Vydání 9/2015

Rozhodnutím žalovaného ze dne 20. 12. 2010 (dále jen "napadené rozhodnutí") byla osobě zúčastněné na řízení udělena licence na výrobu elektřiny na dobu 25 let pro provozovnu fotovoltaické elektrárny FVE Tuchlovice III (dále jen "FVE Tuchlovice"). Žalobce podal proti napadenému rozhodnutí žalobu u Krajského soudu v Brně, kterou se domáhal také zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 2. 2011, kterým žalovaný napadené rozhodnutí změnil (v části adresy sídla osoby zúčastněné na řízení). Krajský soud rozsudkem ze dne 27. 3. 2015, čj. 62 A 96/2013-226 (dále jen "napadený rozsudek"), napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Návrhu žalobce na zrušení rozhodnutí ze dne 17. 2. 2011 nevyhověl.

Proti napadenému rozsudku podala osoba zúčastněná na řízení (stěžovatelka) kasační stížnost. Současně navrhla, aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek. Uvedla, že sice disponuje rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 4. 2013, které považovala za nové rozhodnutí o povolení k provozování FVE Tuchlovice, avšak nelze vyloučit, že žalovaný bude zastávat odlišný názor a stěžovatelku až do vyřešení věci (tj. do zrušení napadeného rozsudku nebo do vydání nové licence stěžovatelce) donutí, aby přerušila provozování FVE Tuchlovice. Rovněž nelze vyloučit, že osoby pověřené státem k vyplácení podpory za výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů (společnosti ČEZ Prodej, s. r. o., nebo OTE, a.s.) stěžovatelce vyplácení této podpory s odkazem na napadený rozsudek omezí či přeruší, což by pro stěžovatelku mohlo být v období několika měsíců naprosto likvidační. Oproti tomu přiznáním odkladného účinku nevznikne újma jiným osobám.

Stěžovatelka svůj návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti doplnila několika podáními. V podání ze dne 30. 4. 2015 uvedla, že jí společnost ČEZ Prodej dopisem doručeným téhož dne sdělila, že za elektřinu vyrobenou ve FVE Tuchlovice od 14. 4. 2015 nebude vyplácet státní podporu a za elektřinu vyrobenou od 30. 4. 2015 nebude poskytovat vůbec žádné platby. V podání ze dne 12. 5. 2015 stěžovatelka konstatovala, že podle sdělení zástupců společnosti ČEZ Prodej na jednání dne 11. 5. 2015 je třeba na stěžovatelku pohlížet jako na osobu, která, dodává-li elektřinu do elektrizační soustavy České republiky, postupuje neoprávněně, resp. protiprávně. Tento postoj však stěžovatelku staví do situace, kdy z provozování FVE Tuchlovice nemá žádný příjem, a dokonce ji nutí tuto elektrárnu v zájmu zamezení případných sankcí odpojit, resp. přerušit její provozování. V podání ze dne 25. 5. 2015 stěžovatelka vyjádřila názor, že FVE Tuchlovice představuje navzdory napadenému rozsudku zdroj uvedený do provozu v roce 2011, resp. že je oprávněna k výrobě elektřiny ve FVE Tuchlovice na základě rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2013. Stěžovatelka uvedla, že žalovaný s ní v návaznosti na napadený rozsudek vede správní řízení, v němž bude postaveno najisto, zda má k výrobě elektřiny potřebné veřejnoprávní oprávnění. Na základě sdělení společnosti ČEZ Prodej je však dle stěžovatelky pravděpodobné, že tato společnost i v případě nového rozhodnutí žalovaného nebude stěžovatelce do doby meritorního rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vyplácet podporu, a bude ji tak i nadále vystavovat riziku úpadku. Pokud by byl přiznán odkladný účinek "" žalovaného, nevznikne veřejným rozpočtům žádná újma.

Žalobce ve svých vyjádřeních k návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti a k jeho doplněním uvedl, že je primárně na stěžovatelce, aby sama učinila opatření k odstranění hrozících škod. V nyní posuzované věci se stěžovatelka může domáhat, aby žalovaný rozhodl o udělení licence znovu. Stěžovatelka by tak mohla ve své podnikatelské činnosti pokračovat, byť za jiných finančních podmínek. Nelze pominout, že výroba elektřiny podle výpisu z obchodního rejstříku není jediným předmětem podnikání stěžovatelky. Tvrzení stěžovatelky, že důsledky napadeného rozsudku jsou pro ni likvidační, je neurčité, neboť z něj nevyplývá, zda tím míní neschopnost splácet své závazky anebo reálnou možnost svého zániku. Eventuální úpadek stěžovatelky nebude automaticky znamenat její konkurs, v úvahu totiž připadají i sanační řešení úpadku, např. reorganizace. Podpora výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů je financována dílem ze státního rozpočtu a dílem koncovými odběrateli, kteří ji hradí v rámci pravidelného příspěvku na obnovitelné zdroje energie. Napadený rozsudek tak pozitivně zasáhl do sféry třetích osob, přičemž přiznání odkladného účinku kasační stížnosti by jim přirozeně přivodilo újmu, která by byla s ohledem na složitý způsob financování podpory výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů "". Žalobce upozornil na to, že v nyní posuzované věci se jedná o případ žaloby podané nejvyšším státním zástupcem z důvodu závažného veřejného zájmu, které krajský soud vyhověl. S poukazem na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2014, čj. 6 As 173/2014-90, konstatoval, že by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti bylo v rozporu s veřejným zájmem, tj. fakticky by znamenalo prodloužení nezákonného stavu, který byl vyvolán neoprávněným získáním licence pro provozování elektrárny stěžovatelky. Žalobce tedy navrhl kasační stížnosti stěžovatelky odkladný účinek nepřiznat.

Při posuzování návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle § 107 odst. 1 ve spojení s § 73 odst. 2 s. ř. s. rozhodující druhý senát nejprve poměřoval újmu, která hrozí stěžovatelce, s újmou, která by případně vznikla přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti jiným osobám. S ohledem na stěžovatelkou předložené kopie dokumentů rozhodující druhý senát neměl důvod zpochybňovat tvrzení stěžovatelky, že zrušení licence k výrobě elektřiny pro ni bude mít likvidační následky. Přiznání odkladného účinku se naopak nemůže zásadním způsobem dotknout jiných osob, neboť v nyní posuzovaném případě jde především o otázku finančního plnění z veřejných prostředků, obdobně jako tomu je např. v žádosti o přiznání odkladného účinku žalobě proti rozhodnutím správních orgánů o uložení sankce. Rozhodující druhý senát tedy shrnul, že výkon nebo jiné právní následky napadeného rozsudku mohou pro stěžovatelku znamenat nepoměrně větší újmu, než jaká může přiznáním odkladného účinku vzniknout jiným osobám.

Následně rozhodující druhý senát přistoupil k hodnocení, zda přiznání odkladného účinku kasační stížnosti "", a při předběžné poradě dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru jiného senátu Nejvyššího správního soudu. V usnesení ze dne 31. 7. 2014, čj. 6 As 173/2014-90, šestý senát Nejvyššího správního soudu v obdobné věci konstatoval, že ",veřejný zájem'". Šestý senát svůj názor odůvodnil tím, že v případě podání žaloby z důvodu závažného veřejného zájmu nejvyšším státním zástupcem a jejího úspěchu u krajského soudu (tj. pravomocného zrušení rozhodnutí správního orgánu, protože jeho vydáním byl závažný veřejný zájem dotčen) by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (až na výjimky) fakticky znamenalo prodloužení nezákonného stavu, který měl být k žalobě nejvyššího státního zástupce, a to z důvodu závažného veřejného zájmu, odklizen. Šestý senát dodal, že v jím posuzovaném případě byl podáním žaloby nejvyšším státním zástupcem sledován cíl (závažný veřejný zájem), a to zabránit tomu, aby stěžovatel dále inkasoval jako součást výkupní ceny elektřiny od povinně vykupujícího též příspěvek na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů, jenž je hrazen z veřejných prostředků na základě rozhodnutí o licenci, které bylo vydáno v rozporu se zákonem; kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu umožňuje sledovaného cíle dosáhnout.

Druhý senát shora uvedený názor šestého senátu nesdílel, a to z následujících důvodů. Ustanovení § 66 s. ř. s. upravuje zvláštní žalobní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, která svědčí i subjektům, jež nejsou k podání žaloby legitimovány podle obecného § 65 s. ř. s. Jedním z těchto subjektů je dle § 66 odst. 2 s. ř. s. i nejvyšší státní zástupce, který je oprávněn podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem. Pokud Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 5. 11. 2007, čj. 8 As 27/2006-70, č. 1455/2008 Sb. NSS, vyslovil, že úvaha, zda je v konkrétní věci dán "", je vyhrazena nejvyššímu státnímu zástupci, a nepodléhá tedy přezkumu správními soudy, pak to dle druhého senátu znamená pouze to, že správní soudy nepřezkoumávají žalobní legitimaci nejvyššího státního zástupce, resp. že nemohou odmítnout jeho žalobu proti rozhodnutí správního orgánu pouze s odůvodněním, že byla podána neoprávněným subjektem. Ustanovení § 66 odst. 2 s. ř. s. upravuje toliko podmínky přípustnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (otázku procesní legitimace); po podání žaloby nevyplývají z citovaného ustanovení pro nejvyššího státního zástupce žádná zvláštní procesní či hmotněprávní oprávnění. Pokud šestý senát hovoří o "", pak lze konstatovat, že soudní řád správní takový důvod pro zrušení správního rozhodnutí nezná. "" ve smyslu § 66 odst. 2 s. ř. s. je tak dán toliko na samotném projednání žaloby nejvyššího státního zástupce ve správním soudnictví, naopak v obsahu jeho žaloby (jejím petitu či jejích důvodech) "" shledat nelze.

Stěžovatelka ve svém vyjádření k předložení věci rozšířenému senátu předně uvedla, že neobstojí již závěr Nejvyššího správního soudu, podle něhož úvaha, zda je v konkrétní věci dán "" na podání žaloby nejvyšším státním zástupcem podle § 66 odst. 2 s. ř. s., je vyhrazena nejvyššímu státnímu zástupci (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 27/2006-70). Tím by totiž nejvyššímu státnímu zástupci bylo umožněno, aby ingeroval i do ryze vertikálního vztahu (a o takový se mezi stěžovatelkou a Energetickým regulačním úřadem jako žalovaným jedná). Nejvyššímu státnímu zástupci by byla dána prakticky neomezená možnost (správního) uvážení nepodléhající přezkumu soudu ani žádného jiného orgánu státní moci. Již tato skutečnost je sama o sobě v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, konkrétně s usnesením rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, podle něhož každé správní uvážení má své meze a jejich dodržení podléhá soudnímu přezkumu.

Závěr zastávaný šestým senátem by ve svých důsledcích znamenal, že nepřezkoumatelná úvaha jedné fyzické osoby ohledně obecného a žádným právním předpisem ani judikaturou nikterak nedefinovaného pojmu "" by mohla vyústit v úpadek jednotlivce a ztrátu investic (v případě stěžovatelky v řádu stamilionů korun), ještě než soudní moc s konečnou platností posoudí, nebylo-li do sféry tohoto jednotlivce zasaženo neoprávněně. Stěžovatelka se proto ztotožnila s právním názorem druhého senátu. Měla za to, že posouzení, zda existuje důležitý veřejný zájem, který by přiznání odkladného účinku v kasační stížnosti ve smyslu § 107 odst. 1 ve spojení s § 73 odst. 2 s. ř. s. bránil, je v kompetenci soudu a nikoliv nejvyššího státního zástupce, a že pojmy "" v § 66 odst. 2 s. ř. s. a pojem "" v § 73 odst. 2 s. ř. s. nejsou z hlediska obsahu vyjádřením téhož.

Pokud žalobce ve svých vyjádřeních k návrhu stěžovatelky na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti namítal, že by jeho přiznání fakticky znamenalo prodloužení nezákonného stavu, který byl vyvolán neoprávněným získáním licence pro provozování elektrárny, pak tento argument neobstojí. Ve vztahu k návrhu na přiznání odkladného účinku je především to, že i kdyby platil závěr, že se žalovaný v příslušném správním (licenčním) řízení nevyvaroval nepřesností, byly to nepřesnosti na straně žalovaného, tj. na straně státní moci. V řízení u krajského soudu bylo prokázáno, že se stěžovatelka v souvislosti s licenčním řízením nedopustila žádného reprobovaného jednání.

S ohledem na výše uvedené se tak stěžovatelka domnívala, že nejenže neexistuje žádný, tím méně důležitý, veřejný zájem, který by přiznání odkladného účinku bránil, ale že naopak existuje důležitý veřejný zájem na tom, aby odkladný účinek soudem přiznán byl. Pokud by za daných okolností kasační stížnosti odkladný účinek přiznán nebyl, žádný jedinec, tím méně investor, by se v České republice nemohl spolehnout na to, že ho tentýž stát, který mu v jednu chvíli vydáním veřejnoprávního aktu osvědčil splnění podmínek k podnikání, i při jedincově řádném a s dobrou vírou vedeném chování v souladu s pravidly, odebráním téhož aktu nezničí.

Narušení důvěry v Českou republiku jako v právní stát by bylo o to větší, že stěžovatelka byla Českou republikou ke své investici pobídnuta. Česká republika převzala mezinárodní závazek k zajištění určitého podílu obnovitelných zdrojů energie na svém území, výstavbu těchto zdrojů v odpovídajícím množství zřejmě nebyla s to naplnit vlastními silami, a proto investory (včetně stěžovatelky) nalákala k vynaložení potřebných prostředků zákonným příslibem podpory a návratnosti této investice. Stěžovatelka všechny podmínky splnila a investicí v řádu stamilionů korun přispěla ke zvýšení podílu obnovitelných zdrojů na území České republiky. Nejvyšší státní zástupce však nyní s otevřeným cílem přivození úpadku stěžovatelky proti ní užívá jinak prakticky vůbec nevyužívaný právní institut. V tomto úsilí ho žalovaný - tedy tentýž orgán, který stěžovatelce před takřka pěti lety splnění podmínek k vydání licence osvědčil - zcela zjevně podporuje, neboť bez přihlédnutí k novému rozhodnutí ze dne 16. 4. 2013 společnosti ČEZ Prodej dopisem sdělil, že stěžovatelka nemá platnou licenci v energetické oblasti. Stěžovatelka tak měla za to, že by "", jak namítal žalobce, nastalo naopak v případě, že by kasační stížnosti soudem odkladný účinek přiznán nebyl.

Žalovaný soudu sdělil, že rozhodnutím ze dne 12. 6. 2015 udělil stěžovatelce licenci č. 111017339 na výrobu elektřiny s termínem zahájení výkonu licencované činnosti a vznikem oprávnění dnem nabytí právní moci rozhodnutí o udělení licence. Podle sdělení žalovaného toto rozhodnutí o udělení licence doposud nenabylo právní moci.

Žalobce se k předložení věci rozšířenému senátu nevyjádřil.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že při rozhodování o odkladném účinku kasační stížnosti podané osobou zúčastněnou na řízení podle § 107 odst. 1 ve spojení s § 73 odst. 2 s. ř. s. proti rozhodnutí, kterým krajský soud rozhodl o žalobě podané nejvyšším státním zástupcem podle § 66 odst. 2 téhož zákona, je třeba vždy zkoumat, zda výkon nebo jiné následky rozhodnutí by znamenaly pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká může vzniknout přiznáním odkladného účinku jiným osobám, a to vše pak poměřovat s existencí důležitého veřejného zájmu. Obsah pojmu v § 73 odst. 2 s. ř. s. přitom nelze považovat za totožný s obsahem pojmu v § 66 odst. 2 téhož zákona. Rozšířený senát vrátil věc k projednání a rozhodnutí druhému senátu.