, neboť v tomto řízení - jak shora podáno - má toliko postavení subjektu, který je povinen plnit příkaz správce daně provádět daňovému dlužníku zákonem stanovené srážky z důchodu. Pravomoc k tomu však nemá ani soud rozhodující v občanském soudním řízení, ani soud rozhodující ve správním soudnictví, neboť je zákonem výslovně svěřena jinému orgánu. Pravomoc činit veškeré úkony v daňové exekuci, včetně rozhodování o odkladu, však v daňové exekuci má správce daně, neboť mu ji svěřuje již shora zmíněný § 73 odst. 1 věta první d. ř. Úkony správce daně při provádění , jsou-li rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., pak přirozeně podléhají soudnímu přezkumu ve správním soudnictví. Ustanovení § 73 odst. 1 věta první d. ř. tak vylučuje, aby ve vztahu k návrhu stěžovatele byla dána pravomoc soudů, a to ani jedné z obou větví obec- ného soudnictví, neboť tato pravomoc je zkrátka svěřena jinému orgánu. Uvedené zákonné ustanovení je jistě ústavně konformní, neboť zákonodárce nepochybně může, jak vyplývá i z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (které stanoví, že každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu), učiní-li tak výslovnou úpravou v zákoně, svěřit rozhodování o určitém individuálním právu či určité individuální povinnosti jiným orgánům veřejné moci než soudům, zásadně ovšem se zajištěným soudním přezkumem (viz čl. 36 odst. 2 Listiny, též čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, č. 209/1992 Sb.). Výjimku zde představuje rozhodování o vině a trestu, které musí být vždy svěřeno soudu (viz čl. 90 věta druhá Ústavy a čl. 40 odst. 1 Listiny základních práv na svobod).

Je tedy zřejmé, že návrh měl směřovat k Finančnímu úřadu v Roudnici nad Labem. Již Okresní soud v Litoměřicích měl tedy svým usnesením ze dne 3. 8. 2006, kterým zastavil řízení o žalobě navrhovatele ze dne 24. 5. 2006, vedle samotného zastavení řízení věc podle § 104 odst. 1 věty druhé o. s. ř. [ta říká, že nespadá-li věc do pravomoci soudů nebo má-li předcházet jiné řízení, soud postoupí věc po právní moci usnesení o zastavení řízení příslušnému orgánu; právní účinky spojené s podáním žaloby (návrhu na zahájení řízení) zůstávají přitom zachovány] postoupit právě zmíněnému finančnímu úřadu. Podobně měl postupovat i Obvodní soud pro Prahu 5, na nějž navrhovatel, který se řídil chybným poučením Okresního soudu v Litoměřicích, návrh ze dne 14. 8. 2006 podal. Namísto toho však Obvodní soud pro Prahu 5, domnívaje se, jak plyne z přípisu soudu ze dne 28. 8. 2006, že navrhovatel svůj návrh směřoval ve skutečnosti k Městskému soudu v Praze a že jej pouze omylem zaslal zmíněnému obvodnímu soudu, věc krátkou cestou předal Městskému soudu v Praze. Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, z čeho Obvodní soud pro Prahu 5 usoudil, že navrhovatel se dopustil takového omylu, je-li jako soud, kterému je určena žaloba, v návrhu jednoznačně označen právě Obvodní soud pro Prahu 5; pro účely svého vlastního postupu ve věci však nepovažuje za nezbytné se touto otázkou dále zabývat. Městský soud v Praze měl za to, že se nejedná o věc správního soudnictví, a z tohoto důvodu věc předložil k rozhodnutí Nejvyššímu správnímu soudu; i on však měl, jak bude dále vyloženo, věc postoupit Finančnímu úřadu v Roudnici nad Labem.

V České republice existují od účinnosti soudního řádu správního dvě vedle sebe stojící a na sobě relativně nezávislé větve obecného soudnictví - obecné soudnictví v užším slova smyslu (tj. soudy rozhodující ve věcech civilních, trestních a některých dalších) a soudnictví správní. Občanský soudní řád a soudní řád správní mají výslovně upraveny mechanismy vzájemného „předávání si“ věcí mezi soudnictvím civilním a správním v § 104b o. s. ř. a § 46 odst. 2 s. ř. s. Civilní soudnictví i trestní soudnictví pak mají upraven mechanismus postupování věcí od soudu k příslušnému správnímu orgánu [§ 104 odst. 1 věta druhá, § 221 odst. 1 písm. c), § 243b odst. 4 o. s. ř.; § 171, § 222 odst. 2, § 257 odst. 1 písm. b) trestního řádu]. Soudní řád správní však výslovné ustanovení o postoupení věci z této větve obecného soudnictví ke správnímu orgánu nemá.

Absenci výslovné úpravy takového postupu v soudním řádu správním lze vykládat zejména následujícími způsoby: za prvé tak, že zákonodárce nechtěl, aby správní soudy mohly postupovat způsobem obdobným tomu, jakým mohou postupovat soudy v řízení občanskoprávním či trestním; to by znamenalo, že v případě, že by ke správnímu soudu byl podán návrh, k jehož projednání by byl příslušný nikoli on, nýbrž určitý správní orgán, správní soud by konstatoval nedostatek své pravomoci a pro tento neodstranitelný nedostatek jedné z podmínek řízení by návrh odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Druhou výkladovou alternativou je, že zákonodárce měl za to, že uvedený postup upravuje § 104 odst. 1 věta druhá o. s. ř., systematicky zařazená do části třetí občanského soudního řádu, jež se (vedle části první) podle § 64 s. ř. s., příp. podle tohoto ustanovení ve spojení s § 120 s. ř. s., použije pro řízení ve správním soudnictví přiměřeně, nestanoví-li soudní řád správní jinak, takže uvedený postup je možný i ve správním soudnictví cestou použití § 104 odst. 1 věty druhé s. ř. s. z důvodu její inkorporace do pravidel řízení ve správním soudnictví na základě § 64 s. ř. s.

Nejvyšší správní soud se přiklání ke druhé z výše popsaných výkladových alternativ, a to z následujících důvodů: Jestliže ostatní předpisy upravující řízení před soudy, tedy občanský soudní řád a trestní řád, postoupení věci soudem příslušnému správnímu orgánu znají a mají upraveno, lze se domnívat, že racionální zákonodárce bude takový postup volit i v případě obdobného typu soudního řízení, tj. řízení ve správním soudnictví, leda by byl právě u tohoto typu soudního řízení - na rozdíl od ostatních dvou - dán rozumný důvod k odlišné úpravě. Žádný takový rozumný důvod však Nejvyšší správní soud u řízení ve správním soudnictví nevidí. Naopak, přímé postoupení věci soudem správnímu orgánu [děje-li se tak podle § 104 odst. 1 věty druhé o. s. ř., dokonce s tím, že právní účinky spojené s podáním žaloby (návrhu na zahájení řízení) zůstávají přitom zachovány] je rychlé, hospodárné a z hlediska „uživatelské přívětivosti“ postupu orgánů rozhodujících o právech a povinnostech a právního řádu jako takového i nejúčelnější. Ve správním soudnictví přitom nelze vidět žádné zvláštnosti, pro které by takový postup nebyl vhodný či dokonce možný.

Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že i v řízení ve správním soudnictví, a to jak v řízení před krajskými soudy, tak za situace, kdy je věc předložena Nejvyššímu správnímu soudu, ať již v řízení o kasační stížnosti či z jiného důvodu (např. postupem podle § 7 odst. 7 věty druhé s. ř. s.), lze aplikovat § 104 odst. 1 větu druhou s. ř. s. Soud rozhodující ve správním soudnictví v případě, že dospěje k závěru, že věc nespadá do pravomoci soudů (tj. k rozhodnutí nemá pravomoc tento ani jiný soud rozhodující ve správním soudnictví a není dána ani pravomoc soudu rozhodujícího v občanském soudním řízení) nebo v případě, že má řízení před soudem předcházet jiné řízení, rozhodne o odmítnutí návrhu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek pravomoci soudů jako jedné z podmínek řízení a věc podle § 104 odst. 1 věty druhé ve spojení s § 64 s. ř. s. (příp. též § 120 s. ř. s.) postoupí příslušnému orgánu. Nejvyšší správní soud podotýká, že postup podle § 104 odst. 1 věty druhé o. s. ř. není možný tehdy, jde-li o případ výslovně upravený v § 46 odst. 5 s. ř. s., který stanoví, že podal-li navrhovatel návrh proto, že se řídil nesprávným poučením správního orgánu o tom, že proti jeho rozhodnutí není přípustný opravný prostředek, soud z tohoto důvodu tento návrh odmítne a věc postoupí k vyřízení opravného prostředku správnímu orgánu k tomu příslušnému. Byl-li návrh podán včas u soudu, platí, že opravný prostředek byl podán včas. Uvedená úprava pro případy, na něž dopadá, vylučuje přiměřenou aplikovatelnost § 104 odst. 1 věty druhé o. s. ř., neboť není splněna podmínka § 64 s. ř. s., že soudní řád správní nestanoví jinak (naopak, soudní řád správní zde právě jinak stanoví).

Nejvyšší správní soud dodává, že výše uvedený postup měl uplatnit již Městský soud v Praze, namísto aby věc předložil Nejvyššímu správnímu soudu podle § 7 odst. 7 věty druhé s. ř. s. (v době, kdy tak Městský soud v Praze učinil, tj. před účinností zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, se jednalo o § 7 odst. 6 větu druhou s. ř. s.). Ustanovení § 7 odst. 7 s. ř. s. obsahově navazuje na odstavec 6 téhož ustanovení a vztahuje se toliko na řešení sporů o věcnou nebo místní příslušnost ve věcech správního soudnictví, tj. za splnění vstupního předpokladu, že se vůbec jedná o věc správního soudnictví. Přibude-li k soudu, který rozhoduje ve správním soudnictví, věc, která věcí správního soudnictví není, zjistí tento soud v první řadě, zda je vůbec dána pravomoc soudů resp. zda před jejím uplatněním nemá předcházet řízení před jiným orgánem - pokud se jedná o takový případ, soud návrh odmítne a věc postoupí příslušnému orgánu (viz postup popsaný výše); zvláštním případem takového postupu pak je již shora zmíněné odmítnutí návrhu a postoupení věci podle § 46 odst. 5 s. ř. s. Teprve jde-li o věc v pravomoci soudů (resp. nemá-li předcházet řízení před jiným orgánem), uváží soud rozhodující ve správním soudnictví, zda se jedná o věc správního soudnictví, anebo o věc, o níž rozhodují soudy v řízení občanskoprávním. Jde-li o věc, o které rozhodují soudy v řízení občanskoprávním, je namístě postup podle § 46 odst. 2, příp. odst. 3 či odst. 4 s. ř. s. Pouze tehdy, má-li soud rozho- dující ve správním soudnictví za to, že se o věc správního soudnictví jedná, avšak má za to, že není věcně nebo místně příslušný, připadá v úvahu postup podle § 7 odst. 6, příp. odst. 7 s. ř. s.

Nejvyšší správní soud v případě navrhovatele nemá pochyb - jak shora vyložil - že v jeho věci není dána pravomoc soudů a že o ní má rozhodnout Finanční úřad v Roudnici nad Labem. O případ podle § 46 odst. 5 s. ř. s. již nejde. Soud proto návrh podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl a věc podle § 104 odst. 1 věty druhé s. ř. s. ve spojení s § 64 s. ř. s. postoupil uvedenému finančnímu úřadu. (...)