3415/2016
Řízení před soudem: odkladný účinek kasační stížnosti
Řízení před soudem: odkladný účinek kasační stížnosti
Územní plánování: návrh na zrušení opatření obecné povahy; aktivní legitimace zástupce veřejnosti
k § 101a a § 107 soudního řádu správního, ve znění zákonů č. 127/2005 Sb. a č. 303/2011 Sb.
k § 23 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*)
I. V řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s. lze kasační stížnosti přiznat odkladný účinek dle § 107 s. ř. s.
II. Zástupce veřejnosti podle § 23 stavebního zákona z roku 2006 je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle § 101a odst. 1 a násl. s. ř. s.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2016, čj. 4 As 217/2015-182)
Prejudikatura:
č. 791/2006 Sb. NSS, č. 906/2006 Sb. NSS, č. 910/2006 Sb. NSS, č. 1255/ /2007 Sb. NSS, č. 1462/2008 Sb. NSS, č. 1679/2008 Sb. NSS, č. 1833/2009 Sb. NSS, č. 1910/2009 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2244/2011 Sb. NSS, č. 2976/2014 Sb. NSS, č. 3270/2015 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 111/2014 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 59/14); rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 3. 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C-240/ /09, Sb. rozh., s. I-1255).Věc:
a) Mgr. Jakub T., b) ak. mal. Anna M. a c) pobočný spolek Centrum pro podporu občanů proti Hlavnímu městu Praze, za účasti 1) akciové společnosti Eleganta, 2) akciové společnosti OAKDALE, 3) akciové společnosti Tatte Property, 4) společnosti s ručením omezeným MYRTLANIS a 5) společnosti s ručením omezeným SHELTON CZ, o zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti odpůrce, kasační stížnosti navrhovatelky b), kasační stížnosti osob zúčastněných na řízení.Usnesením ze dne 26. 4. 2012 vydal odpůrce formou opatření obecné povahy změny I + II územního plánu hlavního města Prahy, které nabyly účinnosti dne 16. 5. 2012. Změna vedená pod č. 2590 v městské části Praha 6 zahrnovala změny v lokalitě Veleslavín. Tuto změnu napadli dne 15. 5. 2015 navrhovatelé a) až c).
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 8. 2015, čj. 6 A 99/2015-65, zamítl návrh navrhovatelky b) a k návrhu navrhovatelů a) a c) napadenou změnu územního plánu zrušil. V případě navrhovatelky b) neshledal městský soud aktivní legitimaci k podání návrhu, protože vystupovala toliko v postavení zástupkyně veřejnosti a nájemkyně. Naopak aktivní legitimaci přiznal navrhovateli a), neboť je vlastníkem nemovitosti v dotčené lokalitě, a navrhovateli c), neboť je spolkem s takovým předmětem činnosti, který mu zajišťuje postavení navrhovatele. Při posuzování merita věci městský soud vytkl odpůrci, že při vydávání předmětného opatření obecné povahy nerespektoval § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, a dále chybějící odůvodnění ve vztahu k posouzení vlivů na životní prostředí a nedostatky při vypořádání námitek navrhovatelů.
Proti tomuto rozsudku podal odpůrce kasační stížnost. Namítl, že se městský soud k jeho námitce dostatečně nezabýval aktivní legitimací navrhovatelů a) a c), proto je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné. V přípisu ze dne 30. 11. 2015 se plně ztotožnil s návrhem osob zúčastněných na řízení 1) až 4) na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Kasační stížnost podala rovněž navrhovatelka b), neboť nesouhlasila se závěrem, že jí nepřísluší aktivní žalobní legitimace. Kromě toho, že bydlí v domě, který je od záměru vzdálen 800 metrů, zároveň vystupovala jako zástupkyně veřejnosti při pořizování a schvalování dotčené změny, neboť ji veřejnost zmocnila k podání námitek. V nich tvrdila, že realizace obytné zástavby (kterou bude doprovázet zvýšení dopravy, tzn. i zvýšení hlukové a imisní zátěže) namísto založení plánovaného parku v lokalitě Strnadova zahradnictví by byla nepřijatelným zásahem do práva veřejnosti na příznivé životní prostředí.
Aktivní legitimaci k podání návrhu navrhovatelka b) odvozovala z postavení zástupce veřejnosti. Judikaturu Nejvyššího správního soudu, která její aktivní legitimaci vylučuje (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2010, čj. 2 Ao 5/2010-24, č. 2244/2011 Sb. NSS, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 Ao 3/2008-27, č. 1679/2008 Sb. NSS), překonal nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, č. 111/2014 Sb. ÚS, na nějž navázal Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 26. 6. 2014, čj. 5 Aos 3/2012-70. Z toho důvodu je namístě změna judikatury. Je-li aktivní legitimace přiznána spolku na ochranu životního prostředí, měla by být přiznána i zástupci veřejnosti, který je pro konkrétní návrh územně plánovací dokumentace zmocněn místní veřejností k podání námitek.
Své stanovisko opřela o smysl institutu zástupce veřejnosti, o důvodovou zprávu k návrhu stavebního zákona z roku 2006, která mj. zdůrazňovala možnost zástupce veřejnosti podat správní žalobu, o silnější postavení a větší míru legitimity zástupce veřejnosti oproti spolku, neboť zástupce veřejnosti zosobňuje vůli určitého počtu občanů dané obce. Dále odkázala na čl. 9 odst. 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen "Aarhuská úmluva"), který vyložil Soudní dvůr EU v rozsudku ze dne 8. 3. 2011,
Lesoochranárske zoskupenie VLK
, C-240/09, Sb. rozh., s. I-1255, ve prospěch zajištění soudní ochrany; k tomu dále odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/ /2009 Sb. NSS. Rozdíl mezi spolkem, který se nestal zástupcem veřejnosti, ale aktivně legitimován je, a jiným, který by vystupoval jako zástupce veřejnosti, a aktivně legitimován by nebyl, je zjevně neodůvodněný (k tomu viz mj. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, 792/2006 Sb. NSS). Ve smyslu citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14 splňuje zástupce veřejnosti kritéria pro aktivní žalobní legitimaci díky vztahu k dotčenému území a prostřednictvím zmocnění mj. i vlastníky pozemků dotčených záměrem.Závěrem navrhovatelka b) uvedla, že městský soud neuznal její žalobní legitimaci ani jako nájemkyně nemovitosti s odkazem na citované usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009-120. Poznamenala, že vzhledem k poměrně krátkým procesním lhůtám při tvorbě územního plánu je prakticky nemožné domoci se ochrany práv nájemce, pokud tak sám vlastník činit nechce. Rozšířenost nájemního bydlení v České republice tak vylučuje možnost hájit svá práva pro poměrně velkou část populace. Upírání aktivní žalobní legitimace nájemcům bylo rovněž kritizováno i Výborem pro dodržování Aarhuské úmluvy. Nájemci obecních bytů jsou zároveň vzhledem k postavení obce (vlastník obecních bytů, pořizovatel územního plánu) fakticky zcela zbaveni možnosti soudního přezkumu zákonnosti opatření obecní povahy.
Kasační stížnost podaly rovněž osoby zúčastněné na řízení 1) až 5). V ní tvrdily, že se městský soud nevypořádal s argumentací odpůrce, že navrhovatelé a) a c) nejsou aktivně legitimováni k podání návrhu; aktivní legitimaci navrhovatelů a) a c) rozporovaly mj. s odkazem na závěry citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14, a ve vztahu k navrhovateli c) činily spornými i vymezená kritéria pro přiznání legitimace spolku k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, neboť účel, pro který byl navrhovatel c) založen, není zjevný.
Osoby zúčastněné na řízení 1) až 5) rovněž žádaly o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s odkazem na škody vzniklé v důsledku zmařené investice.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhovatelé a) až c) uvedli, že nepovažují za prokázané, že osoby, které podaly kasační stížnosti, jsou v postaveních osob zúčastněných na řízení. Při rozhodování o odkladném účinku je třeba toto postavit najisto. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu lze odkladný účinek kasační stížnosti přiznat pouze výjimečně, přičemž tato situace podle navrhovatelů nebyla dána. Osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) nikterak neodůvodnily svůj návrh ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s., jejich tvrzení jsou zcela obecná a není možné je ověřit. Přiznáním odkladného účinku by mohlo dojít k zásadní újmě navrhovatelů a dalších osob z řad místní veřejnosti, protože osoby zúčastněné na řízení by mohly posunout své záměry do dalších povolovacích fází, a to i přes silný odpor místní veřejnosti. Napadené opatření obecné povahy je navíc vzhledem k rozsahu dotčené plochy předmětem posuzování vlivů na životní prostředí. Ve věci své aktivní legitimace navrhovatelé a) a c) odkázali na svá předchozí vyjádření, napadený rozsudek městského soudu a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 4 As 50/2004-59, č. 1043/2007 Sb. NSS.
K otázce odkladného účinku kasační stížnosti navazující na řízení dle § 101a a násl. s. ř. s. shledal předkládající senát rozpor v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu.
V usnesení ze dne 15. 10. 2015, čj. 3 As 192/2015-34, dospěl třetí senát k závěru, že institut odkladného účinku je možné využít jen v řízení o žalobě proti rozhodnutím správních orgánů (část třetí hlava druhá díl první soudního řádu správního), respektive v navazujícím řízení kasačním. Naopak ale vyjádřil názor, že proto odkladný účinek nelze přiznat v řízení o ochraně před nezákonným zásahem (část třetí hlava druhá díl třetí soudního řádu správního), a to ani v navazujícím řízení o kasační stížnosti. Uvedl k tomu: "
Platí tedy, že zatímco institut předběžného opatření je principiálně využitelný pro všechny typy žalob a návrhů ve správním soudnictví, které jsou předvídány v § 4 s. ř. s., institut odkladného účinku může nalézat uplatnění jen v rámci řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů, potažmo v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutím soudů o těchto žalobách (za použití § 107 odst. 1 s. ř. s.). Tento závěr podporuje též to, že v právní úpravě § 82 a následujících s. ř. s., upravující řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (část třetí hlava druhá - zvláštní ustanovení o řízení, díl 3 soudního řádu správního), není zmíněna možnost aplikace § 73 s. ř. s. (a to ani přiměřeně).
" Třetí senát proto návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. jako nepřípustný odmítl.Oproti tomuto rozhodnutí Nejvyšší správní soud vícekrát rozhodl o návrhu na přiznání odkladného účinku, aniž by jej shledal nepřípustným proto, že se nejednalo o řízení o kasační stížnosti navazující na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Stalo se tak v řízeních o ochraně před nezákonným zásahem (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2007, čj. 2 Aps 6/2007-45; ze dne 11. 5. 2010, čj. 2 Aps 1/2010-149; ze dne 24. 10. 2013, čj. 6 Aps 8/2013-69; ze dne 19. 7. 2012, čj. 9 Aps 5/2012-35), o ochraně proti nečinnosti správního orgánu (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2013, čj. 3 Ans 6/2013-13; ze dne 26. 4. 2013, čj. 4 Ans 4/2013-32), o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2013, čj. 3 Aos 1/2013-38; ze dne 22. 11. 2012, čj. 3 Aos 2/2012-34; ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 Aos 3/2013-46; ze dne 2. 5. 2013, čj. 2 Aos 1/2013-116; ze dne 24. 7. 2013, čj. 6 Aos 2/2013-50; ze dne 27. 8. 2013, čj. 8 Aos 2/2013-75; ze dne 31. 7. 2013, čj. 9 Aos 2/2013-56; ze dne 9. 1. 2013, čj. 8 Aos 1/2012-48) nebo o návrhu na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, a návrhu na vyhlášení místního referenda (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2014, čj. Ars 4/2014-68).
Čtvrtý senát nepovažoval názor třetího senátu za správný. Použití závěru třetího senátu dle citovaného usnesení čj. 3 As 192/2015-34 na nyní posuzovaný případ z důvodu, že právní úprava řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a a násl. s. ř. s.), stejně jako právní úprava řízení o ochraně před nezákonným zásahem pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.), neobsahují ustanovení, které by odkazovalo na § 73 s. ř. s., by znamenalo, že v řízení dle § 101a a násl. s. ř. s., respektive v navazujícím řízení o kasační stížnosti, by nebyl návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti přípustný. Ustanovení § 107 s. ř. s. však obecně umožňuje přiznání odkladného účinku jakékoli kasační stížnosti bez ohledu na to, zda směřuje proti rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí, nečinnosti či jinému zásahu správního orgánu; odkladný účinek lze tedy přiznat i kasační stížnosti proti rozhodnutí o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Odkaz na přiměřenou aplikaci § 73 s. ř. s. nelze chápat jako omezení přípustnosti návrhu na přiznání odkladného účinku pouze na kasační stížnosti proti rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nýbrž znamená přiměřenou aplikaci postupu při vážení zájmů a posuzování důvodnosti takového návrhu. Vhodnost odkladného účinku v takových méně standardních řízeních lze potom zohlednit při posuzování důvodnosti návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Předkládající čtvrtý senát proto považoval návrh osob zúčastněných na řízení na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti v posuzované věci za přípustný.
V otázce aktivní legitimace zástupce veřejnosti předkládající senát poukázal na to, že Nejvyšší správní soud při výkladu § 101a odst. 1 s. ř. s. vymezil ve své rozhodovací praxi jednak obecné podmínky pro přiznání aktivní žalobní legitimace, jednak se zabýval i konkrétními případy. Za splnění určitých podmínek připouští aktivní legitimaci vlastníků nemovitostí, kteří sousedí s územím regulovaným územním plánem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2010, čj. 8 Ao 1/2010-89), a spolků (shora citovaný rozsudek čj. 5 Aos 3/2012-70).
Naproti tomu
judikatura
vylučuje aktivní legitimaci zástupce veřejnosti dle § 23 stavebního zákona z roku 2006 i osob, které zastupoval. V citovaném usnesení čj. 5 Ao 3/2008-27 vycházel pátý senát při rozboru legitimace zástupce veřejnosti ze situace, v níž jeden z navrhovatelů měl postavení zástupce veřejnosti a většina ostatních navrhovatelů byly osoby, které ho zmocnily. V této situaci dospěl k závěru, "že tito navrhovatelé nemohli v řízení o návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy tvrdit ani prokázat dotčení na svých právech, neboť právě patří ke skupině osob, které dotčeny nejsou. Význam a prospěšnost institutu zástupce veřejnosti v řízení o územně plánovací dokumentaci jsou zřejmé, umožňuje občanům obce či kraje zúčastnit se projednávání těchto pro rozvoj příslušného územního samosprávného celku zcela zásadních dokumentů, a vykonávat tak veřejnou kontrolu nad tím, zda jsou veřejné zájmy při územním plánování, tedy především zájem na vytváření vyváženého vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území (§ 18 stavebního zákona [z roku 2006]) ze strany orgánů veřejné moci skutečně respektovány. Zároveň je ovšem třeba konstatovat, že uvedený institut nebyl promítnut do právní úpravy soudního přezkoumání opatření obecné povahy, tedy do soudního řádu správního (§ 101a až § 101d s. ř. s.). Správní soudnictví není založeno na všeobecné kontrole zákonnosti aktů veřejné správy, ale důsledně na zásadě soudní ochrany veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob, jež byly či mohly být těmito akty dotčeny (§ 2 s. ř. s.). Pokud správní soudy v některých případech přezkoumávají akty veřejné správy i na základě návrhů subjektů, které dotčení své hmotněprávní sféry tvrdit nemohou, zastupují však právě určitý veřejný zájem v dané věci, musí tak soudní řád správní výslovně stanovit, viz mj. § 65 odst. 2 s. ř. s., který umožňuje zejména ekologickým spolkům, které se na základě zvláštních zákonů účastní některých správních řízení, napadnout příslušné správní rozhodnutí žalobou před správním soudem (k této otázce viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS). Jak již ovšem bylo řečeno, v právní úpravě přezkoumání opatření obecné povahy obdobný institut absentuje. Nemá smysl spekulovat o tom, zda jde o úmysl, nebo opominutí zákonodárce, jisté je, že poměrně kusá a v mnohém deficitní právní úprava řízení o zrušení opatření obecné povahy, která byla do soudního řádu správního vložena s účinností od 1. 5. 2005 zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, nebyla přizpůsobena novému stavebnímu zákonu, jenž nabyl účinnosti dne 1. 1. 2007 a stanovil pro územně plánovací dokumentaci formu opatření obecné povahy, a nebyla přizpůsobena dokonce ani novému správnímu řádu, který s účinností od 1. 1. 2006 přinesl obecnou úpravu řízení o vydání opatření obecné povahy (§ 171 až § 174 správního řádu). Není tak zřejmé, jakým způsobem by měl zástupce veřejnosti, který byl činný v řízení o územně plánovací dokumentaci, případně pokračovat v řízení o zrušení takového opatření obecné povahy před Nejvyšším správním soudem, zda by byl oprávněn k podání takového návrhu pouze on sám, nebo i kterákoli z osob, kterou v řízení o územně plánovací dokumentaci zastupoval, či zda by se jakousi analogií s § 23 stavebního zákona [z roku 2006] i v tomto případě dovozoval minimální počet osob, které by k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy musely zástupce veřejnosti zmocnit. Absence úpravy procesního postavení zástupce veřejnosti v řízení před Nejvyšším správním soudem vzbuzuje řadu nejasností, které dle názoru Nejvyššího správního soudu nelze překlenout ani extenzivním výkladem § 101a s. ř. s. či jiných ustanovení soudního řádu správního. Z citovaného ustanovení naopak jednoznačně vyplývá, že zástupce veřejnosti ani osoby, které v řízení o územně plánovací dokumentaci zastupoval, k zahájení řízení o zrušení takového opatření obecné povahy legitimovány nejsou."
Uvedený závěr potvrdil druhý senát ve shora citovaném usnesení čj. 2 Ao 5/2010-24, v němž dále uvedl, že zástupci veřejnosti přísluší pouze aktivní legitimace k podání žaloby proti rozhodnutí o námitkách, které uplatnil proti opatření obecné povahy.
Citovaná
judikatura
ve vztahu k aktivní legitimaci v řízení o zrušení opatření obecné povahy je reakcí na dřívější nedostatky procesní úpravy (srov. návrh na zrušení celého dílu 7 s. ř. s. postoupený Ústavnímu soudu Nejvyšším správním soudem ve věci sp. zn. 1 Ao 1/2010), které však podle čtvrtého senátu byly do značné míry odstraněny novelou soudního řádu správního provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. I proto je vhodné revidovat dřívější restriktivní
judikaturu ve vztahu k aktivní legitimaci zástupce veřejnosti.Čtvrtý senát se ztotožnil s argumentací navrhovatelky b) ohledně aktivní legitimace zástupce veřejnosti k podání návrhu dle § 101a odst. 1 s. ř. s. na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Citovaná usnesení pátého senátu čj. 5 Ao 3/2008-27 a druhého senátu čj. 2 Ao 5/2010-24 považoval za překonaná výše uvedeným rozsudkem pátého senátu čj. 5 Aos 3/2012-70, který Nejvyšší správní soud vydal na základě citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14. Jestliže byla při splnění určitých podmínek přiznána dle § 101a odst. 1 s. ř. s. aktivní legitimace spolkům, měl by být stejnou aktivní legitimací nadán i zástupce veřejnosti.
V posledně citovaném nálezu Ústavní soud (konkrétně body [19-22]) vyslovil, že je povinností podle Aarhuské úmluvy interpretovat rozsah soudní ochrany ve prospěch přijatých mezinárodních závazků, a vymezil podmínky, které musí spolek pro přiznání aktivní legitimace naplňovat (body [24-27] nálezu). Argumentaci Ústavního soudu následně převzal Nejvyšší správní soud v navazujícím rozsudku čj. 5 Aos 3/2012-70, kde navíc konstatoval, že nález Ústavního soudu představuje judikatorní obrat.
Podle čtvrtého senátu institut spolku a institut zástupce veřejnosti umožňují zapojení veřejnosti do procesu územního plánování a sledují stejný účel, tj. zajištění účasti veřejnosti v něm. Odlišné zacházení s ekologickými spolky a zástupcem veřejnosti proto nemá zákonnou oporu (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS). Vyplývá-li z rozboru obou institutů jejich podobná povaha, není důvodné pouhým výkladem právních předpisů privilegovat v právu na soudní ochranu jen jeden z nich.
Zástupce veřejnosti umožňuje osobám z řad dotčené veřejnosti při splnění zákonných podmínek podávat kvalifikované námitky (nikoli toliko připomínky) a ovlivňovat průběh řízení stejným způsobem jako vlastníkům nemovitostí dotčeným regulací. Toto oprávnění předpokládá značnou míru legitimity (§ 23 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006) danou občany obce, veřejnosti zainteresované na rozvoji obce.
Zvolená forma reprezentace téhož zájmu veřejnosti, ať už jde o spolek (právnickou osobu), nebo o zástupce veřejnosti (fyzickou či právnickou osobu), nemůže být rozhodující. Zástupce veřejnosti má vyšší legitimitu než spolky, jeho postavení je i transparentnější. Závěry Ústavního soudu v citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 jsou proto přímo aplikovatelné. Přísluší-li za určitých podmínek aktivní legitimace dle § 101a odst. 1 s. ř. s. spolku, měla by a
minori ad maius
příslušet i zástupci veřejnosti.Svůj názor opřel čtvrtý senát rovněž o ústavní princip rovnosti vyplývající z čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") ve spojení s právem na soudní ochranu zaručeným v článku 36 Listiny, které vyžadují, aby osoby ve srovnatelném postavení měly stejný přístup k soudu. Z toho vyplývá nezbytnost akceptovat aktivní legitimaci zástupce veřejnosti v řízení o zrušení opatření obecné povahy.
Dále se ztotožnil s odkazem navrhovatelky b) na čl. 9 odst. 2 první pododstavec a čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy a s výkladem Soudního dvora v citovaném rozsudku ve věci
Lesoochranárske zoskupenie VLK
. Povinnost vnitrostátních soudů vykládat procesní předpisy upravující aktivní legitimaci extenzivním způsobem, aby byla ve smyslu čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy zajištěna efektivní soudní ochrana dotčené veřejnosti, respektive akceptována aktivní legitimace určitých reprezentantů dotčené veřejnosti, je podle čtvrtého senátu zjevná. Ze žádného ustanovení stavebního zákona z roku 2006 či soudního řádu správního nevyplývá, že by zástupci veřejnosti neměla příslušet aktivní legitimace dle § 101a odst. 1 s. ř. s. Aktivně legitimovány nejsou pouze určité jmenované subjekty, nýbrž každý, kdo tvrdí zkrácení svých práv.Čtvrtý senát odmítl též názor, že zástupce veřejnosti nemá žádná práva, jejichž zkrácení by mohl před soudem platně tvrdit. Stavební zákon z roku 2006 přiznává zástupci veřejnosti oprávnění podat námitky (§ 39 odst. 2, § 52 odst. 2 a § 98 odst. 3) a právo, aby o těchto námitkách bylo řádně rozhodnuto. Tato práva musí podléhat účinné soudní ochraně (viz citované usnesení rozšířeného senátu čj. 6 A 25/2002-42). Je-li zkrácení na právech vykládáno šířeji než jako porušení konkrétního hmotného subjektivního veřejného práva v kontextu § 65 odst. 1 s. ř. s., pak tomu musí být rovněž tak při výkladu § 101a odst. 1 s. ř. s. i ve smyslu výše citovaných ustanovení Aarhuské úmluvy a judikatury Soudního dvora. Opatření obecné povahy (územní plán) se právní sféry zástupce veřejnosti dotýká.
Konečně se čtvrtý senát dovolával zásady zákazu odepření spravedlnosti (), která se projevuje i v principu, že v pochybnostech má být právní úprava vykládána tak, aby byl soudní přezkum umožněn. Poukázal na současné neefektivní postavení zástupce veřejnosti, které mu nezajišťuje přístup k dostatečné soudní ochraně, neboť podle dosavadní judikatury je oprávněn napadnout správní žalobou toliko rozhodnutí, kterým byly vypořádány jeho námitky (citovaný rozsudek čj. 2 Ao 5/2010-24 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008, čj. 2 Ao 1/2008-51). Faktický důsledek případného zrušení rozhodnutí o námitkách soudem na základě žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s. je podle názoru čtvrtého senátu prakticky nulový, stávající
denegatio iustitiae
judikatura
nezaručuje zástupci veřejnosti efektivní soudní ochranu.Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s. lze přiznat kasační stížnosti odkladný účinek dle § 107 s. ř. s. Zástupce veřejnosti podle § 23 stavebního zákona z roku 2006 je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle § 101a odst. 1 a násl. s. ř. s. Rozšířený senát vrátil věc k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
(...) [32] Ohledně první otázky, zda lze přiznat odkladný účinek kasační stížnosti navazující na řízení dle § 101a a násl. s. ř. s. z dosavadní judikatury plyne, že tuto otázku rozšířený senát dosud neřešil a jednotlivé senáty Nejvyššího správního soudu došly k různým právním závěrům.
[33] Rozšířený senát se vyslovil k otázce přiznání odkladného účinku kasační stížnosti v usnesení ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS takto: "
I. Zruší-li krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je povinností správního orgánu pokračovat v řízení a řídit se přitom závazným právním názorem vyjádřeným v pravomocném soudním rozhodnutí, bez ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost. II. I správní orgán může navrhnout při podání kasační stížnosti, aby jí byl přiznán odkladný účinek, a to ze stejných důvodů jako žalobce (§ 73 odst. 2 a 4, § 107 s. ř. s.). Samotné podání kasační stížnosti, není-li ze zákona spojeno s odkladným účinkem či nebyl-li vysloven soudním rozhodnutím, nemá však na plnění povinností správním orgánem žádný vliv. III. Nerespektuje-li správní orgán pravomocné soudní rozhodnutí a nepokračuje řádně v řízení, může se dle okolností jednat o nečinnost, proti níž se lze bránit podáním žaloby dle § 79 a násl. s. ř. s."
[34] V návaznosti na uvedený závěr rozšířený senát v usnesení ze dne 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015 Sb. NSS, dovodil, že "[h]
rozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci není sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (§ 73 a § 107 s. ř. s.)".
[35] Ani v jednom z uvedených rozhodnutí však nebyla řešena otázka nyní tomuto senátu položená. Výklad se dosud týkal přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, vydaném v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. Souvislost s žalobou proti nečinnosti byla toliko nepřímá.
[36] Ačkoli v rozhodnutích tohoto soudu o návrhu na přiznání odkladného účinku označených předkládajícím senátem bylo rozhodováno výrokem: "
odkladný účinek se přiznává/nepřiznává", "návrh se zamítá", nebo "návrhu se nevyhovuje",
výklad dotčených ustanovení (§ 107 ve spojení s § 73 s. ř. s.) odporující právnímu názoru třetího senátu v nich vysloven nebyl; o přípustnosti takového návrhu dotčené senáty nepochybovaly. Výjimkou v tomto směru je citované usnesení čj. 2 Aps 6/2007-45 (zásah se týkal daňové kontroly, pozn. soudu), jímž návrhu na přiznání odkladného účinku nebylo vyhověno. Druhý senát však s odkazem na uvedená ustanovení uzavřel: "Je tedy zřejmé, že odkladný účinek lze (a to i ve vztahu ke kasační stížnosti) přiznat pouze ve vztahu k rozhodnutí. Napadeným usnesením krajský soud odmítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Žalovaný tedy dosud nevydal žádné rozhodnutí, jehož právní účinky by bylo možné odložit ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s. V daném případě by pak v úvahu připadalo pouze vydání předběžného opatření ve smyslu § 38 s. ř. s."
K tomu odkázal na usnesení tohoto soudu ze dne 24. 5. 2006, čj. Na 112/2006-37, č. 910/2006 Sb. NSS. V něm soud uvedl: "Ustanovení § 120 s. ř. s. ani jiné ustanovení tohoto zákona obecně nevylučuje, aby předběžné opatření vydal i Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti. V úvahu může přicházet vydání předběžného opatření zejména v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozhodnutí krajského soudu ve věci žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, nevyhověl-li krajský soud žalobě."
[37] Naopak Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo rozhodnuto o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (vesměs územního plánu nebo jeho části), o návrhu na přiznání odkladného účinku rozhodoval a přípustnost takového návrhu shledal zpravidla bez dalšího. V citovaném usnesení čj. 1 Aos 3/2013-46 k výkladu § 107 s. ř. s. ve spojení s § 73 s. ř. s. uvedl: "
Ustanovení § 73 s. ř. s. sice upravuje rozhodování o návrhu na odkladný účinek žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, a jak již zdejší soud v minulosti dovodil, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části schází zákonný podklad pro jeho aplikaci (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2010, čj. 9 Ao 4/2010-20).
(zvýrazněno rozšířeným senátem).V řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části však takový zákonný podklad představuje výše citovaný § 107 s. ř. s. Z povahy věci pak možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti připadá v úvahu právě v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí, kterým krajský soud vyhověl (byť jen částečně) návrhu a napadené opatření obecné povahy nebo jeho část zrušil. Případný odkladný účinek přiznaný kasační stížnosti totiž bude působit vůči rozhodnutí krajského soudu, tj. zamezí důsledkům zrušujícího rozhodnutí krajského soudu po dobu kasačního řízení (v případě zamítavého rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je nicméně možno se domáhat vydání předběžného opatření Nejvyšším správním soudem; srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 5. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-95)."
[38] Rozšířený senát proto uzavřel, že se jedná o rozpor v právních názorech ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. a je dána jeho pravomoc o první předložené otázce rozhodnout.
[39] Ohledně druhé otázky, aktivní legitimace zástupce veřejnosti dle § 101a odst. 1 s. ř. s., je z důvodů předestřených v předkládacím usnesení zřejmé, že názor čtvrtého senátu v dosavadní judikatuře zaujat dosud nebyl, resp. byl vysloven názor opačný. Od něho se chce předkládající senát odchýlit, a proto postoupil věc k posouzení rozšířenému senátu k rozhodnutí. Pravomoc rozšířeného senátu je podle § 17 odst. 1 s. ř. s. dána. Rozšířený senát v souvislosti s tím dodává, že citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14 se této otázky přímo nedotkl (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004-53, č. 1833/2009 Sb. NSS).
III.2 Posouzení věci
a) Odkladný účinek kasační stížnosti navazující na řízení dle § 101 a násl. s. ř. s.
[40] Pravomocné rozhodnutí správního orgánu lze napadnout žalobou podanou krajskému soudu podle § 65 a násl. s. ř. s. Podle § 73 s. ř. s. podání žaloby nemá odkladný účinek, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak. Soud v tomto řízení na návrh žalobce, při splnění podmínek § 73 odst. 2 s. ř. s., odkladný účinek žalobě přizná; přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před krajským soudem účinky napadeného rozhodnutí. Není li rozsudkem soudu žalobou napadené rozhodnutí správního orgánu zrušeno, právní mocí rozsudku krajského soudu v takovém případě závaznost, vykonatelnost a jiné právní účinky rozhodnutí správního orgánu opět nastávají. "
Přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí"
(§ 73 odst. 3 s. ř. s.).[41] Soudní řád správní umožňuje domáhat se ochrany veřejných subjektivních práv dále podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti (§ 79 a násl. s. ř. s.), žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.) a prostřednictvím dalších institutů (žalob či návrhů). S účinností od 1. 5. 2005 (změnou soudního řádu správního provedenou zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, část dvacátá první) náleží též do pravomoci soudů ve správním soudnictví dle § 4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. rozhodovat o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Do 31. 12. 2011 byl příslušný o takovém návrhu rozhodnout Nejvyšší správní soud; od účinnosti novely soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb. o takovém návrhu rozhodují krajské soudy.
[42] Možnost přiznání odkladného účinku toliko v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu v § 73 s. ř. s. vedeném před krajskými soudy, nikoli v řízení o žalobě proti nečinnosti a v řízení na ochranu před nezákonným zásahem, podle rozšířeného senátu logicky plyne z rozdílu v předmětu těchto soudních řízení. Institut odkladného účinku je využitelný jen v takovém řízení, v němž je předmětem soudního přezkumu již vydané rozhodnutí, neboť odkladný účinek může být spojen
ex lege
nebo přiznán jen v souvislosti s podáním žaloby proti pravomocnému rozhodnutí, jehož právní účinky se přiznáním odkladného účinku žalobě pozastavují.[43] Žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu se účastník domáhá uložení povinnosti správnímu orgánu rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (teprve) vydat; žádný akt, jehož účinky by bylo lze odložit, dosud neexistuje. Obdobně v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením není předmětem soudního řízení přezkoumání rozhodnutí, ale zákonnost správním orgánem provedeného nebo neprovedeného úkonu, který není rozhodnutím (§ 82 s. ř. s.). Právě proto není v řízení o těchto žalobách (v § 79 a násl. a v § 89 a násl s. ř. s.) zakotvena možnost přiznání odkladného účinku, a to ani odkazem na přiměřené použití § 73 s. ř. s.; povaha těchto řízení jeho využití vylučuje.
[44] Závěru citovaného usnesení třetího senátu čj. 3 As 192/2015-34 lze přisvědčit tak jen potud, že přiznání odkladného účinku je možné jen v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nikoli v řízeních před krajským soudem vedených dle § 79 a násl. a dle § 82 a násl. Ani v řízení dle § 101a a násl. s. ř. s. vedeném u krajského soudu nelze odkladný účinek návrhu přiznat, neboť pro aplikaci § 73 s. ř. s. v tomto řízení chybí zákonná opora. K tomuto právnímu názoru dospěl Nejvyšší správní soud již ve shora citovaném usnesení čj. 1 Aos 3/2013-46; stejný závěr vyplývá i z citovaného usnesení čj. 9 Ao 4/2010-20, jímž Nejvyšší správní soud rozhodoval v řízení dle § 101a s. ř. s. (tj. dle příslušnosti mu dané do 31. 12. 2011) o návrhu na předběžné opatření. Od tohoto závěru není důvod se odchýlit.
[45] Naopak rozšířený senát neshledal zákonný důvod pro závěr, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle § 107 s. ř. s. je možné toliko v řízení navazujícím na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
[46] Pravomocné rozhodnutí krajského soudu (až na výjimky dle § 104 s. ř. s.) lze napadnout kasační stížností. Podle § 107 odst. 1 s. ř. s. "[k]
asační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení § 73 odst. 2 až 5 se užije přiměřeně."
Kasační stížnost má odkladný účinek, jen stanoví-li tak soudní řád správní (např. § 107 odst. 2 s. ř. s., ve znění účinném od 1. 10. 2012) nebo zvláštní zákon (např. § 32 odst. 2 a 5 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu).[47] Soudní řád správní obecně dává možnost přiznat odkladný účinek kasační stížnosti podané proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, jímž bylo rozhodnuto o podané žalobě nebo návrhu a proti němuž se lze z důvodů uvedených v § 103 s. ř. s. bránit. Pravomocné rozhodnutí krajského soudu, které bylo vydáno v kterémkoli typu řízení dle soudního řádu správního, s sebou nese právní účinky, které lze přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti sistovat až do pravomocného rozhodnutí o kasační stížnosti, a to za přiměřené aplikace § 73 s. ř. s.
[48] Je tomu tak proto, že bezprostřední výkon či jiné účinky pravomocného rozsudku (popř. i usnesení) krajského soudu vydaného nejen v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, ale i rozsudku vydaného v jiných typech řízení před krajským soudem, mohou citelně zasáhnout právní sféru účastníků řízení nebo výkon státní správy či územní samosprávy. Nemá-li být případný úspěch s kasační stížností jen akademickým vítězstvím ve sporu, může se ukázat nutným je dočasně pozastavit.
[49] Krajský soud může v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti zavázat žalovaný správní orgán k tomu, aby vydal rozhodnutí ve věci a ve lhůtě mu soudem stanovené. Zákonem daná možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti proti takovému rozsudku krajského soudu sleduje legitimní důvod, totiž oddálit v konkrétním případě do pravomocného rozhodnutí o kasační stížnosti závaznost tohoto rozsudku, je-li např. sporné, zda žalovaný (a dle rozsudku povinný) správní orgán má pravomoc (věcnou, popř. místní příslušnost) v konkrétní věci vůbec rozhodnutí vydat. I když krajský soud nemůže v tomto řízení zavázat správní orgán k tomu, jak ve věci rozhodnout (tzn. zda žádosti podané účastníkem vyhovět, či ji zamítnout), nelze vyloučit ani jiné důvody, které mohou naplnit podmínky dle § 73 odst. 2 s. ř. s. pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané žalovaným správním orgánem (např. navazovala-li žaloba na ochranu proti nečinnosti na pravomocný zrušující rozsudek se závazným právním názorem; k tomu srov. citované usnesení rozšířeného senátu čj. 10 Ads 99/2014-58). Oproti tomu při zamítnutí žaloby na ochranu proti nečinnosti sama povaha takového výroku smysluplnost aplikace tohoto institutu vylučuje.
[50] V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením krajský soud, vyhoví-li žalobě, dle § 87 odst. 2 s. ř. s. "[r]
ozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem".
Obsahuje-li výrok rozsudku krajského soudu příkaz nebo zákaz, nelze vyloučit, že návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti může mít reálné opodstatnění a sistace
jeho účinků v konkrétním případě může být žádoucí. Při zamítnutí žaloby krajským soudem lze v řízení o kasační stížnosti podat návrh na vydání předběžného opatření podle § 120 ve spojení s § 38 s. ř. s. (viz shora usnesení čj. Na 112/2006-37).[51] V řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy před krajským soudem soudní řád správní neodkazuje na § 73 s. ř. s. V případě hrozící vážné újmy však i zde přichází v úvahu aplikace § 38 s. ř. s.
[52] V řízení o kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo zrušeno opatření obecné povahy nebo jeho část, jak již ze shora označených rozhodnutí tohoto soudu plyne, odkladný účinek přiznaný kasační stížnosti může působit vůči rozhodnutí krajského soudu, tj. zamezí důsledkům zrušujícího rozhodnutí krajského soudu po dobu kasačního řízení. Nelze přehlédnout, že v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s., konkrétně od účinnosti novely provedené zákonem č. 303/2011 Sb., podle § 101b odst. 4 lze použít přiměřeně § 34, s výjimkou odst. 2 věty první a odst. 4, a též § 76 s. ř. s. Krajský soud tak může zrušit opatření obecné povahy i pro vady řízení. Postup při přezkoumání opatření obecné povahy se tak v mnohém přibližuje postupu podle § 65 s. ř. s. V případě zamítavého rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je rovněž možné se domáhat vydání předběžného opatření Nejvyšším správním soudem (srov. citované usnesení čj. 1 Aos 2/2013-95).
[53] Rozšířený senát z uvedených důvodů uzavírá, že v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s. lze přiznat kasační stížnosti odkladný účinek dle § 107 s. ř. s.
b) Aktivní legitimace zástupce veřejnosti dle § 101a odst. 1 s. ř. s.
[54] Při posuzování otázky aktivní legitimace k podání návrhu k soudu dle soudního řádu správního je soud vázán ústavním principem rovnosti vyplývajícím z čl. 3 odst. 1 Listiny ve spojení s právem na soudní ochranu zaručeným v článku 36 Listiny, který zapovídá, aby s osobami, které jsou ve srovnatelném postavení, bylo zacházeno odlišným způsobem. Rozšířený senát ve shora citovaném rozsudku čj. 2 Afs 81/2004-54 konstatoval, že "[p]
rávní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech, či dokonce odvětvích".
[55] Soud musí mít současně na zřeteli zásadu zákazu odepření spravedlnosti (
denegatio iustitiae
). Podle čl. 36 odst. 2 Listiny "[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny."
Mezi tato základní práva mj. patří právo vlastnit majetek (článek 11 Listiny). Ochrany práva na příznivé životní prostředí (článek 35 Listiny) se dle článku 41 Listiny lze domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí. V principu platí, že v pochybnostech, jde-li o právo na přístup k soudní ochraně, má být právní úprava vykládána tak, aby byl soudní přezkum umožněn a naplněno hlavní poslání soudů zajistit účinnou ochranu právům (článek 90 Ústavy).[56] Ústavní rámec soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy vymezil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, tak, že "[s]
myslem a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek ochrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná".
Jestliže v souvislosti s právem na účinnou soudní ochranu v tomto rozhodnutí rozšířený senát poukázal na nově zavedené typy žalob v soudním řádu správním, účinném od 1. 1. 2003 (do té doby chybějící), lze jeho závěry bez dalšího přenést i na pravomoc správních soudů rozhodovat o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, a poskytovat tak ochranu právům dotčeným vydaným opatřením obecné povahy, zakotvenou s účinností od 1. 5. 2005 v § 4 odst. 2 písm. c) s. ř. s.[57] Při posouzení aktivní legitimace k podání návrhu dle § 101a s. ř. s. v návaznosti na právní úpravu stavebního zákona z roku 2006 - schválení územního plánu a jeho vydání formou opatření obecné povahy (§ 43 a násl.) - je nutno dbát principu jednoty a bezrozpornosti právního řádu. Jestliže zákon přiznává vymezeným subjektům (adresátům) při splnění stanovených podmínek v řízení vedeném správním orgánem [ve smyslu definice v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] konkrétní práva, musí být (až na výjimky výslovně dané zákonem) ochrana těchto práv i pod účinnou soudní ochranou.
[58] Ustanovení § 43 a násl. stavebního zákona z roku 2006 rozlišují jednotlivé fáze pořizování a schvalování územního plánu. O pořízení územního plánu rozhoduje zastupitelstvo obce (§ 44). Návrh zadání územního plánu (§ 47) se zveřejní, ve stanovené lhůtě může
každý uplatnit připomínky
(dle úpravy do 31. 12. 2012 se konalo veřejné projednání i konceptu územního plánu, byl-li zpracováván dle zadání, a každý mohl uplatnit připomínky). V navazujícím řízení (§ 52) se koná veřejné projednání upraveného a posouzeného návrhu územního plánu. Podle § 52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 v této fázi "námitky proti návrhu územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem řešení, oprávněný investor a zástupce veřejnosti".
Zástupce veřejnosti je jedním ze zvláštních subjektů, jemuž je přiznáno právo podat námitky; jiné subjekty než vymezené mohou podat jen připomínky
(§ 52 odst. 3 tohoto zákona).[59] Zástupce veřejnosti je definován v § 23 stavebního zákona z roku 2006. Podle odstavce 1: "
Veřejnost může být při pořizování návrhu územně plánovací dokumentace zastupována zmocněným zástupcem veřejnosti."
Podle odstavce 2: "Zástupcem veřejnosti může být fyzická nebo právnická osoba plně způsobilá k právním úkonům. Zástupce veřejnosti musí zmocnit nejméně jedna desetina občanů obce s méně než 2 000 obyvateli nebo nejméně 200 občanů příslušné obce, kteří uplatňují věcně shodnou připomínku k návrhu územně plánovací dokumentace. Zástupce veřejnosti může zmocnit rovněž nejméně 500 občanů kraje nebo nejméně jedna desetina občanů kterékoli obce na území kraje s méně než 2 000 obyvateli nebo nejméně 200 občanů obce na území kraje, pokud podali věcně shodnou připomínku k návrhu zásad územního rozvoje." Podle odstavce 3: "Zmocnění zástupce veřejnosti se dokládá seznamem občanů obce nebo kraje nebo obyvatel podle zvláštních právních předpisů, kteří uplatňují věcně shodnou připomínku, a podpisovou listinou, v níž je uvedeno jméno a příjmení, trvalý pobyt nebo pobyt, popřípadě adresa místa pobytu v zahraničí a podpis osob s prohlášením, že jmenovaného zástupce veřejnosti zmocňují k podání námitky na základě věcně shodné připomínky a k projednání této námitky podle tohoto zákona, a prohlášením zástupce veřejnosti. Toto prohlášení obsahuje jméno a příjmení zástupce veřejnosti, jeho trvalý pobyt nebo pobyt a podpis, že toto zmocnění přijímá." Dle odstavce 4: "O tom, zda osoba splňuje podmínky podle odstavců 1 až 3, rozhodne v případě pochybností správní orgán postupem podle správního řádu usnesením, které se oznamuje pouze této osobě; do pravomocného rozhodnutí o této věci má tato osoba všechna procesní práva zástupce veřejnosti."
[60] Zástupce veřejnosti je při splnění podmínek § 23 stavebního zákona z roku 2006 oprávněn reprezentovat a hájit shodný zájem občanů obce, kteří již k návrhu zadání, popř. k návrhu územního plánu uplatňují shodnou připomínku a zmocnili jej k podání námitky. Přiznáním práva podat námitku proti návrhu územního plánu stavební zákon z roku 2006 "
povyšuje
" kvantifikovanou většinu občanů obce, reprezentovanou zástupcem veřejnosti, na roveň jednotlivce, vlastníka pozemku a staveb dotčených návrhem řešení či oprávněného investora, a jejich společnému, shodně vyjádřenému zájmu přiznává právo jej hájit kvalifikovaným postupem - podáním námitky.[61] Ve shodě s předkládajícím senátem rozšířený senát proto odmítá názor, že zástupce veřejnosti nemá žádná práva, jejichž zkrácení by mohl před soudem tvrdit. Naopak mu přisvědčuje, že stavební zákon z roku 2006 přiznává zástupci veřejnosti významná oprávnění. V řízení o vydání zásad územního rozvoje je zástupce veřejnosti oprávněn k podání námitek podle § 39 odst. 2 tohoto zákona. V řízení o vydání územního plánu má právo podat námitky proti návrhu územního plánu dle § 52 odst. 2 tohoto zákona. V řízení o vydání územního opatření o asanaci území nebo územního opatření o stavební uzávěře dle § 98 odst. 3 citovaného zákona má rovněž právo podat námitky. Využije-li toto právo, má i právo, aby podané námitky byly posouzeny a bylo o nich rozhodnuto, aby proces přijímání opatření obecné povahy proběhl podle stanovených pravidel a aby řešení přijaté vydaným opatřením obecné povahy bylo řádně odůvodněno, včetně kvalifikovaného zdůvodnění případného zamítnutí podaných námitek. Tomuto právu zákonem přiznanému stejně jako témuž právu jiných, na roveň mu postavených osob musí odpovídat i právo na rovnocennou, tzn. stejně účinnou, soudní ochranu.
[62] Vyvstává proto již na tomto místě otázka, zda lze obhájit rozdílný výklad přístupu k soudní ochraně, který přiznává zástupci veřejnosti toliko aktivní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí o námitkách podle § 65 a násl. s. ř. s., nikoli však k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl s. ř. s., tak jako jiným, na roveň mu zákonem postaveným subjektům.
[63] Dosavadní
judikatura
, od níž se předkládající senát hodlá odchýlit (citovaná usnesení čj. 5 Ao 3/2008-27 a čj. 2 Ao 5/2010-24, vydaná do 31. 12. 2011) spatřovala legitimní důvod pro rozdílný přístup k soudní ochraně jednak v tom, že zástupce veřejnosti reprezentuje osoby, které nejsou opatřením obecné povahy přímo dotčeny ve svých právech hmotných, jednak v tom, že uvedený institut nebyl promítnut do § 101a a násl. s. ř. s., kde absentuje norma obdobná § 65 odst. 2 s. ř. s., tzn. úprava procesního postavení zástupce veřejnosti v tomto řízení. Přípustnou a dostatečnou ochranu práv zástupce veřejnosti nalezla dosavadní judikatura
v možnosti podat žalobu podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí o námitkách.[64] Rozšířený senát předně nesdílí závěr, že efektivní soudní ochranu ve smyslu rovnocenné ochrany práv zástupce veřejnosti představuje podání žaloby podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí o námitkách (tzn. postupem dovozeným v citovaném usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ao 5/2010-24).
[65] "
Rozhodnutí o námitkách
" je součástí odůvodnění opatření obecné povahy (§ 172 odst. 5 správního řádu) a podkladem pro výsledné řešení, nacházející odraz v samotném opatření obecné povahy. Po věcné ani formální stránce není samostatným "rozhodnutím o právech a povinnostech"
dotčených osob; tato práva jsou dotčena až samotným územním plánem. V případě vlastníka nemovitostí v řešeném území např. zařazením jeho pozemku do zastavitelných, či naopak nezastavitelných ploch, v případě práv hájených zástupcem veřejnosti je tomu obdobně. Námitka zástupce veřejnosti shrnuje shodně podané připomínky občanů obce, jejím podáním kvalifikovaným způsobem uplatňují své právo odporovat navrhovanému řešení pro určité území. Až schválený územní plán se jich dotýká. Rozhodnutí o námitkách jen odůvodňuje, proč schválené řešení jejich námitce nevyhovuje.[66]
Judikatura
nadto odepřela možnost samostatně žalovat rozhodnutí o námitkách tam, kde dotčená osoba má možnost podat přímo návrh na zrušení opatření obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 2/2008-62: "Ustanovení § 54 odst. 4 stavebního zákona [z roku 2006], stejně jako § 172 odst. 5 správního řádu
Rozdíl mezi vypořádáním námitek a připomínek se tím setřel. in fine
však předpokládají možnost změny či zrušení rozhodnutí o námitkách. Cestou k tomu mohou být jen mimořádné opravné prostředky nebo správní žaloba podle § 65 a násl. s. ř. s. Nelze však tvrdit, že by na této možnosti byli navrhovatelé zkráceni. Pokud by podali správní žalobu, příslušný soud by v prvé řadě vážil, zda se jedná o rozhodnutí o námitkách (přičemž formální označení by nebylo rozhodným), a dále, zda se jedná o rozhodnutí naplňující legislativní zkratku obsaženou v § 65 odst. 1 s. ř. s., tedy zda rozhodnutím o námitkách navrhovatelé byli na svých právech zkráceni úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jejich práva nebo povinnosti. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však v daném případě k navrhovateli označenému dotčení práv nedošlo samotným rozhodnutím o námitkách, ale až územním plánem. Jím totiž s konečnou platností bylo rozhodnuto o zařazení jejich pozemku mezi nezastavitelné plochy, a teprve tím byla realizována změna, k níž v průběhu procesu tvorby a přijímání územního plánu došlo."Judikatura
navíc konstatovala (srov. citovaný rozsudek čj. 2 Ao 1/2008-51), že pokud bylo s námitkou nesprávně zacházeno jako s připomínkou, tedy o ní nebylo rozhodnuto, a byla pouze vypořádána s uvedením důvodů, proč jí nebylo vyhověno, nepředstavuje to podstatnou vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost opatření obecné povahy.[67] V řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je aktivně legitimovaným subjektům umožněno dosáhnout přímého zrušení vadných částí, respektive celého opatření obecné povahy. Správní soudy mají pravomoc v rozsahu návrhu a uplatněných důvodů (§ 101d odst. 1 s. ř. s.) opatření obecné povahy přezkoumat a případně zrušit (§ 101d odst. 2 věta první s. ř. s.). Naproti tomu v řízení o správní žalobě proti rozhodnutí o námitkách soudní řád správní předpokládá, že pokud je žaloba důvodná, soud rozhodnutí zruší a věc vrátí žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1 a 4 s. ř. s.). Oproti tomu § 54 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 ("
Dojde-li ke změně nebo zrušení rozhodnutí o námitkách, je obec povinna uvést územní plán do souladu s tímto rozhodnutím; do té doby nelze rozhodovat a postupovat podle těch částí územního plánu, které jsou vymezeny v rozhodnutí o zrušení rozhodnutí o námitkách.")
předpokládá, že v případě zrušení rozhodnutí o námitkách budou vymezeny části územního plánu, podle kterých nebude možné rozhodovat či postupovat. Stavební zákon z roku 2006 však neumožňuje po zrušení rozhodnutí o námitkách a vrácení věci žalovanému správnímu orgánu pokračovat v řízení o námitkách a opětovně o nich rozhodnout. Ačkoli je tedy správní soudnictví postaveno na kasačním principu, požaduje se fakticky po soudu, aby vyhodnotil účinky zrušeného rozhodnutí o námitkách na celé opatření obecné povahy a vymezil části, podle nichž by se nemělo rozhodovat a postupovat. To však není realizovatelné, a ani řízení o žalobě proti rozhodnutí upravené v § 65 a násl. s. ř. s. k tomu soudu neposkytuje procesní možnosti.[68] Případné zrušení rozhodnutí o námitkách soudem na základě žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s. tak s sebou nenese žádný faktický důsledek a stávající
judikatura
nezaručuje zástupci veřejnosti efektivní soudní ochranu.[69] Podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
[70] Rozšířený senát ve shora citovaném usnesení čj. 6 A 25/2002-42 vyslovil, že § 65 odst. 1 s. ř. s. nelze interpretovat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace je dána pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce. Výklad § 65 odst. 1 s. ř. s., který omezoval přístup k soudu tím, že striktně vyžadoval v každém jednotlivém případě hledání porušení subjektivního hmotného práva, resp. úkonu, který subjektivní hmotné právo založil, změnil, zrušil či závazně určil, rozšířený senát shledal neudržitelným. Vyložil-li zkrácení na právech šířeji než jako porušení konkrétního hmotného subjektivního veřejného práva v kontextu § 65 odst. 1 s. ř. s., není důvod, aby při výkladu § 101a odst. 1 s. ř. s. postupoval jinak. Absence ustanovení obdobného § 65 odst. 2 s. ř. s. v řízení dle § 101a a násl. s. ř. s. s sebou nenese důsledky dovozené judikaturou ze závěrů citovaného usnesení rozšířeného senátu ve vztahu k žalobní legitimaci tzv. zájemníků (ekologickým spolkům), totiž že jim jako účastníkům správního řízení přísluší tvrdit zkrácení v procesních právech. Takový závěr je nutno považovat za překonaný (byl navíc vysloven před 1. 5. 2005, změnou soudního řádu správního zákonem č. 127/2005 Sb.).
[71] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS, seznal, že "[ú]prava obsažená v § 52 odst. 2 a 3 [stavebního zákona z roku 2006]
rozlišuje dva různé prostředky, kterými lze proti návrhu územního plánu brojit: námitky a připomínky. Zatímco námitky může vznést pouze taxativně vymezený subjekt, který musí být tímto návrhem dotčen, uplatnit připomínky může každý. Pojem ,dotčenost' (§ 52 odst. 2) je však nutno vykládat šířeji nežli jen tak, že může být naplněn pouze u vlastníků pozemků či staveb, na které přímo dopadá změna územního plánu. ,Mezující soused' má právo uplatnit námitky vždy; ,nemezující soused' výjimečně, a to v závislosti na okolnostech konkrétní věci."
[72] Podle citovaného rozsudku tohoto soudu čj. 2 Ao 1/2008-51 "[r]
ozhodujícím kritériem, dle kterého je podání obsahující výhrady proti návrhu opatření obecné povahy kvalifikováno jako připomínka či námitka (§ 172 odst. 5 správního řádu), není kvalita či obsahové náležitosti tohoto podání, nýbrž to, kdo výhrady vznesl. Pokud jsou tedy výhrady proti územnímu plánu vzneseny vlastníkem nemovitostí dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch, popřípadě též zástupcem veřejnosti (§ 52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006), musí k nim být bez dalšího přistoupeno jako k námitkám."
[73] Dle výše citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009-120 aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. dána, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, a bude-li současně logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Rozšířený senát dále dovodil, že "[v]
případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace (viz shora již citovaný § 43 odst. 1 stavebního zákona [z roku 2006]). Územní plány regulují základní koncepci rozvoje a uspořádání, jakož i přípustné a zakázané způsoby využití určitého území. Území je prostor skládající se z pozemků a na nich umístěných věcí, především staveb. Předmětem regulace územního plánu je tedy území tvořené primárně sumou nemovitých věcí. Územním plánem mohou tedy ve své právní sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném. Právo nějak nakládat určitou věcí (a tedy i nebezpečí, že bude určitá osoba v tomto svém právu, zejména v jeho rozsahu, obsahu, kvalitě či různých modalitách či potenciálních možnostech jeho výkonu, územním plánem nějak omezena) je v posledku vždy odvozeno od vlastnického práva k této věci."
Uzavřel, že nájemce nemovitosti na území regulovaném územním plánem není aktivně procesně legitimován k návrhu dle § 101a s. ř. s., avšak při řešení otázky, kdo může být navrhovatelem v tomto řízení, výslovně uvedl, že s ohledem na "[z]ávazky plynoucí pro Českou republiku z mezinárodního práva a práva Evropského společenství nelze
(bod [38]).a priori
vyloučit aktivní procesní legitimaci k podání návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. i pro osoby z řad tzv. ‚dotčené veřejnosti' ve smyslu čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy." [74] V citovaném rozsudku čj. 8 Ao 1/2010-89 Nejvyšší správní soud učinil závěr, že aktivně legitimováni k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy - územního plánu či jeho části - jsou také vlastníci pozemků (nemovitostí) či jiné osoby oprávněné z věcných práv k nemovitostem, jež sousedí s územím regulovaným územním plánem, pokud tvrdí dotčení těchto práv aktivitou, kterou regulovaný plán připouští. Rovněž v tomto rozsudku soud rozlišil tři kategorie osob, které mohou být územním plánem dotčeny. Jako třetí z nich uvedl kategorii vymezenou v čl. 9. odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy jako osoby z řad "
dotčené veřejnosti
" s tím, že návrh je přípustný , je-li namítáno porušení procesních pravidel, jež mohlo vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, a zároveň mohlo způsobit, že se tato nezákonnost dotkla právní sféry navrhovatele.[75] Dílčím odkazům v uvedených rozhodnutích odpovídá i úmysl zákonodárce [jak správně poukázala i navrhovatelka b)], vyjádřený v důvodové zprávě ke stavebnímu zákonu z roku 2006. Jedním s důvodů navrhované nové úpravy bylo naplnění požadavků Aarhuské úmluvy, zajištění přístupu veřejnosti k informacím o území, zaručení její účasti v postupech a řízeních podle tohoto zákona, "
tradičně při projednávání územně plánovací dokumentace a nově zejména ve veřejném územním řízení, a to i zavedením zvláštního institutu zástupce veřejnosti, kterému je svěřeno oprávnění podávat námitky a také všechny řádné a mimořádné opravné prostředky. Přístup k právní ochraně je kromě možnosti správních žalob podávaných občanskými sdruženími rozšířen i na zástupce veřejnosti."
Zástupce veřejnosti je účastníkem řízení v řízení o návrhu zásad územního rozvoje, v řízení o návrhu územního plánu a v řízení o vydání regulačního plánu, má postavení účastníka řízení také v územním řízení a v řízení o vydání územního opatření. Dále důvodová zpráva odkazuje na novelu soudního řádu správního (zákon č. 127/2005 Sb.), možnost podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, § 101a a násl. s. ř. s., a tím i možnost soudního přezkumu opatření obecné povahy, kterým budou podle stavebního zákona z roku 2006 vydávány územně plánovací dokumentace, neboť návrh soudu mohou podávat ti, kteří tvrdí, že byli na svých právech zkráceni (Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, Sněmovní tisk č. 998 Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR pro rok 2005).[76] Zajištění účasti dotčené veřejnosti při projednávání územně plánovací dokumentace a následné soudní ochrany ve vnitrostátním právu tak odpovídá požadavkům čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy. Podle čl. 9 odst. 2 prvního pododstavce Aarhuské úmluvy "[s]
trany v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti (a) mající dostatečný důvod, nebo (b) u nichž trvá porušování práva v případech, kdy to procesní správní předpis strany požaduje jako předběžnou podmínku, mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle ustanovení článku 6, a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9 i dalších relevantních ustanovení této úmluvy". Podle čl. 9 odst. 3 "[n]avíc - aniž by tím bylo dotčeno přezkoumání zmíněné výše v odstavcích 1 a 2 - strany zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo opomenutí ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejich vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí."
[77] Předkládající senát také správně poukázal na rozsudek Soudního dvora ve věci
Lesoochranárske zoskupenie VLK
, který při výkladu čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy předně konstatoval, že uvedená úmluva je nedílnou součástí právního řádu Unie a že Soudní dvůr má pravomoc citované ustanovení vyložit. Dospěl k závěru, že ačkoli čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nemá přímý účinek, jeho cílem je zajištění účinné ochrany životního prostředí. Na národním soudu proto spočívá povinnost, "aby s cílem zajistit účinnou soudní ochranu v oblastech, na které se vztahuje právo Unie týkající se životního prostředí, vyložil vnitrostátní právo takovým způsobem, který bude v co největším možném rozsahu v souladu s cíli, které jsou stanoveny v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy [...], aby vyložil procesní právo upravující podmínky, které je nutno splnit pro účely podání správního opravného prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 této úmluvy, jakož i cíl účinné soudní ochrany práv poskytnutých právem Unie, aby taková organizace na ochranu životního prostředí [...] mohla soudně napadnout rozhodnutí vydané v rámci správního řízení, které by mohlo být v rozporu s právem Unie v oblasti životního prostředí."
[78] Rozšířený senát sdílí názor předkládajícího senátu, že z uvedeného rozsudku Soudního dvora je zjevná povinnost národních soudů vykládat procesní předpisy upravující aktivní legitimaci extenzivním způsobem, aby byla ve smyslu čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy zajištěna efektivní soudní ochrana dotčené veřejnosti, respektive byla akceptována aktivní legitimace určitých reprezentantů dotčené veřejnosti.
[79] Ústavní soud v citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 řešil otázku aktivní legitimace občanského sdružení (spolku) k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. V bodu 4. až 6. uvedl judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž vycházel pátý senát tohoto soudu v ústavní stížností napadeném rozsudku ze dne 24. 10. 2013, čj. 5 Aos 3/2012-36, č. 2976/2014 Sb. NSS, a v bodu 15. až 18. nálezu shrnul dosavadní judikaturu tohoto soudu vztahující se k posuzování otázky aktivní legitimace k podání návrhu dle § 101a s. ř. s. Za alfu a omegu posouzení aktivní legitimace (při dotčení v právu na příznivé životní prostředí, bod 20) shledal závěr shora citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009-120, že navrhovatel musí tvrdit, že existují určitá jemu náležející práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena (body 21, 22 citovaného nálezu).
[80] Při posuzování aktivní legitimace spolku dle § 101a odst. 1 s. ř. s. Ústavní soud v uvedeném nálezu rovněž akcentoval závazek České republiky, který zakládá Aarhuská úmluva v otázkách životního prostředí na přístup k informacím, účast veřejnosti na rozhodování a právní ochranu. I když nepřiznal žádnému z jejích ustanovení přímý účinek, dovodil povinnost interpretovat rozsah soudní ochrany ve prospěch přijatých mezinárodních závazků. Svůj závěr pak doplnil prostou úvahou, že by bylo
"již na první pohled
absurdní
, kdyby osoba splňující vymezené podmínky, tedy například vlastník pozemku sousedícího přímo s regulovaným územím, nebyla aktivně legitimována k podání návrhu na zrušení územního plánu jen proto, že se spolu s dalšími osobami (obyvateli téže obce či obcí sousedních) sdružili a jménem sdružení žádají o zrušení územního plánu nebo jeho části. Občanská sdružení, resp. nyní spolky [...] sdružují především občany; jde o svébytnou právnickou osobu zakládanou za účelem dosažení smluvené činnosti a společného zájmu. Není proto možné bez dalšího zamezit přístupu spolků k soudům a neumožnit jim navrhovat zrušení územního plánu."[81] Ohledně podmínek, které musí spolek pro přiznání aktivní legitimace naplňovat, Ústavní soud vyslovil, že "[s]
polek dožadující se zrušení opatření obecné povahy (zde územního plánu nebo jeho části) musí předně tvrdit, že byl tímto opatřením dotčen na svých subjektivních právech". K tomu dodal, že "[p]odstatným kritériem zde musí nepochybně být místní vztah navrhovatele k lokalitě regulované územním plánem. Má-li spolek sídlo na tomto území nebo jsou-li jeho členové vlastníky nemovitostí potenciálně dotčených opatřením plynoucím z územního plánu, pak by mu v zásadě měla svědčit aktivní legitimace k podání návrhu. Věcné (materiální) legitimační důvody, vycházející z předmětu činnosti spolku, se pak odvozují právě od místního vztahu k napadenému opatření obecné povahy. V některých případech mohou působit místní a věcné důvody v synergii, a nemusí jít ani o ‚ekologický' spolek. Tak kupříkladu založí-li občané žijící v určitém městě nebo jeho městské části spolek k ochraně svých zájmů a územní plán by měl zasáhnout do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí trávit svůj volný čas, pak připadá v úvahu přiznat spolku aktivní legitimaci bez ohledu na detaily vymezení jeho předmětu činnosti. V jiných situacích může pro účely posouzení aktivní legitimace spolku sehrát důležitou roli zaměření spolku na aktivitu, která má lokální opodstatnění (ochrana určitého druhu živočichů, rostlin). Obecně tu lze říci, že z hlediska posouzení zákonné podmínky zkrácení na právech bude věrohodnější místní ‚zavedenost', tedy již delší časové působení spolku. Není však možné vyloučit ani založení spolku
" Argumentaci Ústavního soudu pak prakticky převzal Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 5 Aos 3/2012-70.ad hoc
za účelem vážícím se k územnímu plánu. Skutečnost, že občan dá přednost prosazování svého zájmu formou sdružení se s jinými občany, nelze přičítat k jeho tíži. S ohledem na výše popsaný vývoj mezinárodních závazků České republiky, unijního práva i na zákonnou úpravu postavení spolků zaměřených na ochranu přírody a krajiny lze považovat za překonanou starší praxi Ústavního soudu ve vztahu k aktivní legitimaci spolků zastupovat zájmy svých členů na ochraně jejich práva na příznivé životní prostředí, vyjádřenou v usnesení ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 282/97, [č. 2/1998 Sb. ÚS]. Fyzické osoby, pokud se sdruží do občanského sdružení (spolku), jehož účelem podle stanov je ochrana přírody a krajiny, mohou své právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v článku 35 Listiny, realizovat i prostřednictvím tohoto spolku. Dá se jen opakovat, že v tomto ohledu sleduje nyní na meritorní
úrovni Ústavní soud judikatorní závěry obsažené v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 14/07 [č. 198/2008 Sb. ÚS], IV. ÚS 2239/07 [č. 57/2009 Sb. ÚS], a v usnesení sp. zn. I. ÚS 486/04 (srov. body [19, 20]). Ústavní soud nikoliv na okraj konstatuje, že jím zmíněná kritéria nemusí působit jen v relaci k těm spolkům, jejichž hlavní činností je ochrana přírody a krajiny. Naznačená měřítka, jež budou nepochybně judikaturou konkretizována, lze vztáhnout na spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to takové, u nichž bude dán předpoklad zkrácení na právech opatřením obecné povahy ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s.[82] Rozšířený senát zdůrazňuje, že pro přiznání aktivní legitimace k podání návrhu dle § 101a s. ř. s. nemůže být určující povaha subjektu (forma). Rozhodné je, zda se jedná o subjekt práva, jemuž zákon zvláštní postavení přiznává. V případě spolku jde o formu právnické osoby, u zástupce veřejnosti jsou zájmy veřejnosti reprezentovány fyzickou či právnickou osobou na základě zvláštní konstrukce účastenství. V obou variantách mohou tvořit "dotčenou veřejnost" takto prezentovanou i vlastníci nemovitostí, nájemci nebo i jiné osoby, které mají v území, jež má být předmětem regulace opatření obecné povahy, určitý zájem. Zatímco ale členy spolku mohou být jakékoli osoby, které třeba ani nemají žádný vztah k území, a rozhodný je zde sledovaný účel spolku a vztah spolku k dotčenému území, zástupce veřejnosti mohou zmocnit pouze občané obce. K založení spolku stačí minimálně tři osoby (srov. § 214 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012), ale k platnému zmocnění zástupce veřejnosti je třeba v řízení o vydání územního plánu alespoň 200 občanů obce (srov. § 23 stavebního zákona z roku 2006).
[83] Již shora rozšířený senát uvedl, že zástupce veřejnosti umožňuje kvalifikované zapojení veřejnosti do procesu územního plánování. Osoby, které nepatří mezi stavebním zákonem z roku 2006 privilegované skupiny, mohou uplatňovat v řízení o pořízení příslušného opatření obecné povahy toliko připomínky (srov. např. § 39 odst. 2 či § 52 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006), naopak zástupce veřejnosti umožňuje osobám z řad dotčené veřejnosti podávat kvalifikované námitky. Přísluší mu právo ovlivnit průběh řízení stejným způsobem jako vlastníkům nemovitostí dotčeným regulací. Toto oprávnění je podepřeno, na rozdíl od spolku, značnou mírou legitimity, dosažením zmocnění od předepsaného počtu občanů obce (srov. § 23 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006), kteří mají bezprostřední vztah k regulovanému území, v němž žijí. Dotčení právní sféry nelze redukovat na dotčení vlastnických či jiných věcných práv. Zástupci veřejnosti tak lze při ochraně zájmů skupiny osob proti opatření obecné povahy v oblasti územního plánování přiznat vyšší legitimitu než spolku. Je zmocněn k podání námitky transparentně, výslovně jmenovanými občany obce, a při jejím projednání zastupuje ty, kteří uplatnili věcně shodnou připomínku. Dotčení právní sféry tak namítá jménem podstatné části obyvatel regulovaného území a námitka jím podaná má určitou výpovědní sílu. Naproti tomu skutečné zájmy sledované určitým spolkem mohou být nejasné.
[84] Rozšířenému senátu se jeví absurdním, aby například vlastník pozemku sousedícího s regulovaným územím (tzn. osoba splňující podmínky v § 101a odst. 1 s. ř. s.), který je zároveň občanem obce, ztratil aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení územního plánu jen proto, že se spolu s dalšími občany obce nechal zastoupit k uplatňování věcně shodných připomínek zástupcem veřejnosti, zmocnil jej k podání námitky a rád by byl reprezentován tímto zástupcem i v soudním řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Nelze totiž vyloučit, že společný zájem uplatní věcně shodnou připomínkou více vlastníků nemovitostí v regulovaném území, ač by jinak mohli každý sám za sebe vznést námitku.
[85] Rozšířený senát proto neshledal žádný podstatný rozdíl, který by odůvodnil jiné zacházení stran přístupu k soudní ochraně, je-li dotčená veřejnost zastupována spolkem nebo zástupcem veřejnosti, sledují-li ve věcech územního plánování stejný účel, tj. zajištění účasti veřejnosti. Všechny uvedené důvody vedou k závěru, že zástupce veřejnosti je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a s. ř. s.
*)
S účinností od 1.1.2013 byl § 23 změněn zákonem č. 350/2012 Sb.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.