Vydání 2/2022

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2021, čj. 1 Azs 221/2021-32)

Žalobkyně podala dne 16. 9. 2019 na Zastupitelském úřadu České republiky v Hanoji (dále jen „zastupitelský úřad“) žádost o vydání zaměstnanecké karty podle § 42g zákona o pobytu cizinců. Rozhodnutím ze dne 2. 12. 2019 žalovaný žádost žalobkyně zamítl, neboť shledal, že její pobyt na území není v zájmu České republiky.

Toto rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále jen „Komise“) jakožto nadřízený správní orgán k odvolání žalobkyně zrušila rozhodnutím ze dne 25. 2. 2020 a věc vrátila žalovanému k novému projednání.

Rozhodnutím ze dne 17. 7. 2020 žalovaný žádost žalobkyně zamítl, neboť opět shledal, že její pobyt na území není v zájmu České republiky.

Komise pak rozhodnutím ze dne 14. 10. 2020, které nabylo právní moci dne 16. 10. 2020, toto rozhodnutí zrušila a věc opět vrátila žalovanému k novému projednání.

Opatřením proti nečinnosti ze dne 8. 2. 2021 Komise přikázala žalovanému, aby do 30 dnů od odstranění nedostatků podání nebo uplynutí lhůty stanovené žalobkyni pro jejich odstranění vydal rozhodnutí ve věci žádosti žalobkyně o vydání zaměstnanecké karty.

Dne 17. 3. 2021 vydal žalovaný předkládací zprávu k vydání zaměstnanecké karty (dále jen „předkládací zpráva“). V ní konstatoval, že navrhuje vydat zaměstnaneckou kartu s platností na dva roky za podmínky, že se žalobkyně dostaví na zastupitelský úřad k vyznačení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem převzetí oprávnění k pobytu na území (dále jen „vízum za účelem převzetí“), přicestuje na území v době jeho platnosti, dostaví se k žalovanému za účelem zpracování údajů nezbytných pro vydání průkazu o vydání povolení k pobytu, dostaví se za účelem převzetí průkazu a v době do předání průkazu nevyjdou najevo nové okolnosti, které by byly důvodem pro zamítnutí žádosti nebo zastavení řízení. Za tímto účelem vydal žalovaný zastupitelskému úřadu pokyn k udělení víza za účelem převzetí. Sdělením ze dne 22. 4. 2021 o tom informoval žalobkyni, přičemž uvedl, že vízum udělí, jakmile to bude možné, s ohledem na platné ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 3. 4. 2021 zakazující vyznačit tento typ víza.

Žalobkyně se následně žalobou podanou u Krajského soudu v Praze domáhala ochrany proti nečinnosti žalovaného v probíhajícím řízení. Této žalobě krajský soud rozsudkem ze dne 23. 6. 2021, čj. 43 A 22/2021-29, vyhověl a žalovanému uložil, aby ve lhůtě 30 dnů od pozbytí účinnosti části bodu I.16 ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 16. 6. 2021 týkajícího se vyznačování víz za účelem převzetí rozhodl v řízení o žádosti žalobkyně o vydání zaměstnanecké karty.

Krajský soud nejprve uvedl, že rozhodnutí o žádosti žalobkyně dosud nebylo vydáno, neboť dle § 169t odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců se vydáním rozhodnutí rozumí převzetí průkazu o povolení k pobytu, jde-li o vydání povolení k dlouhodobému pobytu nebo prodloužení jeho platnosti, a podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2018, čj. 1 Azs 408/2017-24, nelze vydáním rozhodnutí o žádosti o zaměstnaneckou kartu rozumět vydání předkládací zprávy ani interního pokynu k udělení víza za účelem převzetí.

Soud dospěl k závěru, že je žalovaný nečinný [již uplynula šedesátidenní lhůta pro vydání rozhodnutí ve smyslu § 169t odst. 6 písm. c) zákona o pobytu cizinců]. Zohlednil přitom, že zrušující rozhodnutí Komise ze dne 14. 10. 2020 nabylo právní moci dne 16. 10. 2020 a od tohoto dne počala běžet lhůta k vydání nového rozhodnutí. Lhůta neběžela od 13. 11. 2020 do 3. 12. 2020, neboť v tomto období plynula dvacetidenní lhůta pro odstranění vad žádosti dle výzvy z 12. 11. 2020, k tomuto datu ze zákonné lhůty uplynulo 27 dní, a zbývalo tak 33 dnů pro vydání rozhodnutí. Posledním dnem pro vydání rozhodnutí bylo úterý dne 5. 1. 2021. Soud vycházel při stanovení lhůty pro vydání rozhodnutí z obecné šedesátidenní lhůty, neboť žalovaný netvrdil a ani ze správního spisu nevyplynulo, proč by se měl případ žalobkyně složitostí významně lišit od srovnatelných případů. Byť žalovaný v žádosti o přehodnocení opatření proti nečinnosti ze dne 15. 3. 2021 tvrdil, že případ žalobkyně je zvlášť složitý, nijak toto své tvrzení neosvětlil ani nedoložil. Výzva k odstranění vad žádosti ze dne 4. 2. 2021 již neměla na běh lhůty pro vydání rozhodnutí žádný vliv, neboť byla vydána až po uplynutí zákonné lhůty k vydání rozhodnutí.

Soud při stanovení třicetidenní lhůty ke splnění povinnosti vydat rozhodnutí vzal do úvahy skutkové okolnosti případu a úkony, které bude muset žalovaný provést, plynoucí přímo ze zákona, neboť žalovaný sám tyto úkony neidentifikoval (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 3. 2017, čj. 9 Azs 21/2017-57). Po podání žádosti na zastupitelském úřadě a posouzení všech náležitostí žádosti zastupitelský úřad zašle kompletní spisový materiál k posouzení žalovanému. V případě kladného rozhodnutí dá žalovaný pokyn Ministerstvu zahraničních věcí, které prostřednictvím zastupitelského úřadu cizinci do cestovního dokladu vyznačí vízum za účelem převzetí. Na toto vízum cizinec přicestuje do České republiky a do tří pracovních dnů ode dne vstupu na území je povinen dostavit se k žalovanému k pořízení údajů nezbytných pro vydání zaměstnanecké karty. Následně je povinen se ve lhůtě stanovené žalovaným, nejpozději však do 60 dnů ode dne pořízení biometrických údajů, dostavit k žalovanému a převzít si průkaz o povolení k pobytu, čímž je rozhodnutí považováno za vydané.

Řízení se nyní nachází ve fázi před vyznačením víza za účelem převzetí, avšak současný právní stav neumožňuje žalovanému učinit tento „mezikrok“ směřující k naplnění předkládací zprávy ze dne 17. 3. 2021. Z bodu I.14 a bodu I.16 ochranného opatření totiž vyplývá zákaz zastupitelským úřadům vyznačovat do cestovních dokladů mj. víza za účelem převzetí v případě žádostí o vydání zaměstnanecké karty. Soud proto lhůtu stanovenou žalovanému ke splnění povinnosti určil tak, že její počátek je odvislý od okamžiku, kdy bude ukončena účinnost ochranného opatření, resp. jeho bodu I.16.

Soud závěrem uvedl, že lhůtu pro vydání rozhodnutí navázal na účinnost aktuálně účinného ochranného opatření, přestože si byl vědom skutečnosti, že ochranná opatření Ministerstva zdravotnictví bývají často a v poměrně krátkém časovém sledu rušena a nahrazována opatřeními novými. Soud nicméně nemohl v době svého rozhodování předpokládat, jaká bude právní situace po zrušení aktuálně účinného opatření. Vliv právních překážek existujících po pozbytí jeho účinnosti může být dle krajského soudu zohledněn na základě procesní obrany žalovaného v rámci případného soudního výkonu rozhodnutí či .

Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítal, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku týkající se jeho nečinnosti. Také nepřezkoumatelným a nesprávným způsobem odůvodnil, proč stěžovateli stanovil k vydání rozhodnutí o žádosti žalobkyně lhůtu 30 dnů a proč její běh navázal na účinnost ochranného opatření.

Stěžovatel byl toho názoru, že fakticky nečinný nebyl, přestože rozhodnutí nevydal ve lhůtě stanovené zákonem. Nečinnost je stav, kdy správní orgán nejedná ve lhůtách, ve kterých jednat má, nikoliv situace, kdy činí úkony, které pro vydání rozhodnutí podle zákona činit musí, ale ani to mu neumožní rozhodnout o žádosti ve lhůtě stanovené zákonem.

Stěžovatel v této věci reálně mohl činit jakýkoli úkon až ode dne 4. 11. 2020, kdy mu byla věc i se správním spisem vrácena k novému projednání. Ihned poté ve věci začal činit úkony. S ohledem na stáří dokladů shromážděných ve spise nemohl posoudit, zda žalobkyně stále splňuje podmínku trestní zachovalosti, a proto ji vyzval k předložení dokladu obdobnému výpisu z Rejstříku trestů České republiky vydaného vietnamskými státními orgány. Poté prověřoval, zda je budoucí zaměstnavatel žalobkyně bezdlužný (zda není nespolehlivým zaměstnavatelem). Odpověď příslušné okresní správy sociálního zabezpečení byla stěžovateli doručena až dne 4. 1. 2021.

S ohledem na změnu situace na trhu práce, ke které došlo v souvislosti s přijatými opatřeními v boji proti šíření onemocnění covid-19, se stěžovatel následně dotázal zaměstnavatele, zda hodlá žalobkyni i nadále zaměstnávat. Zaměstnavatel při té příležitosti zaslal stěžovateli také koncept nové pracovní smlouvy, který neobsahoval podpis žalobkyně. Jednání žalobkyně a jejího zaměstnavatele bránilo v tomto momentě stěžovateli jakkoliv o žádosti rozhodnout. Opět to byl stěžovatel, kdo musel žalobkyni vyzvat k předložení skutečné pracovní smlouvy, nadto ještě vyhověl žádosti žalobkyně o přerušení řízení. Po předložení skutečné pracovní smlouvy bylo zjištěno, že tato nová pracovní smlouva není uzavřena na volné pracovní místo, které je součástí centrální evidence volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty. Tím byl naplněn důvod pro zamítnutí žádosti pro nesplnění podmínky uvedené v § 42g odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců. V reakci na vyrozumění o možnosti seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí ze dne 2. 3. 2021 žalobkyně předložila novou pracovní smlouvu uzavřenou již na pracovní místo odpovídající žádosti a centrální evidenci volných pracovních míst. Teprve toho dne bylo možné žádosti vyhovět, neboť doklady předložené k žádosti prokazovaly splnění podmínek pro vydání zaměstnanecké karty.

Stěžovatel proto považoval za poněkud nespravedlivé, aby byl v popsané situaci shledán nečinným. Dal přednost tomu, aby rozhodoval podle zákona a aby všechny doklady předložené k žádosti skutečně prokazovaly to, že žalobkyně splňuje podmínky pro vydání zaměstnanecké karty, namísto toho, aby za každou cenu dodržel lhůtu stanovenou zákonem.

Stěžovatel však současně připustil, že za situace, kdy jeho nečinnost konstatovala i Komise, není výše uvedené pro rozhodování soudu o nečinnosti vlastně . Komise, byť nesprávně, určila rámec, ve kterém se následně krajský soud mohl pohybovat při hodnocení nečinnosti. Žádost stěžovatele o přehodnocení opatření proti nečinnosti zůstala bez reakce Komise.

Ve lhůtě stanovené opatřením proti nečinnosti stěžovatel o žádosti žalobkyně nerozhodl. Jak je ze správního spisu patrné, stalo se tak především vinou samotné žalobkyně. Stěžovatel o žádosti rozhodl až dne 17. 3. 2021 tak, že zaměstnanecká karta má být žalobkyni vydána, a to za předpokladu, že k tomu žalobkyně poskytne nezbytnou součinnost.

Samotnému převzetí průkazu o povolení k pobytu žadatelem, tedy vydání rozhodnutí o žádosti, předchází několik zákonem předepsaných kroků, k jejichž úspěšnému dokončení je nutná součinnost žadatele. Je-li žádost o vydání povolení k pobytu podána u zastupitelského úřadu, je zastupitelský úřad v návaznosti na pokyn stěžovatele povinen žadatele vyzvat k tomu, aby se k němu dostavil a mohlo dojít k vyznačení víza za účelem převzetí do jeho cestovního dokladu. Vyznačení víza je v drtivé většině případů nezbytné k tomu, aby cizinec mohl na území České republiky přicestovat a splnit další zákonem stanovené povinnosti. Zákon o pobytu cizinců však nestanoví cizinci žádnou lhůtu pro přicestování na území, je tedy plně na jeho vůli, kdy tak učiní, respektive je limitován pouze dobou platnosti tohoto víza, která činí půl roku.

Jakmile žadatel na území České republiky přicestuje, je povinen se do 3 pracovních dnů dostavit na pracoviště stěžovatele za účelem pořízení biometrických a jiných údajů nezbytných pro vyhotovení průkazu o povolení k pobytu. Tuto povinnost však s ohledem na povinná karanténní opatření může splnit nejdříve 14 dnů po vstupu na území. Samotná výroba průkazu pak trvá cca 7–10 dnů. Stěžovatel sice vždy žadatele písemně vyzývá k převzetí průkazu na určitý termín v době od 14 do 21 dnů od pořízení údajů nezbytných pro jeho výrobu, nicméně tuto povinnost je žadatel povinen splnit nejpozději do 60 dnů. Teprve poté, co si po uplynutí této lhůty žadatel průkaz nepřevezme, může stěžovatel řízení o žádosti zastavit.

Za normálních okolností, pokud by to ochranné opatření dovolovalo, by po vydání pokynu k udělení víza za účelem převzetí zastupitelský úřad žalobkyni prostřednictvím jejího právního zástupce vyzval k tomu, aby se dostavila k vyznačení víza do týdne až 10 dnů. Zastupitelský úřad při stanovení termínu pro převzetí víza přihlíží ke vzdálenosti bydliště žadatele, k tomu, že si musí před vyznačením tohoto víza sjednat cestovní zdravotní pojištění na dobu, než se stane účastníkem veřejného zdravotního pojištění, a také opatřit si prohlášení zaměstnavatele o přijetí závazků souvisejících s pobytem na území. Žalobkyni by tedy mohlo být vyznačeno vízum do cestovního pasu zhruba již dne 28. 3. 2021. Toto vízum by bylo platné až do 28. 9. 2021 a během celé této doby by žalobkyně mohla přicestovat na území České republiky. Stěžovatel nedisponuje žádným prostředkem k tomu, aby žalobkyni přiměl přicestovat na území České republiky dříve. Pokud by se žalobkyni i přes složitost dnešní doby podařilo získat promptně letenky a do České republiky přicestovat již dne 8. 4. 2021, ke stěžovateli by se s ohledem na dlouhodobě platná karanténní pravidla mohla dostavit nejdříve po absolvování RT PCR testu s negativním výsledkem v rozmezí 5–14 dnů od příjezdu. Žalobkyně by se mohla na pracoviště stěžovatele dostavit nejdříve ve čtvrtek 12. 4. 2021, v tento den by byly pořízeny údaje nezbytné pro výrobu průkazu o povolení k pobytu a vydáno potvrzení o splnění podmínek pro vydání zaměstnanecké karty. Nejdříve by k převzetí průkazu, a tedy vydání rozhodnutí, mohlo dojít za 14 dnů, tj. dne 26. 4. 2021.

Z výše uvedených výpočtů vyplývá, že Komise může stěžovateli uložit opatřením proti nečinnosti pouze provedení těch úkonů, jejichž provedení je reálně v jeho moci. Pokud opatřením proti nečinnosti nařídila Komise rozhodnout do 30 dnů, bylo reálné v této lhůtě vydat pouze rozhodnutí, kterým by byla žádost zamítnuta. V případě, že má být rozhodnuto o žádosti kladně, nelze uloženou povinnost rozhodnout o žádosti pokládat za povinnost vydat rozhodnutí ve smyslu § 169t odst. 7 písm. a) zákona o pobytu cizinců, ale učinit veškeré úkony nezbytné k tomu, aby mohl žadatel na území České republiky přicestovat a mohl mu být vyroben a předán průkaz o povolení k pobytu. Tuto svou povinnost, byť po uplynutí lhůty, stěžovatel splnil, neboť ve formě tzv. předkládací zprávy vyhodnotil, že žalobkyně splňuje podmínky pro vydání zaměstnanecké karty, a vydal zastupitelskému úřadu pokyn k udělení víza.

Komise pokládá povinnost vydat rozhodnutí s ohledem na specifika zákonné úpravy za splněnou již tím, že stěžovatel vyhotoví předkládací zprávu a vydá pokyn k udělení víza. Závěr krajského soudu o irelevantnosti data vyhotovení předkládací zprávy a pokynu udělit vízum byl proto nesprávný. Soud nijak neodůvodnil, proč i přes specifika řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty stanovil stěžovateli pouze třicetidenní lhůtu k vydání rozhodnutí o žádosti, přestože daná ustanovení zákona o pobytu cizinců, která upravují povinnost součinnosti žadatele, a lhůty, ve kterých tato součinnost má být poskytnuta, v napadeném rozsudku zmiňoval.

Soud nezohlednil ani existenci objektivní překážky ve formě ochranného opatření, které zabraňuje vydání kladného rozhodnutí o žádosti. Stěžovatel poukázal na rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 30. 6. 2021, čj. 61 A 16/2021-32, ve kterém soud konstatoval, že stěžovatel nebyl nečinný, neboť mu ochranné opatření bránilo v dokončení řízení o žádosti cizince.

Krajský soud rovněž nedostatečně odůvodnil, proč počátek běhu této lhůty navázal na okamžik pozbytí účinnosti ochranného opatření. Bylo možné důvodně předpokládat, že bude zakrátko nahrazeno jiným opatřením, které omezení zachová. Úvaha o případném postupu stěžovatele v exekučním řízení jen podporuje závěr stěžovatele o nelogičnosti způsobu, kterým krajský soud stanovil počátek této lhůty. Stěžovatel právě pod hrozbou, že by po něm mohla být povinnost vydat rozhodnutí úspěšně vymáhána cestou , raději rozhodnutí o žádosti vydal v písemné podobě.

Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnila s obsahem napadeného rozsudku. Dále uvedla, že řádně a včas se stěžovatelem spolupracovala po celou dobu řízení, a to i přesto, že se táhne místo 2 měsíců více než 2 roky. Stěžovateli nic nebránilo vyžádat si aktuální doklady dříve než téměř měsíc poté, co rozhodnutí nadřízeného orgánu nabylo právní moci, a vyžádat odstranění veškerých vad najednou v rámci první výzvy, nikoliv žádat nejprve o výpis z rejstříku trestů a až další dva měsíce poté, co žalobkyně odstranila vytýkanou vadu, zaslat další výzvu k odstranění vad pracovní smlouvy.

Stěžovatel se dle žalobkyně snažil vyvinit poukázáním na časovou prodlevu spojenou s vydáním víza, přicestováním žalobkyně do České republiky, podstoupením karanténních opatření, dostavením se k odebrání biometrických údajů a následně k převzetí průkazu. Ustanovení § 169t odst. 9 písm. a) zákona o pobytu cizinců stanoví, že lhůta pro vydání rozhodnutí neběží ode dne odeslání výzvy zastupitelskému úřadu k vyznačení víza. Ke stavení lhůty však může dojít pouze za předpokladu, že k odeslání výzvy zastupitelskému úřadu dojde před marným uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí (srov. rozsudek NSS ze dne 8. 2. 2018, čj. 1 Azs 408/2017-24). Pokud tato lhůta marně uplynula, stěžovatel se nemohl dovolávat svého nezákonného postupu.

Stěžovatel i zastupitelský úřad se dlouhodobě dopouštěli nesprávného výkladu ochranných opatření Ministerstva zdravotnictví. Veškerá ochranná opatření účinná do 1. 6. 2021 povolovala podání žádosti o dlouhodobé vízum i jeho vyznačení. Změna ochranného opatření s účinností od 1. 6. 2021, která do ochranného opatření vtělila dosavadní výklad stěžovatele, byla účelová. Účelový výklad stěžovatele je v rozporu se základními zásadami správního řádu. Žalobkyně nesouhlasila s krajským soudem, který povinnost vydat rozhodnutí váže na ochranné opatření účinné od 1. 6. 2021, neboť takový postup je v rozporu se zásadou, že se nikdo nemůže dovolávat vlastní nezákonnosti.

Z procesní opatrnosti žalobkyně dodala, že nečinnost stěžovatele nemohla být zhojena ani písemným rozhodnutím o vydání zaměstnanecké karty, neboť je třeba jej považovat za nicotné. Zákon s takovou formou nepočítá. Platnost zaměstnanecké karty, která tímto rozhodnutím byla vydána dne 31. 7. 2021 na dobu 2 let, může uplynout, aniž by se žalobkyně vůbec dostala do České republiky a začala vykonávat své zaměstnání.

Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.