Vydání 9/2010

V řízení před Městským soudem v Praze o žalobě proti rozhodnutí žalovaného požádal žalobce (stěžovatel) o osvobození od soudních poplatků, a to s odkazem na své majetkové poměry (neziskový subjekt nevykonávající ziskové aktivity a nemající stálý příjem) a na čl. 9 odst. 4 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen „Aarhuská úmluva“). Stěžovatel se podle svého tvrzení zabývá ochranou hodnot veřejného zájmu (životního prostředí, veřejného zdraví, oprávněných zájmů místních rezidentů) v souvislosti s rozhodováním veřejné správy. V minulosti soutěžil o různé granty, od přelomu let 2005 a 2006 je však již zcela bez takovýchto prostředků. Nepřispějí-li sami členové stěžovatele nebo např. „postižený rezident“, nemá žádné příjmy. Nemá ani žádný významný majetek.

Městský soud žádost o osvobození od soudních poplatků usnesením ze dne 11. 2. 2008 zamítl s tím, že pokud si žalobce předsevzal vyvíjet činnost, jejíž součástí je též uplatňování práv v soudním řízení, nezbývá, než aby počítal i s existencí povinnosti platit soudní poplatky a s nutností obstarat si vhodným způsobem potřebné prostředky. Soud neshledal důvodu, proč by žalobce měl svou dobrovolnou činnost konat, byť zčásti, za peníze z veřejných zdrojů.

V kasační stížnosti proti tomuto usnesení stěžovatel namítl kromě jiného, že městský soud pochybným způsobem zredukoval otázku opatřování prostředků na činnost sdružení pouze na placení členských příspěvků. Členů stěžovatele je zhruba tucet, mají různé odbornosti a jejich předností není placení členských příspěvků, ale výkon neplacené práce ku prospěchu sdružení a jeho aktivit. Členské příspěvky by musely jít do horentních částek, aby se z nich daly hradit provozní náklady; toho nejsou schopny ani velké organizace stejného druhu. Zjednodušující pohled soudu je podle stěžovatele důsledkem neznalosti poměrů v neziskovém nevládním sektoru. Potřebu získat provozní prostředky řeší cestou dobrovolných darů členů i nečlenů, dobrovolnou prací a v omezené míře z grantů. Na soudní poplatky však nadace ani jiné obdobné subjekty prostředky neposkytují. Stěžovatel měl za to, že zajišťuje svůj provoz a nezbytné prostředky na své aktivity racionálním způsobem a rozhodně není subjektem, který by si účelově navozoval stav či zdání nemajetnosti, aby dosáhl výhod osvobození od soudních poplatků.

Dále uvedl, že vystupuje v řadě úředních rozhodovacích procesů, v nichž musí kompenzovat zjevná selhávání správních úřadů při hájení veřejných zájmů. Tento jev přitom není nahodilý, ale soustavný, a jeho příčinou je nepovedená reforma veřejné správy. Jde o systémový problém, jemuž se žalobce snaží čelit, považuje proto za spravedlivé, aby stát nesl rovněž alespoň malou část jeho nákladů. Žalobce nemá prostředků nazbyt, jeho příjmy postačují na vedení kanceláře, nájemné a poplatky a služby nezbytné k fungování agendy.

Při předběžné poradě dospěl první senát Nejvyššího správního soudu k závěru o nutnosti věc postoupit rozšířenému senátu. Podle prvního senátu je i ve věcech ochrany životního prostředí v prvé řadě nutno brát v úvahu mezinárodní závazky České republiky, tedy zajistit, aby přezkoumání postupů, rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti v těchto věcech nevyžadovalo vysoké náklady (čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy). S ohledem na výši poplatku za řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (2 000 Kč), absenci povinného zastoupení advokátem a soudní praxi vylučující možnost uložit neúspěšnému žalobci k náhradě náklady správního orgánu spojené s jeho zastoupením advokátem a obecně vylučující náhradu nákladů osoby zúčastněné na řízení však zřejmě nelze považovat náklady soudního řízení správního za nepřiměřeně vysoké ve smyslu uvedeného ustanovení Aarhuské úmluvy, a to ani v součtu s ostatními běžně očekávatelnými náklady řízení. Nicméně pokud by poplatek i v takovéto výši představoval překážku pro přístup k soudu, soud účastníka řízení za splnění zákonných podmínek od povinnosti jeho placení osvobodí.

Stejně jako u jiných subjektů je tedy i u žalobce třeba zkoumat splnění podmínek podle § 36 odst. 3 s. ř. s. Dosavadní konstantní Nejvyššího správního soudu vycházela podle prvního senátu z toho, že předpokladem pro osvobození od soudních poplatků je kumulativní splnění tří podmínek: žalobce o osvobození od soudních poplatků požádá, nedostatek prostředků doloží a návrh na zahá- jení řízení není zjevně neúspěšný. Soud při posuzování nedostatečnosti prostředků především porovnává na jedné straně výdělkové a další majetkové a sociální poměry dotyčného účastníka řízení, na druhé straně pak výši soudního poplatku se zřetelem na případné další náklady spojené s předmětným řízením před soudem (dokazování, náklady právního zastoupení, apod.) či povahu věci samé. Z rozsudku ze dne 1. 9. 2004, čj. 2 Afs 28/2004-40, č. 423/2005 Sb. NSS, dále podle prvního senátu plyne, že příčiny, z jakých se žadatel dostal do situace znemožňující mu úhradu soudních poplatků, lze v neprospěch žadatele vážit jen tam, kde se jeho činnost (podnikání) zřejmě vymykala řádnému jednání a nakládání s majetkem. V uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl: „Soud je při rozhodování o přiznání osvobození od soudních poplatků oprávněn a povinen zkoumat majetkové poměry žalobce a ty hodnotit z hlediska zákonných podmínek - tedy z hlediska, zda žadatel o osvobození má, nebo nemá dostatečné prostředky k úhradě soudního poplatku. Příčiny, z jakých se žadatel dostal do situace znemožňující mu úhradu soudních poplatků, lze v neprospěch žadatele vážit jen tam, kde se jeho podnikání zřejmě vymykalo řádnému podnikání a nakládání s majetkem, což by ovšem muselo být doloženo. [...] Hodnocení příčin nedostatku finančních prostředků tak, jak je provedl v daném případě městský soud, by vedlo ke znemožnění přístupu k soudu lidem v životě či podnikání neúspěšným.“

V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2008, čj. 4 As 18/2008-32, se však uvádí, že „lze po občanském sdružení, hodláli být aktivně činným, požadovat, aby si materiální prostředky na svoji činnost (alespoň v základní a pro samotnou činnost nezbytné míře) zajistilo samo. Rezignuje-li sdružení na jejich zajištění, není možné odpovědnost za nevytvoření těchto prostředků bez dalšího převést na stát prostřednictvím osvobozování od soudních poplatků.“ Tento výklad podle prvního senátu již nerespektuje znění § 36 odst. 3 s. ř. s. a ve vztahu k posuzování nedostatečnosti prostředků působí vůči neziskovým subjektům zabývajícím se ochranou veřejných zájmů nepřípustně restriktivně. Vzdaluje se již totiž pouhému posuzování poměrů účastníka řízení a naopak mu ukládá povinnost aktivní činnosti, čímž vnáší do jeho postavení vůči ostatním účastníkům řízení nerovnost. Je navíc i v rozporu s prejudikaturou Nejvyššího správního soudu, podle níž bylo již dříve postupováno i vůči současnému žalobci (např. rozsudek ze dne 6. 2. 2008, čj. 1 As 48/2007- 67).

podaná čtvrtým senátem je pak podle prvního senátu i v rozporu s judikaturou Ústavního soudu ohledně dodržování zásady rovnosti stran v otázce možnosti přiznat osvobození od soudních poplatků právnickým osobám. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 3. 9. 1998, sp. zn. IV. ÚS 13/98, č. 98/1998 Sb. ÚS, http://nalus.usoud.cz, je zásada rovnosti stran „stěžejní zásadou spravedlivého procesu. Je zakotvena v čl. 37 odst. 3 Listiny a v čl. 96 odst. 1 Ústavy ČR a promítá se také do řady ustanovení procesních předpisů. Občanský soudní řád výslovně rovnost účastníků řízení stanoví v ustanovení § 18, z něhož pro soudy plyne povinnost zajistit účastníkům stejné, tj. rovnocenné možnosti k uplatňování jejich práv. Je proto třeba také při interpretaci ustanovení § 138 odst. 1 o. s. ř., z jehož dikce plyne, že jeho použití se může dovolávat každý účastník, vycházet z pohledu uvedené ústavní zásady rovnosti. Právnické osoby, mezi něž patří i jednotky územní samosprávy, mají způsobilost být účastníkem řízení, a soud s nimi tedy musí zacházet stejným způsobem jako s účastníkem řízení, který je fyzickou osobou. Skutečnost, že zjišťování poměrů právnické osoby při rozhodování o osvobození od soudních poplatků by mělo být obtížné či nákladné, sama o sobě nemůže být důvodem k tomu, aby u takového účastníka řízení byla předem a bez dalšího vyloučena možnost použití ustanovení § 138 odst. 1 o. s. ř., jehož aplikace může ve svých důsledcích ovlivnit i tak významné právo, jako je právo na přístup k soudu. Je pak věcí judikatury obecných soudů, aby vymezila kritéria poměrů, z nichž bude při aplikaci tohoto ustanovení u právnických osob vycházet.“ Ke shodným závěrům pak podle prvního senátu Ústavní soud dospěl i v dalších případech, lze poukázat např. na nálezy ze dne 27. 10. 1998, sp. zn. II. ÚS 13/98, č. 131/1998 Sb. ÚS, a ze dne 11. 5. 1999, sp. zn. I. ÚS 13/98, č. 71/1999 Sb. ÚS, http://nalus.usoud.cz.

K povinnosti nerozlišujícího přístupu vůči účastníkům řízení se dále Ústavní soud vyjádřil i v nálezu ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. IV. ÚS 289/03, č. 125/2004 Sb. ÚS, http://nalus.usoud.cz: „Jedním ze základních práv, které je zakotveno v čl. 36 odst. 1 Listiny, je právo domáhat se stanoveným způsobem svého práva u nezávislého a nestranného soudu. Toto právo, jak vyplývá z citace, má každý, tedy i ten, kdo nemá finanční prostředky na zaplacení soudního poplatku. Proto i když zákon stanoví povinnost uhradit soudní poplatek jako podmínku postupu při uplatňování práva v civilním procesu, současně upravuje okolnosti, za nichž lze tuto podmínku prominout. Ty pak nerozlišují potencionální žadatele o tuto výjimku podle způsobu a okolností, za nichž vznikl problém, který je předmětem řízení, a ,nerozlišují` účastníky podle povolání či profese ani nestanoví kritéria délky vědomí povinnosti soudní poplatek uhradit.“ Ústavní soud dodal (byť ve vztahu k § 138 odst. 1 o. s. ř.), že „k tomu, aby soud mohl osvobodit účastníka řízení od zaplacení soudního poplatku, musí být současně splněny dvě podmínky, a to nepříznivá finanční situace a pravděpodobnost úspěchu v daném řízení na straně žadatele. Jen v tomto rozsahu může soud hodnotit oprávněnost žádosti.“

Podle prvního senátu je v této souvislosti nutno si plně uvědomit důležitost existence subjektů občanské společnosti (ať již se jedná o nevládní neziskové organizace všech možných forem či o jednotlivce) při hájení veřejných zájmů. Argumentace, podle níž si má stěžovatel obstarat vhodným způsobem potřebné prostředky ke své činnosti, a to včetně placení soudních poplatků, typicky cestou výběru členských příspěvků, svědčí o malé obeznámenosti s realitou fungování nevládního sektoru v České republice. Občanská společnost v postkomunistických zemích střední a východní Evropy (Českou republiku nevyjímaje) vykazuje z mnoha důvodů specifické rysy ve srovnání s tím, jak funguje v dlouhodobě etablovaných demokraciích. Jedním z nich je nízká míra přímé participace občanů na činnosti různých aktérů občanské společnosti. Ve vztahu k nevládním organizacím hájícím jednotlivé veřejné zájmy (tzn. občanským sdružením s environmentální, lidskoprávní apod. orientací) proto bývá uváděno, že disponují relativně nízkou mobilizační kapacitou. Podle prvního senátu se výše popsaná forma aktivismu z povahy věci potýká s výraznými finančními problémy, protože takové organizace jsou schopny získat pouze omezené zdroje cestou členských příspěvků. Proto bývají zpravidla výrazně závislé na dotacích či grantech z různých soukromých i veřejných zdrojů, jejichž obecným rysem je přísná vázanost toho, jak lze peníze z nich získané užít. Soudní poplatky přitom z těchto zdrojů financovat obvykle nelze. Proto je možno považovat za vysoce argument, podle nějž představuje povinnost platit soudní poplatek pro takové organizace faktickou bariéru v přístupu k soudu, a to i navzdory jeho omezené výši.

První senát dále poukázal na srovnání s jinými evropskými státy. Soudní poplatky, jsou-li vybírány, tam jsou vesměs spíše nízké či od nich jsou sdružení zabývající se ochranou životního prostředí v některých zemích osvobozena. Obecně však soudní poplatky mohou být prominuty nemajetným osobám, včetně osob právnických, s čímž se typicky spojuje i poskytnutí právní pomoci v podobě ustanovení advokáta na náklady státu. O tuto formu pomoci mohou zpravidla požádat i nevládní organizace zabývající se ochranou životního prostředí. Pouze rozhodovací praxi soudů v Německu lze v tomto ohledu považovat za .

První senát podotkl, že odmítá „toliko mechanickou aplikaci pravidla o nedostatku finančních prostředků coby podmínky pro přiznání osvobození od soudních poplatků“ či důsledek „přiznání absolutního práva ,za všech okolností bezplatného přístupu k soudu` pro určité skupiny osob (zde občanských sdružení, jakým je stěžovatel)“. Výklad dotčených ustanovení procesních předpisů zajisté nemůže vést ke zneužití institutu osvobození od soudních poplatků. Ke každé žádosti o osvobození od soudních poplatků je podle názoru prvního senátu nutno přistupovat přísně individuálně, avšak nediskriminačně, tedy na půdorysu ústavně zakotvené rovnosti účastníků řízení.

Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu zaujal v rozsudku ze dne 26. 5. 2008, čj. 4 As 18/2008-32, názor, že i když občanské sdružení objektivně nemá dostatečné prostředky, není to důvodem pro jeho osvobození od soudních poplatků, jestliže samo rezignovalo na jejich zajištění. První senát naopak má za to, že podmínkou pro osvobození je jen nedostatek prostředků; je-li prokázáno, že účastník nemá dostatečné prostředky, nemohou podle prvního senátu další rozhodné skutečnosti, vyjma zneužití práva, vést k odepření osvobození. Rezignace na zajištění prostředků na soudní poplatky tedy podle prvního senátu zejména u občanských sdružení, která v různých správních a soudních řízeních vystupují jako reprezentanti občanské společnosti, nemůže vést bez dalších důvodů k odepření osvobození od soudních poplatků.

Z uvedeného je patrné, že první senát dospěl k právnímu názoru odlišnému od toho, který zaujal čtvrtý senát, a proto v rozsahu, v jakém jsou výše popsané právní názory v rozporu, přešla pravomoc k posouzení rozhodných právních otázek na rozšířený senát.

Rozšířený senát rozhodl, že při posuzování podmínek pro osvobození od soudních poplatků soud podle § 36 odst. 3 věty první s. ř. s. zkoumá, zda právnická osoba má dostatečné prostředky. Pokud právnická osoba vědomě uspořádá svoji činnost tak, aby dlouhodobě setrvávala bez dostatečných finančních prostředků, ačkoliv jejich vynakládání v souvislosti s vykonávanou činností je obvyklé a nezbytné, nelze takovou právnickou osobu zpravidla osvobodit od soudního poplatku ve smyslu § 36 odst. 3 s. ř. s.