Vydání 12/2006

Stěžovatel činí ústřední právní otázkou, kterou má Nejvyšší správní soud posoudit (a kterou uplatnil již v žalobě, a proto je námitkou přípustnou - srov. § 104 odst. 4 s. ř. s.), ke kterému okamžiku má správní soud posoudit zákonnost správního aktu, pokud jde o rozhodnutí z oboru správního trestání (zde přestupek proti stavebnímu řádu), jehož skutková podstata je vázána na nesplnění povinnosti uložené jiným rozhodnutím, za situace, kdy u správního soudu je podána žaloba na přezkum tohoto jiného rozhodnutí spolu s návrhem na přiznání odkladného účinku této žalobě.

Nejvyšší správní soud považuje především za nutné připomenout, že odkladný (suspenzivní) účinek je obvyklou vlastností odvolání (řádného opravného prostředku), a znamená, že do doby, než je o odvolání rozhodnuto, nenabývá právní moci a není vykonatelné (srov. § 55 odst. 1, § 52 odst. 1, 2 správního řádu účinného do 31. 12. 2005^*). Soudy ve správním soudnictví přezkoumávají rozhodnutí správních orgánů vydaná v posledním stupni řízení (je-li přípustný opravný prostředek v řízení správním), podání žaloby nemá odkladný účinek (§ 73 odst. 1 s. ř. s.). Za splnění předpokladů uvedených v § 73 odst. 2 může soud odkladný účinek žalobě přiznat; důsledkem je (§ 73 odst. 3), že do skončení řízení před soudem se pozastavují účinky napadeného rozhodnutí. Odkladný účinek přiznaný rozhodnutím soudu zaniká rozhodnutím ve věci samé. Podle § 75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.

Nejvyšší správní soud především konstatuje, že stěžovatel opírá svou námitku o tvrzení, které nemá oporu ve správních ani soudních spisech městského soudu zmíněných shora; tj. že pokuta mu byla uložena v době, kdy městský soud přiznal žalobě proti rozhodnutí o povinnosti odstranit stavbu odkladný účinek. Rozhodnutí o přestupku, jehož skutková podstata byla naplněna tím, že ve lhůtě stanovené rozhodnutím ze dne 16. 8. 2002 (tj. do 18. 9. 2003) neodstranil stěžovatel nepovolenou stavbu, bylo vydáno 25. 3. 2004, nabylo právní moci 31. 5. 2004 a usnesení o přiznání odkladného účinku žalobě vůči rozhodnutí o povinnosti odstranit stavbu (správní rozhodnutí vydané v I. stupni dne 16. 8. 2002, ve II. stupni řízení dne 6. 6. 2003, nabylo právní moci 18. 6. 2003) bylo vydáno městským soudem pod sp. zn. 11 Ca 298/2003 dne 17. 6. 2004. Rozhodnutí o přestupku tedy reflektovalo skutkový a právní stav, jaký tu byl v době, kdy o přestupku bylo rozhodováno, tedy existovalo pravomocné a vykonatelné rozhodnutí o povinnosti odstranit stavbu, přičemž lhůta ke splnění povinnosti marně uplynula. V době rozhodování žalovaného o přestupku (ve II. stupni řízení 24. 5. 2004, právní moc 31. 5. 2004) sice existoval návrh stěžovatele (ze dne 12. 8. 2003) městskému soudu, aby přiznal jeho žalobě proti rozhodnutí o povinnosti odstranit stavbu ze dne 6. 6. 2003 odkladný účinek, ovšem toto řízení o žalobě vedené pod sp. zn. 11 Ca 298/2003 nebylo ke dni vydání rozhodnutí o přestupku skončeno, a městský soud vydal usnesení o přiznání odkladného účinku až 17. 6. 2004, tedy po 10 měsících řízení, aby po dalších třech měsících rozhodl ve věci samé - žaloba ve věci sp. zn. 11 Ca 298/2003 tedy suspendovala účinky rozhodnutí o povinnosti odstranit nepovolenou stavbu pouze na období od 17. 6. do 16. 9. 2004.

Správní soudy přezkoumávají rozhodnutí pravomocná a otázku přiznání odkladného účinku žalobě v posuzované věci nebylo možno chápat jako ve vztahu k řízení o přestupku, neboť na vyřešení této otázky nezáviselo rozhodnutí o přestupku; přiznání odkladného účinku je opatřením dočasné povahy, které suspenduje na určitý čas (do rozhodnutí soudu ve věci samé) účinky rozhodnutí, nic víc, nic méně. Návrh na přiznání odkladného účinku žalobě je procesním návrhem učiněným v rámci řízení o přezkumu správního rozhodnutí, nemá samostatný "procesní život", za okolností vymezených judikaturou Nejvyššího správního soudu o něm ani není rozhodováno, zejména pak rozhoduje-li soud o věci samé bezodkladně a do té doby o odkladném účinku nerozhodl; nevede se tedy o takovém návrhu samostatné soudní řízení, jež by mohlo mít od svého počátku povahu vůči správnímu řízení o přestupku. Právní úprava promlčení možnosti stíhat přestupek nezná stavení lhůty v důsledku přerušení řízení, a proto by rozhodnutí o návrhu na odkladný účinek chápané jako otázka mohlo v některých případech vést k promlčení možnosti stíhat správní delikt.

V posuzované věci byly suspendovány účinky rozhodnutí o povinnosti odstranit stavbu pouze v období od června do září 2004, přičemž toto rozhodnutí nabylo právní moci již v červnu 2003 a vykonatelnosti v září 2003. Společenská nebezpečnost činu, jehož se stěžovatel dopustil tím, že neodstranil nepovolenou stavbu podle pravomocného a vykonatelného rozhodnutí, nebyla nijak umenšena tím, že soud po deseti měsících od zahájení řízení na tři měsíce suspendoval účinky rozhodnutí, které stěžovatel dobrovolně nerespektoval, a nebyla by umenšena ani v případě, že by soud rozhodl o odkladném účinku dříve. Ostatně není zřejmé, proč stěžovatel nevyužil možnosti, kterou mu dává § 83 odst. 1 zákona ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném v době vydání napadeného rozhodnutí, a nepožádal správní orgán o odložení výkonu rozhodnutí, kteréžto žádosti v případě, je-li podán návrh na přezkoumání rozhodnutí o přestupku soudem, správní orgán vyhoví. Dále nutno vidět, že pokud by rozhodnutí o uložení povinnosti odstranit stavbu bylo jako pravomocné soudem pro nezákonnost či pro vady řízení zrušeno, právní řád pak zná nástroje, které ve vztahu k rozhodnutí o přestupku bylo lze užít. Obdobně, pokud by bylo shledáno nezákonným pravomocné rozhodnutí o přestupku. Stěžovatel tedy postupem městského soudu v posuzované věci nebyl nijak ukrácen na svých právech a užití § 75 odst. 1 s. ř. s. bylo na místě; je sice pravda, že městský soud své rozhodnutí odůvodnil poněkud stroze, nicméně rozhodovací důvody jsou z jeho odůvodnění jasně patrny, nelze je tedy hodnotit jako takové, jež se se žalobní námitkou vyrovnaly nedostatečně. Konečně jeho rozhodnutí nelze upřít ani potud, pokud konstatuje, že v době jeho rozhodování (1. 3. 2005) již bylo od září 2004 (kdy byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí o povinnosti odstranit nepovolenou stavbu) postaveno najisto i v řízení soudním, že rozhodnutí o povinnosti odstranit nepovolenou stavbu bylo vydáno v souladu s právními předpisy.

Za rozhodující princip Nejvyšší správní soud považuje, že žaloby proti správním rozhodnutím nemají ze zákona odkladný účinek (§ 73 odst. 1 s. ř. s.), a proto jen pravomocné usnesení soudu o přiznání odkladného účinku může mít vliv na právní moc a vykonatelnost napadeného správního aktu. Poněvadž rozhodnutí o přestupku a o sankci za něj bylo vydáno v době, kdy rozhodnutí o povinnosti odstranit nepovolenou stavbu nebylo dotčeno odkladným účinkem přiznaným soudem (na rozdíl od tvrzení stěžovatele v kasační stížnosti ze správních a soudních spisů jednoznačně plyne, že odkladný účinek byl na dobu tří měsíců přiznán až poté, co rozhodnutí o přestupku nabylo právní moci), nebyla práva stěžovatele jakkoli porušena, a to ani v podobě zásad procesu. Obě rozhodnutí byla přezkoumána v řádném soudním procesu za využití všech prostředků, jež předpisy o správním soudnictví připouštějí. Nejvyšší správní soud dodává, že přiznání odkladného účinku žalobě závisí rovněž na neexistenci rozporu s veřejným zájmem (§ 73 odst. 2 s. ř. s.), a pokud by důsledkem tohoto postupu byla faktická nemožnost stíhat přestupky z důvodu zániku odpovědnosti v jednoroční lhůtě podle § 20 zákona ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, musel by se soud rozhodující o takovém návrhu touto okolností zabývat.

Skutečnost, že stěžovatel podal žalobu proti pravomocnému rozhodnutí o přestupku v době, kdy městský soud v jiném řízení dočasně suspendoval účinky pravomocného a vykonatelného rozhodnutí o povinnosti odstranit stavbu, jež bylo významné pro naplnění skutkové podstaty přestupku, není s to jako kasační námitka přivodit jiné nazírání na přezkum rozhodnutí o přestupku ve vztahu k určení rozhodného období, k němuž se přezkum před krajskými soudy upíná (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).