Vydání 2/2007

Postup městského soudu podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. byl nesprávný. Podle tohoto ustanovení soud usnesením odmítne návrh, jestliže byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou. V posuzované věci podmínky pro takový postup splněny nebyly.

Nejvyšší správní soud poukazuje především na výklad § 250d odst. 3 o. s. ř., podle něhož soud usnesením řízení zastaví, jestliže žaloba byla podána opožděně, jestliže byla podána zjevně neoprávněnou osobou... (uvedený v publikaci Občanský soudní řád, 5. vydání, strana 1188). Přestože jde o výklad zákona č. 99/1963 Sb., a to k § 250d odst. 3, obsaženému v bývalé části páté v jeho znění do 31. 12. 2002, lze tento výklad podle Nejvyššího správního soudu použít i ve vztahu k § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť se týká rovněž postupu a výkladu pojmu návrhu, který podala osoba zjevně neoprávněná.

Podle uvedeného výkladu zákonodárce v tomto převzal i důvod nedostatku věcné legitimace ke stížnosti a vyjádřil jej pojmem „neoprávněné osoby“ (po novele „zjevně neoprávněné osoby“). Tím došlo k jistému smísení procesní i hmotné legitimace a je nanejvýš subtilní otázkou, jak oba případy odlišit. Jde tu o to, že žalobce musí být s to, aby tvrdil své právo, které napadeným rozhodnutím mohlo být zkráceno. Jinak řečeno, není-li tu vůbec subjektivní právo žalobce, které by mohlo být rozhodnutím dotčeno, není žaloba přípustná a řízení o ní musí být zastaveno. To je ovšem nekorektní: řízení o žalobě se zastavuje, protože žalobce je neoprávněnou osobou – ale tím je současně řečeno to, co mělo být řečeno až zamítavým rozsudkem ve věci samé, že totiž žalobce nemá ono právo, které v žalobě tvrdí. Soud tak má procesním rozhodnutím rozhodnout věc samu, pod maskou procesní legitimace řešit otázku legitimace věcné. Jinak řečeno: i když materiálně chybí tvrzené subjektivní právo (hmotná legitimace), nechybí tvrzení jako předpoklad procesní (procesní legitimace), a není tedy důvod, aby řízení řádně neproběhlo a neskončilo zamítavým rozsudkem. Pro správné použití tohoto by měla být rozhodující úvaha o tom, že zastavení řízení podle § 250d odst. 3 přichází v úvahu tehdy, je-li zřejmé, že je vyloučeno, aby žalobci tvrzené právo vůbec příslušet mohlo (tak například je-li žalobce právnickou osobou a tvrzené právo může podle zákona příslušet jen osobě fyzické, je-li cizincem, ale právo může příslušet jen státnímu občanu, atd.). Řádný postup v řízení a věcné rozhodnutí (zamítnutí žaloby rozsudkem) pak bude na místě při negativní odpovědi na tuto otázku, tedy při zjištění, že tvrzené právo žalobci příslušet zásadně může.

Nejvyšší správní soud pak dále poukazuje na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 6. 1995, sp. zn. 6 A 56/94 (Výběr soudních rozhodnutí ve věcech správních č. 145/1997), k výkladu, kdy je žaloba podána osobou zjevně neoprávněnou. Podle uvedeného rozsudku zastavení řízení předsedou senátu proto, že žaloba byla podána osobou neoprávněnou (§ 250d odst. 3 o. s. ř.), nyní odmítnutí návrhu soudem podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako podaného osobou k tomu zjevně neoprávněnou, přichází v úvahu jen při nedostatku procesní legitimace; při nedostatku legitimace hmotné bude takový postup výjimečný, a to jen tam, kde takový nedostatek je zjistitelný okamžitě, zpravidla již ze žaloby samotné, např. v těch případech, kdy žalobce tvrdí porušení práva, jehož již pojmově vůbec nemůže být nositelem.

Podle výkladu k soudnímu řádu správnímu, komentář, 1. vydání, a to k § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., strana 97 a 98 – ze znění § 46 odst. 1 písm. c), které dovoluje, resp. ukládá, aby soud odmítl návrh, je-li podán „osobou k tomu zjevně neoprávněnou“, vyplývá, že zákonodárce [na rozdíl od případu předčasnosti, opožděnosti či nepřípustnosti podle písm. b) nebo d)] počítá s tím, že někdy bude otázka, zda aktivní legitimace k podání návrhu je, nebo není dána, nejasná (např. u návrhu na obnovu řízení), takže neoprávněnost navrhovatele nebude „zjevná“. Z toho je nutné vyvodit, že soud může návrh po jeho podání odmítnout, jen když nedostatek aktivní legitimace je zcela nesporný, nepochybný, ale pokud tomu tak není, musí návrh „propustit“ do řízení ve věci, kde teprve, vyjde-li nedostatek aktivní legitimace navrhovatele najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost o návrhu rozhodnuto usnesením tak, že se odmítá, i když byl projednáván jako žaloba. Naopak návrh by byl podán osobou zjevně neoprávněnou, kdyby jej za osobu oprávněnou podala jiná osoba, která by nebyla zákonný zástupcem, zmocněncem, případně opatrovníkem osoby neoprávněné.

Podle názoru Nejvyššího správního soudu v posuzované věci nejde o případ, kdy je nedostatek aktivní legitimace žalobkyně zcela nesporný a nepochybný. Tomuto závěru, tj. že nejde o případ zcela nesporný, ostatně nasvědčuje i obsáhlé odůvodnění napadeného usnesení Městského soudu v Praze, v němž soud vycházel i z obsahu správního spisu, a rovněž obsáhlý výklad, v němž soud dochází k závěru, že žalobkyně není legitimována k podání žaloby podle § 65 odst. 1, ani podle § 65 odst. 2 s. ř. s. Podle názoru Nejvyššího správního soudu podpořeného výše uvedeným výkladem měl Městský soud v Praze návrh „propustit do řízení“, kdy teprve, vyjde-li najevo nedostatek aktivní legitimace, měl by s ohledem na tuto skutečnost o návrhu rozhodnout rozsudkem. Nejvyšší správní soud uzavírá, že v dané věci nebyly podmínky pro odmítnutí návrhu, uvedené v § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť nelze dovodit zcela okamžitě a bez dalších úvah, že návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Městský soud v Praze měl proto ve věci nařídit jednání, případně postupovat podle § 51 odst. 1 s. ř. s. a ve věci rozhodnout rozsudkem. Neučinil-li tak, odepřel stěžovatelce právo uvedené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu, a ve stanovených případech u jiného orgánu. Za onen stanovený postup nepovažuje Nejvyšší správní soud postup podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., který lze vyhradit toliko případům nedostatku procesní legitimace, například absence osoby v právním slova smyslu na místě žalobce, nedostatek tvrzení o poškozených právech, nedostatek tvrzení o tom, že napadené rozhodnutí bylo nezákonné, a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb, okamžitě zpravidla již ze žaloby samotné (například v těch případech, kdy žalobce tvrdí porušení práva, jehož již pojmově vůbec nemůže být nositelem – shodně též uvedený rozsudek Vrchního soudu v Praze).

Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že postup podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tedy odmítnutí návrhu usnesením, jestliže návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, lze vyhradit pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již ze žaloby samé. Pokud tomu tak není, musí soud návrh „propustit do řízení ve věci“, kdy teprve, vyjde-li nedostatek aktivní legitimace najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost rozhodnuto ve věci rozsudkem. Neučiní-li tak, je jeho postup v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a znamená jinou vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (§ 109 odst. 3 věta za středníkem s. ř. s.).