Vydání 7/2020

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2020, čj. 9 Afs 271/2018-52)

Žalovaný brojil kasační stížností proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 22. 6. 2018, čj. 6 A 196/2017-34. Tímto rozhodnutím soud zastavil řízení o žalobě proti nečinnosti žalovaného (výrok I), uložil žalovanému nahradit žalobkyni náklady řízení ve výši 13.342 Kč (výrok II) a vrátil jí část zaplaceného soudního poplatku ve výši 1.000 Kč (výrok III). Usnesení bylo odůvodněno zpětvzetím žaloby pro pozdější chování žalovaného po podání žaloby.

Stěžovatel především vyjádřil přesvědčení o přípustnosti své kasační stížnosti, a to i při vědomí závěrů usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2018, čj. 9 Afs 275/2017-73, kterým bylo v obdobné věci rozhodnuto o odmítnutí jeho kasační stížnosti pro nepřípustnost. S důvody uvedenými v odkazovaném usnesení jednak polemizoval, jednak tvrdil naplnění podmínek subjektivní přípustnosti své kasační stížnosti. Napadeným usnesením mu vznikla majetková i nemajetková újma. Městský soud poškodil stěžovatelovo jméno tím, že dovodil jeho nečinnost a napadeným usnesením založil nebezpečnou praxi: jakémukoliv navrhovateli v řízení před stěžovatelem postačí před uplynutím lhůty k vydání rozhodnutí podat žalobu na ochranu proti jeho nečinnosti, stěžovatel – když rozhodne dříve než správní soud a navrhovatel jako žalobce vezme žalobu zpět – bude za svůj zákonný postup sankcionován povinností k náhradě nákladů řízení.

Stěžovatel dále předložil rozsáhlou argumentaci týkající se povahy a účelu funkce finančního . Napadené usnesení považuje za nezákonné, neboť městský soud měl podle jeho názoru žalobu odmítnout jako předčasnou a nepřípustnou dle § 46 písm. b) a d) s. ř. s. pro nesplnění podmínek řízení, respektive pro její předčasné podání osobou, která nevyčerpala veškeré prostředky ochrany proti nečinnosti. Lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 15 odst. 1 zákona č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, v době podání žaloby nepočala běžet, neboť v době žádosti žalobkyně k přijetí opatření proti nečinnosti a stejně tak v době podání žaloby stěžovatel ještě nevyhodnotil, zda má ve spisu již shromážděny veškeré potřebné podklady nutné pro rozhodnutí.

Městský soud se měl nejprve zabývat namítaným nedostatkem podmínek řízení, neboť žaloby na ochranu proti nečinnosti mají být projednávány a rozhodovány přednostně. Pochybil, pokud řízení o žalobě zastavil, aniž by o zpětvzetí žaloby stěžovatele vyrozuměl a umožnil mu, aby se k němu vyjádřil, a to i k tomu, zda nejsou dány důvody pro nepřiznání náhrady nákladů řízení ve smyslu § 60 odst. 7 s. ř. s. Městský soud se aplikací § 60 odst. 3 s. ř. s. dopustil libovůle a zkrátil stěžovatele na jeho právu na spravedlivý proces, neboť porušil zásadu rovnosti účastníků řízení. Řízení, které vydání napadeného usnesení předcházelo, je pro nedostatek podmínek zmatečné a současně i jeho další vady jsou natolik závažné, že způsobují nezákonnost napadeného usnesení.

Třetí (předkládající) senát Nejvyššího správního soudu postoupil věc rozšířenému senátu podle § 17 s. ř. s. Shledal totiž rozpor v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu v otázce přípustnosti kasační stížnosti, jíž se stěžovatel domáhá zrušení usnesení krajského soudu o zastavení řízení a současně namítá, že žaloba měla být odmítnuta.

První judikaturní linii tvoří věci blízce „příbuzné“ s nyní projednávanou věcí, zejména usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2018, čj. 5 Afs 205/2018-24, ze dne 30. 1. 2018, čj. 9 Afs 275/2017-73, a ze dne 16. 11. 2018, čj. 2 Afs 63/2018-25 (dále společně jen „usnesení z roku 2018“). Vždy šlo o kasační stížnost proti usnesení městského soudu o zastavení řízení, kterým byla žalovanému (kterým byl ve všech případech nynější stěžovatel – finanční arbitr) uložena povinnost k náhradě nákladů řízení, a vždy se jednalo o rozhodnutí, jímž se končilo řízení před městským soudem o žalobě fyzické osoby na ochranu proti nečinnosti stěžovatele, která byla v průběhu řízení vzata zpět. Vždy také Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl pro nepřípustnost z důvodů naznačených níže.

Usnesení z roku 2018 stojí na totožných důvodech, které lze shrnout následovně: Stěžovatel napadl usnesení městského soudu ve všech jeho výrocích, tedy jak výrok o zastavení řízení, tak i výrok o náhradě nákladů řízení a vrácení zaplaceného soudního poplatku. Nejvyšší správní soud odkázal na § 102 s. ř. s. a konstatoval splnění podmínek objektivní přípustnosti kasační stížnosti. Poté uvedl, že jen zčásti jsou splněny také podmínky subjektivní přípustnosti, neboť kasační stížnost podal stěžovatel, který byl účastníkem řízení o žalobě. K tomu citoval usnesení ze dne 20. 12. 2012, čj. 1 Ans 17/2012-33, jímž odmítl jako nepřípustnou kasační stížnost jednoho z žalovaných (Úřadu městské části Praha 4) proti usnesení městského soudu o zastavení řízení a náhradě nákladů řízení (dále jen „usnesení z roku 2012“). V tomto usnesení soud uvedl, že „[s].“

V návaznosti na to Nejvyšší správní soud dovodil, že kasační stížnost stěžovatele, který napadá usnesení městského soudu o zastavení řízení z důvodu zpětvzetí žaloby, nesplňuje podmínku subjektivní přípustnosti opravného prostředku. Předkládající senát nazývá tuto koncepci dále jen jako „“.

Soud v usneseních z roku 2018 zdůraznil (shodně s usnesením z roku 2012), že stěžovatel se nedomáhá toho, aby po případném zrušujícím rozhodnutí kasačního soudu městský soud v řízení pokračoval a žalobu meritorně projednal. Stěžovatel pouze zastával názor, že řízení o žalobě nemělo být zastaveno, ale žaloba měla být odmítnuta. V případě zastavení řízení o žalobě i v případě odmítnutí žaloby se řízení končí procesním rozhodnutím, aniž by se soud zabýval meritem věci, o kterém by bylo rozhodnuto autoritativním výrokem soudu. Stěžovatel sice uváděl, že městský soud svým pravomocným rozhodnutím zpochybnil zákonnost jeho jednání, podle rozhodujících senátů však z kasační stížnosti bylo zřejmé, že stěžovatel svou pozornost upírá výlučně k nákladovému výroku, pokud tvrdí, že mu vznikla především majetková újma. Tuto újmu spatřuje zejména v tom, že je „sankcionován“ za svůj zákonný postup, jímž vydal rozhodnutí o návrhu žalobkyně v průběhu řízení o žalobě, které bylo napadeným usnesením zastaveno, ale je přesto povinen zaplatit náhradu nákladů řízení. Byť stěžovatel napadal rovněž výrok o zastavení řízení, část kasační stížnosti brojící proti tomuto výroku působí dojmem „nutného přívažku“, jehož jediným účelem je založit přípustnost kasační stížnosti proti výroku o náhradě nákladů řízení, případně též dosáhnout meritorního posouzení otázky nečinnosti stěžovatele rozdílně od městského soudu.

Soud dovodil, že jediná újma, která byla stěžovateli napadeným usnesením způsobena, pokud jde o výroky tohoto usnesení, pramenila z výroku o náhradě nákladů řízení a v důsledku toho ze zásahu do jeho majetkové sféry. Tuto újmu ovšem není možné brát v úvahu při posuzování subjektivní přípustnosti kasační stížnosti proti výroku o zastavení řízení. Je totiž jen jeho odvozeným důsledkem, který nezávisí pouze na tom, že řízení bylo zastaveno, ale rovněž na dalších skutečnostech, které městský soud zohlednil [v době podání žaloby nebylo stěžovatelem rozhodnuto (byl tedy nečinný) a rozhodl až následně po zahájení řízení před městským soudem v důsledku podané žaloby].

Soud uzavřel, že „[s].“

Vzhledem k tomu, že kasační stížnost stěžovatele proti výroku o zastavení řízení je nepřípustná, Nejvyšší správní soud odmítl kasační stížnost i v části týkající se náhrady nákladů řízení o žalobě (výrok II. a III. napadeného usnesení městského soudu) podle § 104 odst. 2, ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) a § 120 s. ř. s. Kasační stížnost proti výroku o náhradě nákladů řízení je totiž nepřípustná nejen tehdy, pokud směřuje výlučně proti nákladovému výroku, ale též tehdy, když sice směřuje proti hlavnímu výroku, na němž je nákladový výrok závislý, avšak kasační stížnost proti tomuto hlavnímu výroku (zde výroku o zastavení řízení) je nepřípustná [podrobně viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 6. 2010, čj. 7 Afs 1/2007-64, č. 2116/2010 Sb. NSS, bod 31 (dále jen „rozhodnutí ve věci “)].

Odlišnou rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu spatřuje předkládající senát ve skupině rozhodnutí, z nichž některá předcházejí usnesení z roku 2012.

Například v rozsudku ze dne 19. 1. 2011, čj. 3 Ans 37/2010-122, Nejvyšší správní soud rozhodoval o kasační stížnosti žalovaného (Českého telekomunikačního úřadu) proti usnesení městského soudu, jímž bylo zastaveno řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti pro zpětvzetí žaloby. Soud tehdy konstatoval, že kasační stížnost je přípustná, věcně ji projednal a zamítl ji jako nedůvodnou.

Shodně pak i v dalším rozsudku ze dne 21. 12. 2017, čj. 3 As 43/2016-36, soud podobnou kasační stížnost věcně projednal a měl ji za přípustnou. V tomto případě se jednalo o kasační stížnost žalovaného (jímž byl policejní prezident Policie České republiky) proti usnesení městského soudu, jímž bylo opět zastaveno řízení pro zpětvzetí žaloby na ochranu před nečinností. V tomto rozsudku soud kasační stížnost proti výroku I. (o zastavení řízení) zamítl, avšak zrušil napadené usnesení ve výroku II. (o náhradě nákladů řízení).

V obou uvedených rozsudcích byla tedy kasační stížnost shledána přípustnou a byla posouzena věcně. Tato rozhodnutí však nejsou ojedinělá. Shodně soud v obdobné situaci opět meritorně rozhodl o kasační stížnosti proti usnesení o zastavení řízení pro zpětvzetí žaloby (rozsudek ze dne 8. 2. 2007, čj. 8 As 24/2005-69), a podobně rozhodl i v rozsudku ze dne 25. 6. 2008, čj. 1 Ans 4/2008-62. V současnosti tímto způsobem postupoval například také v rozsudku ze dne 31. 10. 2018, čj. 9 As 335/2018-83.

Je pravdou, že posledně uvedená rozhodnutí buď přípustnost stručně konstatují (rozsudek čj. 3 Ans 37/2010-122), anebo z ní jen mlčky vycházejí (jinak by kasační stížnost nemohla být věcně projednána). Ani novější rozhodnutí tedy výslovně nepolemizují s koncepcí subjektivní nepřípustnosti kasační stížnosti pro nemožnost dosáhnout příznivějšího výroku.

Výše popsaný judikaturní rozpor nebyl podle předkládajícího senátu vyřešen ani usnesením rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, čj. 5 Afs 91/2012-41, č. 3321/2016 Sb. NSS. Podle něj „[k].“ Právní věta totiž obsahuje dvě hypotézy: (a) stěžovatelem je „“ účastník řízení před krajským soudem a současně (b) stěžovatel nenamítá, že krajský soud měl výrokem ve věci rozhodnout jinak. Pouze pokud jsou obě tyto hypotézy splněny, nastupuje pravidlo uvedené v dispozici, tedy že kasační stížnost je nepřípustná podle § 104 odst. 2 s. ř. s. Podle předkládajícího senátu však ani jedna z těchto hypotéz není v nyní projednávané věci naplněna. Jednak, stěžovatele nelze označit za „“, nebylo-li soudem rozhodnuto ve věci samé, jednak se stěžovatel výslovně domáhá jiného výroku rozhodnutí krajského soudu. Nadto, poukazuje předkládací senát, ačkoli se právní věta usnesení rozšířeného senátu dotýká obecně příbuzné problematiky (přípustnosti kasační stížnosti), jeho nosné rozhodovací důvody pojednávají o zcela jiné problematice, než jakou je koncepce subjektivní nepřípustnosti kasační stížnosti pro nemožnost dosáhnout příznivějšího výroku. usnesení rozšířeného senátu čj. 5 Afs 91/2012-41 proto neposkytuje vodítko pro posouzení této koncepce.

Předkládající senát má pro posuzovanou věc naopak za starší rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci . Ani to se sice nezabývalo spornou koncepcí subjektivní nepřípustnosti kasační stížnosti pro nemožnost dosáhnout příznivějšího výroku, protože ta vznikla až později. Nicméně, při posuzování přípustnosti kasační stížnosti proti nákladům řízení konstatoval rozšířený senát, jaké konkrétní kroky musí soud učinit pro zjištění její přípustnosti. Tyto kroky jsou podrobně popsány v odstavcích 23 až 25 uvedeného usnesení následovně: (1) nejprve soud zjistí, zda se kasační stížnost netýká rozhodnutí s charakteristikami uvedenými v § 104 odst. 3 s. ř. s., (2) dále zjistí, zda se kasační stížnost týká výroku napadeného rozhodnutí ve věci samé, nebo (naopak) se týká jen výroku o nákladech řízení či směřuje jen proti důvodům rozhodnutí soudu (nepřípustnost dle § 104 odst. 2 s. ř. s.), a nakonec (3) zjistí, zda je kasační stížnost přípustná a projednatelná z hlediska důvodů v ní uplatněných (§ 104 odst. 4 s. ř. s.). Rozšířený senát tehdy uzavřel: „“ (zvýraznění bylo přidáno předkládacím senátem).

Rozšířený senát přisvědčil názoru, že kasační námitka směřující proti výroku o náhradě nákladů řízení bude za určitých podmínek věcně přípustná a Nejvyšší správní soud se s ní musí vypořádat, byť by kasační stížnost do výroku o věci samé nebyla důvodnou: „.“ Je evidentní, že rozšířený senát důvody nepřípustnosti podrobně uvedl, aniž by uvažoval o později aplikované koncepci subjektivní přípustnosti pro nemožnost dosáhnout příznivějšího výroku. Podle předkládajícího senátu, výrazem „výrok ve věci samé“ měl rozšířený senát v rozhodnutí ve věci na mysli nejen rozhodnutí o samém základu sporu, ale i jiná rozhodnutí, jimiž se řízení končí a jakými jsou například i rozhodnutí o odmítnutí žaloby či zastavení řízení. Pojem „“ byl užíván jako protiklad akcesorického výroku rozhodnutí o nákladech řízení.

Ve výše popsaném judikaturním rozporu se předkládající senát staví proti koncepci subjektivní nepřípustnosti kasační stížnosti pro nemožnost dosáhnout příznivějšího výsledku, tedy proti judikaturní linii usnesení z roku 2018. Tato, podle předkládajícího senátu civilistická, koncepce nemá pro řízení ve správním soudnictví zákonnou oporu.

Zvláště je pak podle něj problematická její aplikace na projednávaný případ. Usnesení z roku 2018 spolu s usnesením z roku 2012 uvádějí dva argumenty pro nepřípustnost kasační stížnosti žalovaného proti výroku o zastavení řízení: (1) výsledek řízení by pro stěžovatele byl stejný, ať je žaloba odmítnuta či řízení zastaveno, protože by tak jako tak nedošlo k rozhodnutí ve věci samé, a (2) námitka proti výroku o zastavení řízení je jen „nutným přívažkem“, jehož jediným účelem je založit přípustnost kasační stížnosti proti výroku o náhradě nákladů řízení. Předkládající senát obšírně argumentuje, proč má oba uvedené argumenty za chybné. Stručně shrnuto: Ad (1) výsledek řízení je různý, a to jak subjektivně (o tom svědčí podaná kasační stížnost), tak objektivně (různé výroky rozhodnutí i potenciální újma pro účastníky řízení podle toho, zda je řízení ukončeno odmítnutím žaloby nebo zastavením řízení. Ad (2) proti snaze „přivřít dveře“ kasačním stížnostem, které v konečném důsledku brojí proti povinnosti stěžovatele k náhradě nákladů řízení a k ničemu jinému, stojí gramatické vyjádření pravidla dle § 104 odst. 2 s. ř. s., k němuž se přiklonil i rozšířený senát ve věci . Je přinejmenším nejednoznačné, zda lze toto ustanovení rozšířit výkladem tak, že kasační stížnost, která z hlediska svého „skutečného“ či „skutečně zamýšleného“ obsahu v konečném důsledku míří proti výroku o nákladech řízení, je také nepřípustná.

Koncepce subjektivní nepřípustnosti pro nemožnost dosáhnout příznivějšího výsledku je v rozporu i s dispoziční zásadou, ovládající soudní řízení správní, a v konečném důsledku se jedná o otázku přístupu k soudu - tedy o otázku, která má výrazný ústavní rozměr. Je třeba respektovat čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a normy podústavního práva upravující přístup k soudu je proto třeba vykládat v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny tak, aby bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu. Tato ustanovení by tedy měla být vykládána tak, aby nedocházelo k nedůvodným restrikcím a v pochybnostech by měl soud vždy inklinovat spíše k tomu, aby přístup k soudu zůstal zachován, což ostatně představovalo až doposud vůdčí linii judikatury Nejvyššího správního soudu k uvedené otázce. Z tohoto hlediska považuje třetí senát za nepřípustné především dodatečné stanovování podmínek přístupu k soudu, které zákon neobsahuje. Totéž pak platí i o zásadě dispoziční, k níž existuje Ústavního soudu. Ten k významu dispoziční zásady uvedl, že „[p]“ (nález Ústavního soudu ze dne 21. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 42/08).

Závěrem předkládající senát poukazuje na to, že soud v usneseních z roku 2018, respektive v usnesení z roku 2012, odůvodnil odmítnutí kasační stížnosti poukazem na § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s., a opřel tak výrok svého rozhodnutí o důvod, že kasační stížnost byla podána osobou k tomu . Podle předkládajícího senátu je však pochybné, že by žalovaný byl zjevně neoprávněn kasační stížnost podat. Právě naopak, přinejmenším je žalovaný jako účastník řízení před krajským (respektive městským) soudem oprávněn podle § 102 s. ř. s. kasační stížnost podat a důvody, pro které tak činí, v kasační stížnosti plausibilně rozvést. Odlišná situace je u rozhodnutí o procesních právech či povinnostech jen některých účastníků, judikaturní závěry z těchto případů však nemohou být podkladem pro nyní projednávanou věc.

Předkládající senát tak má za sporné, zda lze ve správním soudnictví použít koncepci subjektivní přípustnosti kasační stížnosti pro nemožnost dosáhnout příznivějšího výroku. I pro případ, že by rozšířený senát tuto koncepci v obecné rovině aproboval, má však třetí senát za to, že tuto koncepci nelze aplikovat na případy usnesení z roku 2018, k nimž náleží i nyní projednávaná věc.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl.