Vydání 4/2008

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu nejprve řešil spornou právní otázku, zda byl správný závěr městského soudu, že PhDr. Hana V. P. neprokázala své oprávnění jednat za stěžovatelku, učiněný na základě soudem shromážděných a stěžovatelkou předložených dokladů. Konstatoval, že sedmý senát Nejvyššího správního soudu zaujal v rozsudku ze dne 31. 1. 2007, čj. 7 As 36/2006-97, právní názor vyjádřený právní větou:

Dle § 33 odst. 4 s. ř. s. ." Dle § 6 odst. 2 písm. d) zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, určí stanovy mj. i Stěžovatelka je organizační složkou odborové organizace Odborový svaz státních orgánů a organizací, dle čl. 7.3 jejích stanov mají organizační složky (základní organizace) vlastní právní subjektivitu a jedná za ně předseda základní organizace.

To, zda za účastníka jedná osoba k tomu oprávněná, soud zkoumá jako podmínku řízení z úřední povinnosti kdykoli v průběhu řízení (§ 103 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.). V případě, že tato podmínka řízení splněna není a že tento nedostatek nelze odstranit nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn a nelze v řízení pokračovat, soud návrh usnesením odmítne [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Soudní řád správní nestanoví, jakým způsobem má osoba jednající za právnickou osobu své oprávnění prokázat. Je proto třeba vyjít z toho, že postačuje jakýkoli způsob prokázání oprávnění za právnickou osobu jednat, který je přiměřený okolnostem případu. Způsob prokázání oprávnění jednat za účastníka je přitom třeba chápat v souvislosti s povahou pochybností, které o oprávnění osoby jednat za účastníka vznikly, a se způsobem, jakým vznikly: zda v souvislosti s vlastní činností soudu (např. řešení jiných sporů vedených týmž účastníkem), zda vyplynuly z vyjádření jiných účastníků nebo z jednání či úkonů účastníka samého. Pochybnosti soud řeší výzvou k prokázání oprávnění jednat za účastníka; ve výzvě přitom konkrétně uvede, co je třeba prokázat a jakým způsobem, a zároveň účastníka poučí o následcích nesplnění výzvy. Prostředky, kterými lze prokázat oprávnění osoby za účastníka jednat, mohou být různého druhu. Může se jednat o doklady předložené účastníkem samotným (např. listiny včetně čestného prohlášení různého obsahu), nebo jiné důkazy, jejichž provedení účastník navrhne (§ 125 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.), nebo i doklady, které jsou soudu známy z jeho úřední činnosti nebo jsou mu dostupné z veřejně přístupných zdrojů a evidencí (např. obchodní rejstřík). Nesprávný je vždy takový postup soudu, když v případě pochybností o oprávnění jednat za účastníka soud žalobu odmítne, aniž by sám nebo v součinnosti s účastníky podnikl dostatečné kroky k odstranění vzniklých pochybností.

Nejvyšší správní soud vzal v úvahu i názor vyjádřený Ústavním soudem v nálezu ze dne 9. 12. 2003, sp. zn. I. ÚS 554/02 (publikovaný pod č. 142/2003 Sb. ÚS). V souvislosti s výkladem a aplikací § 21 odst. 5 o. s. ř., které je analogické k § 33 odst. 4 s. ř. s., Ústavní soud uvedl, že: Dále Ústavní soud uvedl, že je třeba, aby soud při prokazování oprávnění osoby jednat za účastníka postupoval tak, aby neporušil právo účastníka na spravedlivý proces, které zahrnuje i právo na přístup k soudu. Proto Ústavní soud konstatoval, že

V případě stěžovatelky je třeba dále přihlédnout k její právní formě a k ústavněprávním aspektům práva svobodně se sdružovat v odborových organizacích (čl. 27 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod). Toto právo je dále zakotveno i v některých mezinárodních smlouvách, mj. i v Úmluvě Mezinárodní organizace práce č. 87, o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat (č. 489/1990 Sb.), a to čl. 3 odst. 1, který stanovuje právo svobodně si volit zástupce bez povinnosti tuto skutečnost zaměstnavateli jako účastníku pracovněprávních vztahů dokladovat, a rovněž čl. 3 odst. 2, podle něhož se veřejné orgány zdrží jakéhokoli zásahu, který by uvedené právo omezoval. S ohledem na tuto ústavní úpravu práva svobodně se sdružovat v odborových organizacích není zákonem zakotvena povinnost odborových organizací oznamovat jména svých statutárních orgánů a jejich změny do evidence vedené státním orgánem (jako je tomu například u obchodních společností, jejichž statutární orgány jsou evidovány v obchodním rejstříku). Toto respektuje i civilních soudů, vyjádřená např. v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 12. 8. 1999, čj. 21 Cdo 1375/98, publikovaný pod č. 14/2001 Sb. NS, kde je mimo jiné uvedeno: Tento názor byl potvrzen i pozdější judikaturou Nejvyššího soudu: např. rozsudkem ze dne 6. 6. 2002, čj. 21 Cdo 1599/2001 (publikován v Soudní judikatuře pod č. 155/2002).

Rozšířený senát uzavřel, že soud porušil právo stěžovatelky na spravedlivý proces, pokud žalobu bez dalšího odmítl jen proto, že stěžovatelka při odstraňování nedostatku podmínek řízení nepostupovala přesně podle pokynu soudu uvedeného ve výzvě. Soud měl vzít v úvahu, že stěžovatelka mohla prokázat oprávnění PhDr. V. P. jednat za stěžovatelku i jiným způsobem než navržením důkazů označených ve výzvě. Přitom měl soud přihlédnout k právní povaze stěžovatelky, ke skutečnostem známým soudu z jeho úřední činnosti, zejména k tomu, že stěžovatelka nemá přístup k dokumentům o své činnosti, a k tomu, že PhDr. V. P. v jiných soudních řízeních za stěžovatelku jedná. V případě pochybností měl soud právo aplikovat způsobem výhodnějším pro jednotlivce.

Podle § 72 odst. 2 písm. a) Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu, je-li sporná věc sama, projedná ji a rozhodne o ní rozsudkem rozšířený senát, pokud se ztotožní s právním názorem, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí soudu. Protože v řešeném případu byla spornou věc sama, nevracel rozšířený senát věc zpátky tříčlennému senátu, ale věc projednal a rozhodl o ní sám.

Ze spisů lze zjistit následující skutečnosti. Městský soud ze spisů vedených u něj pod sp. zn. 5 Ca 205/2004 a 9 Ca 246/2004 zjistil, že stěžovatelka byla ke dni 27. 10. 2004 evidována v Odborovém svazu státních orgánů a organizací evidovaném Ministerstvem vnitra, že podle stanov tohoto odborového svazu mají základní organizace právní subjektivitu. Ze sdělení odborového svazu ze dne 14. 7. 2005 pak vyplývá, že tento neeviduje údaje o tom, kdo je v jednotlivých základních organizacích předsedou, jeho stanovy neukládají základním organizacím povinnost tuto skutečnost odborovému svazu sdělovat. Dále městský soud založil do spisu kopii čestného prohlášení PhDr. V. P. ze dne 25. 2. 2005, v němž jako předsedkyně stěžovatelky prohlašuje, že je oprávněna za stěžovatelku jednat.

Národní památkový ústav (dále jen "NPÚ") ve svém sdělení ze dne 10. 3. 2005 k dotazu soudu ve věci sp. zn. 9 Ca 246/2004 zpochybnil existenci stěžovatelky jako právního subjektu. Opatřením generálního ředitele NPÚ ze dne 5. 12. 2003 bylo ke dni 1. 1. 2004 zrušeno územní odborné pracoviště NPÚ pro modelovou prezentaci národních kulturních památek na Moravě a ve Slezsku formou správy státních hradů Bouzov a Šternberk, přičemž veškeré činnosti, práva a závazky přešly na územní odborné pracoviště v Olomouci. Pro případ, že by soud dospěl k závěru, že stěžovatelka jakožto právní subjekt existuje, NPÚ dále uvedl, že ani na ústředí NPÚ, ani na územním odborném pracovišti v Olomouci není doklad o tom, že PhDr. V. P. byla zvolena členskou schůzí stěžovatelky za předsedkyni, k dispozici je pouze zápis členské schůze stěžovatelky ze dne 18. 12. 2003, na které členové stěžovatelky zvolili předsedkyní Šárku S. Soud založil do spisu i kopii zápisu z uvedené členské schůze, včetně prezenční listiny. Z usnesení Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 18. 11. 2004, sp. zn. 33 Nc 1461/2004, vyplynulo, že všechny materiály od vzniku stěžovatelky jsou stěžovatelce ode dne 21. 6. 2004 zadržovány NPÚ.

Vzhledem k pochybnostem o oprávnění PhDr. V. P. zastupovat stěžovatelku městský soud usnesením ze dne 28. 7. 2005 uložil stěžovatelce, aby toto oprávnění doložila. Přitom uvedl, že oprávnění může být doloženo i jinak než pouze čestným prohlášením, a to např. věrohodnými doklady o činnosti stěžovatelky za dobu od 21. 6. 2004 dosud a jednáním PhDr. V. P. jako statutárním zástupcem stěžovatelky (např. zápisy z členských schůzí apod.) či zejména svědeckými výpověďmi členů stěžovatelky, kteří mohou dosvědčit zvolení PhDr. V. P. předsedkyní. Současně byla poučena o tom, že nebude-li oprávnění doloženo, nebude možné v řízení pokračovat a soud žalobu odmítne.

Stěžovatelka v podání ze dne 10. 8. 2005, podepsaném PhDr. V. P., uvedla, že Šárka S. na jaře roku 2004 na funkci předsedkyně rezignovala a novou předsedkyní se stala PhDr. V. P., což bylo též oznámeno NPÚ. Předložila dopis NPÚ ze dne 12. 5. 2004 adresovaný PhDr. V. P. jako předsedkyni stěžovatelky a čestné prohlášení člena výboru stěžovatelky Zdeňka B. ze dne 10. 8. 2005 o tom, že PhDr. V. P. byla členskou schůzí řádně zvolena předsedkyní a že je v souladu se stanovami oprávněna jednat za stěžovatelku jako její statutární orgán. Toto čestné prohlášení stěžovatelka předložila s odvoláním na sdělení místopředsedy Městského soudu v Praze JUDr. Jana Ryby, CSc., ze dne 2. 6. 2005, které bylo stěžovatelce zasláno jako odpověď na její stížnost.

Dále stěžovatelka uvedla, že dne 21. 6. 2004 jí NPÚ zabavil písemnosti a hotovost, proti čemuž se stěžovatelka brání žalobou u Okresního soudu v Olomouci vedenou pod sp. zn. 16 C 349/2004. Stěžovatelka uvedla, že nikdo z jejích členů nezpochybnil, že by PhDr. V. P. nebyla řádně zvolena předsedkyní stěžovatelky, resp. že by ji zastupovala neoprávněně. Civilní soudy, před nimž stěžovatelka vede spory označené výše uvedenými spisovými značkami, oprávnění PhDr. V. P. k zastupování nezpochybňují.

Městský soud však neuznal čestné prohlášení Zdeňka B. jako dostačující k prokázání oprávnění PhDr. V. P., když v písemnosti není uveden den, kdy byla PhDr. V. P. zvolena předsedkyní stěžovatelky, a není zřejmé, zda je míněno zvolení PhDr. V. P. na ustavující členské schůzi dne 1. 11. 2003, či snad tvrzené opětovné zvolení po rezignaci předsedkyně Šárky S. Písemnost tak neobsahuje rozhodnou skutečnost a nejde o veřejnou listinu ani o prohlášení či výpověď učiněné před státním orgánem, proto obsah sám nemůže mít potřebnou důkazní hodnotu. Čestné prohlášení Zdeňka B. ani ve spojení s čestným prohlášením PhDr. V. P. neprokazují skutečnost, že PhDr. V. P. byla v době podání žaloby předsedkyní stěžovatelky, a byla tak oprávněna jednat. Žádné další důkazy nebyly stěžovatelkou přes výzvu soudu předloženy ani nebylo navrženo jejich provedení. Nebyly předloženy žádné věrohodné doklady o činnosti PhDr. V. P. jako předsedkyně, nebyly navrženy ani výpovědi svědků, kteří by dosvědčili, že PhDr. V. P. byla v rozhodné době zvolena předsedkyní stěžovatelky, a kteří by tak potvrdili její oprávnění jednat za stěžovatelku v době podání žaloby. Skutečnost, že jiné soudy čestné prohlášení PhDr. V. P. akceptují, nezavazuje městský soud postupovat stejným způsobem.

Stěžovatelka v kasační stížnosti uvedla, že se při konstrukci čestného prohlášení řídila vyjádřením místopředsedy Městského soudu v Praze JUDr. Jana Ryby, CSc., ze dne 2. 6. 2005, zn. 4641/2005 St, učiněným v reakci na její stížnost, když formální náležitosti čestného prohlášení nejsou zákonem vymezeny. Předložila tedy soudu důkaz. Nikdo ze členů stěžovatelky však volbu PhDr. V. P. na jaře r. 2004 po rezignaci Šárky S., ani její oprávnění jednat z titulu této funkce před soudy nezpochybnil. K tomu stěžovatelka navrhla jako důkaz zápis z členské schůze stěžovatelky konané dne 15. 8. 2005. Městský soud neodůvodnil dostatečně, proč přes doklady předložené stěžovatelkou došel k závěru, že PhDr. V. P. neprokázala své oprávnění jednat za stěžovatelku, a jeho usnesení je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Stěžovatelka dále v kasační stížnosti namítla, že soudci rozhodující u městského soudu jsou podjatí a že s ohledem na jejich poměr k ní je dán důvod pochybovat o jejich nepodjatosti, protože z neznámých důvodů považují PhDr. V. P. a Zdeňka B. za osoby nečestné, což je vyjádřeno odmítnutím jejich čestných prohlášení. Proto stěžovatelka navrhla jejich vyloučení z projednávané věci.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu o věci samé uvážil při zohlednění shora uvedeného právního názoru. Došel k závěru, že kasační stížnost je důvodná.

Základními dokumenty, které v případě stěžovatelky mohly sloužit k prokázání oprávnění PhDr. Hany V. P. jednat za stěžovatelku, jsou zakladatelský dokument (zápis z ustavující členské schůze) či stanovy, které upravují jednání za stěžovatelku, a zápis z členské schůze, na níž byla PhDr. Hana V. P. zvolena předsedkyní stěžovatelky. Obsahem soudního spisu je mj. usnesení Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 18. 11. 2004, sp. zn. 33 Nc 1461/2004, z něhož je zřejmé, že NPÚ bez souhlasu stěžovatelky převzal její interní materiály, a jak vyplynulo ze sdělení stěžovatelky, ta je dosud nemá k dispozici. Podle názoru Nejvyššího správního soudu lze proto důvodně předpokládat, že stěžovatelka skutečně bez vlastního zavinění nedisponuje výše uvedenými dokumenty, které by mohly bezpečně prokázat oprávnění PhDr. Hany V. P. jednat za stěžovatelku. Těmito dokumenty naopak zřejmě disponuje NPÚ (subjekt podřízený žalovanému). Je zřejmé, že prokázání oprávnění jednat za žalobce ve smyslu § 33 odst. 4 s. ř. s. je jednou z podmínek řízení, a proto nemůže být závislé na vůli jiného účastníka řízení, zejména ne na protistraně. V opačném případě by žalovaný mohl zabránit stěžovatelce v přístupu k soudu, což představuje v právním státě nepřípustný zásah do práva na soudní ochranu.

Za této situace je třeba za dostatečné doklady k prokázání oprávnění PhDr. V. P. považovat dokumenty, které stěžovatelka dne 10. 8. 2005, tj. před vydáním napadeného usnesení, předložila Městskému soudu v Praze, tzn. čestné prohlášení Zdeňka B. a dopis NPÚ ze dne 12. 5. 2004, ve kterém je PhDr. Hana V. P. označena jako předsedkyně stěžovatelky. Dopis NPÚ vyvrací námitky tohoto subjektu, že předsedkyní stěžovatelky v této době byla paní Šárka S., zvolená členskou schůzí konanou dne 18. 12. 2003, a podporuje tvrzení stěžovatelky, že Šárka S. na funkci předsedkyně rezignovala a členská schůze konaná v březnu 2004 následně opětovně zvolila PhDr. Hanu V. P. předsedkyní stěžovatelky. V opačném případě by se totiž NPÚ, který byl o zvolení Šárky S. informován, neobracel dne 12. 5. 2004 na PhDr. Hanu V. P. jako na předsedkyni stěžovatelky. Tato skutečnost významným způsobem snižuje relevanci námitky vznesené NPÚ a rovněž i pochybnosti, které pojal soud ohledně oprávněnosti PhDr. V. P. jednat za stěžovatelku.

Rozšířený senát dále vzal v úvahu, že stěžovatelka se při prokazování oprávněnosti PhDr. V. P. řídila sdělením místopředsedy Městského soudu v Praze ze dne 2. 6. 2005, podle něhož by k prokázání oprávnění jednat za stěžovatelku postačoval dotaz na některého člena organizace směřující k ověření skutečností uvedených v čestném prohlášení předsedkyně. Podobně Městský soud v Praze v usnesení ze dne 28. 7. 2005, jímž stěžovatelku vyzval k prokázání oprávnění PhDr. Hany V. P. jednat za stěžovatelku, poukázal na možnost prokázat tuto skutečnost výslechem svědků. Nejvyšší správní soud považuje důkaz výslechem svědků, který městský soud požadoval, za srovnatelně věrohodný s předloženými listinami, jež však městskému soudu k prokázání oprávnění nepostačovaly. Nejvyšší správní soud dále vzal v úvahu skutečnost vyplývající ze spisu a známou nepochybně i městskému soudu, že stěžovatelka vystupuje jako účastník v řadě řízení vedených u civilních soudů (např. řízení vedené u Okresního soudu v Olomouci pod sp. zn. 19 C 234/2004, 16 C 367/2004 a 16 C 349/2004 nebo řízení vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 33 Nc 1461/2004) a v těchto řízeních za ni jedná PhDr. V. P., aniž by tyto soudy zpochybnily její oprávnění za stěžovatelku jednat.

V předmětné věci je proto namístě konstatovat, že s ohledem na povahu pochybností o oprávnění PhDr. V. P. a s ohledem na objektivní nemožnost doložit její oprávnění standardním způsobem (tedy zápisem z členské schůze, na které byla PhDr. V. P. zvolena předsedkyní stěžovatelky), byly doklady předložené stěžovatelkou ve spojení se skutečnostmi známými soudu z jeho úřední činnosti dostatečné k prokázání oprávnění jednat za stěžovatelku a k odstranění pochybností vznesených NPÚ. Městský soud v Praze tedy nesprávně aplikoval § 33 odst. 4 s. ř. s., a v důsledku toho bylo stěžovatelce odepřeno právo na přístup k soudu a právo na soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy.