Vydání 6/2018

(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2018, čj. 3 Azs 66/2017-31)

Žalobce podal žádost o vydání povolení k trvalému pobytu, které Ministerstvo vnitra nevyhovělo. Rozhodnutí ministerstva potvrdila k odvolání žalobce i žalovaná. Žalobou podanou dne 25. 10. 2016 se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalované. Žalobní námitky však formuloval pouze obecně, bez uvedení, v čem konkrétně se správní orgány dopustily pochybení a jakým způsobem mělo dojít ke zkrácení jeho práv. Žalobce současně požádal o osvobození od soudních poplatků a o ustanovení zástupce pro řízení. Městský soud usnesením ze dne 16. 11. 2016 přiznal žalobci osvobození od soudních poplatků a jako zástupce mu ustanovil advokáta.

Dne 7. 12. 2016 vyzval městský soud žalobce jednak, aby doplnil žalobní body tak, aby bylo zřejmé, z jakých skutkových a právních důvodů považuje napadené rozhodnutí za nezákonné, či nicotné, a jednak mu uložil, aby chybějící náležitosti doplnil ve lhůtě pro podání žaloby podle § 72 odst. 1 s. ř. s. Zároveň ho poučil, že pokud tak neučiní, soud žalobu odmítne. Usnesení bylo téhož dne doručeno advokátovi.

Podáním ze dne 7. 2. 2017 žalobce prostřednictvím zástupce návrh požadovaným způsobem doplnil. Usnesením ze dne 13. 2. 2017, čj. 10 A 189/2016-37, městský soud žalobu odmítl pro nedostatek podmínek řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. K tomu v odůvodnění uvedl, že žalobní body byly v žalobě formulovány natolik nekonkrétně, že nebyla způsobilá k projednání. K doplnění žaloby soud nemohl přihlédnout, neboť doplnění bylo soudu doručeno až po uplynutí lhůty dle § 72 odst. 1 s. ř. s. Městský soud vycházel ze skutečnosti, že napadené správní rozhodnutí bylo žalobci doručeno dne 18. 10. 2016, lhůta k podání žaloby tedy uplynula dne 19. 12. 2016.

Proti usnesení o odmítnutí žaloby podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že usnesení bylo vydáno podle § 37 odst. 5 s. ř. s., obsahovalo tedy lhůtu soudcovskou, nikoliv zákonnou. Na základě toho měl stěžovatel za to, že má žalobu doplnit ve lhůtě dvou měsíců od doručení tohoto usnesení, a to také učinil. Předtím se navíc ujistil, zda snad městský soud neměl na mysli 30denní lhůtu k podání žaloby podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, což bylo nakonec potvrzeno i odůvodněním napadeného usnesení. Pokud však městský soud počítal běh lhůty od doručení rozhodnutí žalované a od počátku měl na mysli lhůtu zákonnou (svojí povahou propadnou), nikoliv lhůtu soudcovskou (pořádkovou), bylo jeho poučení o lhůtě pro odstranění vad zcela nesrozumitelné, navíc jeho závěry o běhu lhůty odporují dalším ustanovením soudního řádu správního. Z výzvy určené zástupci stěžovatele nikterak nevyplynulo, kdy měla lhůta pro doplnění žaloby začít běžet, kdy se (s ohledem na podání žádosti o ustanovení zástupce) stavila a kdy měla v důsledku předchozích skutečností uplynout.

Žalovaná ke kasační stížnosti jen stručně uvedla, že se netýká správního rozhodnutí, ale postupu městského soudu.

Při projednání věci dospěl třetí senát k závěru, že posouzení zákonnosti napadeného usnesení je závislé především na výkladu § 71 odst. 2 s. ř. s. Třetí senát se sice neztotožňuje zcela se závěry ohledně běhu lhůty k doplnění žaloby, které městský soud učinil, má však za to, že při aplikaci dosavadní judikatury k zásadě koncentrace řízení by jeho závěry byly nakonec ve výsledku správné a výrok napadeného usnesení by byl zákonný.

Třetí senát odkázal na rozsudek ze dne 23. 10. 2003, čj. 2 Azs 9/2003-40, č. 113/2004 Sb. NSS, který za jednu z podmínek řízení označil projednatelnou žalobu (projevující se v existenci alespoň jednoho řádně uplatněného žalobního bodu). Nedostatek této podmínky sice může být odstraňován prostřednictvím postupu podle § 37 odst. 5 s. ř. s., po uplynutí lhůty k podání žaloby se však v důsledku aplikace zásady koncentrace řízení stává tato vada neodstranitelnou a žalobu je nutno podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnout. Z hlediska závěrů obsažených v tomto rozsudku tedy v projednávané věci nastal dnem 15. 12. 2016 objektivní nedostatek podmínek řízení, který by již nebylo možné odstranit.

K tomuto rozsudku existuje navazující , která se snažila vyřešit problémy, jež v souvislosti s jeho aplikací v praxi vznikají. Základní tezi v něm obsaženou se pokusila nějak sladit především s § 37 odst. 5 s. ř. s., v němž je upraven postup soudu v případě existujících nedostatků návrhu a jehož použití se tímto stalo sporným. Zabývala se jak otázkou, co dělat, pokud soud k odstranění nedostatků podání nevyzval, ač tak učinit mohl (viz např. rozsudky ze dne 11. 6. 2007, čj. 4 Azs 216/2006-35, ze dne 12. 1. 2016, čj. 4 Azs 285/2015-24, či ze dne 4. 5. 2016, čj. 6 Ads 280/2015-40), tak i otázkou, co dělat, pokud soud sice k odstranění nedostatků podání vyzval, avšak žalobce tyto nedostatky odstranil až po lhůtě uvedené v § 71 odst. 2 s. ř. s. (rozsudky ze dne 6. 10. 2005, čj. 2 Azs 416/2004-71, ze dne 1. 2. 2011, čj. 2 As 96/2010-83, ze dne 29. 4. 2010, čj. 9 As 32/2010-75). Ve snaze zmírnit dopady původního rozsudku druhého senátu na procesní práva účastníků se však dostala do zásadního rozporu nejen s tímto rozsudkem, ale jednotlivé rozsudky se liší v názoru i mezi sebou navzájem. Ve výsledku tak více problémů vytvořila, než vyřešila.

V precedentním rozsudku druhého senátu byla označena nepřítomnost jakéhokoliv žalobního bodu po uplynutí lhůty k podání žaloby za neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Přesto další citovaná výše vychází z toho, že pokud soud nevyzval žalobce podle § 37 odst. 5 s. ř. s. k doplnění žaloby, ač tak učinit mohl, lze tento nedostatek podmínek řízení odstranit i po uplynutí této lhůty. Ohledně možnosti přihlédnout k doplnění žaloby, jež bylo učiněno na výzvu soudu, ale zasláno až po lhůtě pro podání žaloby, se pak jednotlivé rozsudky v názoru liší a střídavě ji připouštějí nebo zavrhují (viz např. rozsudky čj. 2 Azs 416/2004-71 a čj. 2 As 96/2010-83, na straně jedné, a rozsudek čj. 9 As 32/2010-75 na straně druhé).

To vše vnáší do posouzení podmínek řízení značnou nejistotu a zasévá zmatek mezi krajské soudy i účastníky řízení. Vzhledem k tomu, že podmínky řízení tu v každý okamžik prokazatelně buď jsou, nebo nejsou, a to nezávisle na tom, jak soud v předchozím průběhu řízení postupoval, považuje třetí senát celou dosavadní konstrukci vzájemného vztahu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., § 71 odst. 2 s. ř. s. a § 37 odst. 5 s. ř. s. za neudržitelnou, navíc postavenou od počátku na velmi pochybných teoretických základech.

Výhrady má třetí senát nejen k tomu, že projednatelná žaloba je označována za podmínku řízení ve smyslu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale nesouhlasí (a to dlouhodobě) ani s interpretací zásady koncentrace řízení zakotvené v § 71 odst. 2 s. ř. s., která s předchozí otázkou úzce souvisí.

Ve správním soudnictví slouží k zajištění projednatelnosti žaloby § 37 odst. 5 s. ř. s. Lhůta, kterou podle tohoto ustanovení soud stanoví žalobci k odstranění nedostatků žaloby, je lhůtou pořádkovou, nikoliv propadnou. Případné nesplnění výzvy ve stanovené lhůtě tak nemusí mít nutně za následek odmítnutí návrhu, pokud žalobce doplní žalobu dříve, než soud ve věci rozhodne. Uvedené ustanovení má ve větě druhé vlastní pravidlo, jak naložit s návrhem, který ani po výzvě soudu nemá předepsané náležitosti, a na ustanovení o podmínkách řízení nikde neodkazuje.

Stejným způsobem je pak upraven vztah mezi podmínkami řízení na straně jedné a výzvou k odstranění nedostatků podání na straně druhé i v příbuzném procesním předpisu – v občanském soudním řádu. Zde postup soudu podle § 43 odst. 2 o. s. ř. také není postupem k odstranění nedostatku podmínek řízení podle § 104 odst. 2 o. s. ř. a má dokonce i jiné procesní vyústění.

Teze, že ve správním soudnictví je podmínkou řízení projednatelná žaloba, tedy nemá oporu v právní nauce a takový závěr nelze dovodit ani z žádného konkrétního ustanovení zákona. V původním rozsudku, kde byla vyslovena, nebyla tato teze nijak blíže zdůvodněna, nestalo se tak ani v žádném z rozhodnutí, která na něj navazovala.

Za nesprávné považuje třetí senát i dosavadní pojetí zásady koncentrace řízení. Podle § 71 odst. 2 věty třetí s. ř. s. rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může (žalobce) jen ve lhůtě pro podání žaloby. Všechny výkladové metody vedou třetí senát k závěru, že toto ustanovení se vztahuje pouze na žaloby, které jsou projednatelné, tedy na takové, které mají alespoň v minimální potřebné míře náležitosti dle § 37 odst. 3 s. ř. s. a § 71 odst. 1 s. ř. s. Pokud se v § 71 odst. 2 s. ř. s. hovoří o „“ a „“, pak dle názoru třetího senátu umožňují tyto formulace již z pouhého jazykového hlediska jen jediný výklad, a to ten, že žalobou již nějaký výrok napaden byl a že nějaký žalobní bod už obsahovala. Uvedený názor podporuje i výklad systematický, neboť § 71 odst. 2 s. ř. s. navazuje na § 71 odst. 1 s. ř. s., který upravuje náležitosti žaloby, a předchází § 75 odst. 2 s. ř. s., který soudu ukládá přezkoumat napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Zásadu koncentrace řízení je proto nutno vykládat v kontextu těchto ustanovení. Teleologicky je pak nutno zásadu koncentrace řízení chápat jako jeden z nástrojů k rychlému a efektivnímu rozhodnutí ve věci a jejím smyslem je zabránit tomu, aby se žalobou vymezený rozsah přezkumné činnosti soudu v průběhu řízení měnil a některé úkony soudu byly v důsledku toho činěny zbytečně. V tomto směru § 71 odst. 2 s. ř. s. historicky navazuje na dřívější § 250h odst. 1 o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2002, kde byla daná otázka upravena obdobně.

Třetí senát nevylučuje, že by zásada koncentrace řízení mohla být v procesním předpisu pro správní soudnictví upravena přísněji než doposud, tedy tak, jak vyplývá z judikatury. Jako příklad zdařilé právní úpravy lze v tomto směru opětovně uvést občanský soudní řád, konkrétně § 241b odst. 3 o. s. ř., který zakotvuje zásadu koncentrace v dovolacím řízení. V tomto ustanovení se výslovně uvádí, že dovolání, které neobsahuje údaje o tom, v jakém rozsahu se rozhodnutí odvolacího soudu napadá, v čem odvolatel spatřuje splnění předpokládané přípustnosti dovolání (§ 237 až § 238a) nebo které neobsahuje vymezení důvodu dovolání, může být doplněno jen v průběhu trvání lhůty k dovolání. Současně s tím ovšem § 243b o. s. ř. konsekventně stanoví, že se § 43 o. s. ř. v dovolacím řízení nepoužije. V návaznosti na výše uvedené je pak nutno ještě zdůraznit, že dovolání, které nemá zmíněné náležitosti, soud následně odmítá, a to podle speciálního ustanovení § 243c odst. 1 o. s. ř., ani dovolací řízení se tedy při aplikaci zásady koncentrace řízení a absenci předepsaných náležitostí návrhu nezastavuje pro nedostatek podmínek řízení podle § 104 odst. 1 o. s. ř., což je v souladu s doktrinálním výkladem provedeným výše.

Současné znění § 71 odst. 2 s. ř. s. však podobně formulovanou zásadu koncentrace řízení neobsahuje. Také použití § 37 odst. 5 s. ř. s. při odstraňování nedostatků návrhu, které brání jeho věcnému projednání, nejenže není soudním řádem správním pro nějaký okruh případů vyloučeno či jinak omezeno, ale naopak je bez výjimky přikázáno. Aplikace zásady koncentrace řízení na neprojednatelné žaloby tedy nemá podle názoru třetího senátu v příslušných ustanoveních dostatečnou oporu, je důsledkem příliš extenzivního výkladu § 71 odst. 2 s. ř. s. a ve výsledku nepřípustně zkracuje práva účastníků řízení na přístup k soudu. Žaloby bez předepsaných náležitostí jsou pak navíc nesprávně odmítány podle § 46 odst. 1 písmeno a) s. ř. s., byť o nedostatek podmínek řízení se tu zjevně nejedná.

Lze tak shrnout, že na případy, kdy žaloba není projednatelná pro absenci žalobních bodů, nelze zásadu koncentrace řízení upravenou v § 71 odst. 2 s. ř. s. aplikovat. Bez postupu podle § 37 odst. 5 s. ř. s. pak soudní řád správní nemá žádné ustanovení, podle něhož by bylo možno o takové žalobě procesně rozhodnout.

Třetí senát má s ohledem na výše uvedené za to, že pokud v žalobě absentuje jakýkoliv žalobní bod, je soud povinen postupovat podle § 37 odst. 5 s. ř. s. vždy, bez ohledu na to, zda v mezidobí uplynula lhůta pro podání žaloby uvedená v § 72 odst. 1 s. ř. s., či nikoliv. Teprve v případě, že vytýkané nedostatky odstraněny nebudou, může dojít k odmítnutí žaloby, ovšem právě jen podle § 37 odst. 5 s. ř. s., nikoliv podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

Tento právní názor a postup z něj vyplývající považuje třetí senát za jediný, který je v souladu s doktrínou i s konkrétní právní úpravou obsaženou v příslušných ustanoveních soudního řádu správního. Má také za to, že se jedná o názor jasný a srozumitelný, a to jak pro účastníky řízení, tak i pro krajské soudy, a že jeho aplikace v praxi (na rozdíl od dosavadního) nebude spojena s žádnými interpretačními potížemi.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zrušil výroky I. a II. usnesení Městského soudu v Praze a žalobu odmítl.