Vydání 4/2013

(...) Zbývající část kasační stížnosti směřuje proti výroku II. napadeného usnesení, kterým městský soud rozhodl o nákladech řízení. Tento výrok odůvodnil tím, že "". Výslovně tedy nevycházel z obecného pravidla, plynoucího z § 60 odst. 3 věty první s. ř. s., dle kterého nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno. Neaplikoval však ani § 60 odst. 3 větu druhou s. ř. s., dle které, vzal-li "". Tento postup odůvodnil tím, že rozhodnutí ve věci nebylo vydáno v zákonem předpokládané lhůtě především z důvodů stojících na straně stěžovatele, které podrobně rozvedl (žádost o azyl pod jinou identitou, uvádění rozporných údajů o svém osobním stavu apod.). Dle městského soudu stěžovatel sice vyčerpal přípustný opravný prostředek proti nečinnosti (opatření proti nečinnosti dle § 80 odst. 3 správního řádu) a vyčkal uplynutí třiceti dnů k podání žaloby, ovšem z průběhu řízení vyplývá, že žalovaný činil potřebné kroky, bez nichž by jen těžko mohl rozhodnout, přičemž ze strany stěžovatele mu nebyla poskytována součinnost.

S tímto hodnocením věci Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit. Při rozhodování, zda v řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu mají být žalobci přiznány náklady řízení, je nutno vycházet z obecné premisy, že odpadne-li po podání žaloby důvod jejího podání tím, že žalovaný ukončí svou nečinnost vydáním rozhodnutí (v důsledku čehož je žaloba vzata zpět a řízení zastaveno), má žalobce právo na náhradu nákladů řízení. K otázce výkladu § 60 odst. 3 věty druhé s. ř. s. se ostatně vyjádřil shodně i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 1. 11. 2007, sp. zn. III. ÚS 677/07, č. 179/2007 Sb. ÚS, v němž uvedl, že pokud žalobce opodstatněně brojí proti nečinnosti správního orgánu, který ji následně ukončí vydáním rozhodnutí, pročež vezme žalobce svoji žalobu zpět, náleží mu právo na náhradu nákladů soudního řízení. Stejný názor vyjádřil zdejší soud například v rozsudku ze dne 25. 10. 2007, čj. 9 Ans 7/2007-76.

Při posuzování, zda je v konkrétním případě správní orgán nečinný, je nutno vycházet z úpravy správního řádu. Ten vyslovuje v § 71 odst. 1 základní požadavek, aby rozhodnutí bylo vydáno . Pokud to není možné, § 71 odst. 3 správního řádu stanoví pro vydání rozhodnutí lhůtu (od zahájení řízení); z povahy věci tedy není nutně vyloučeno, aby správní orgán byl nečinný ještě i před uplynutím této lhůty (pokud mu nic nebránilo rozhodnout bezodkladně, tedy v intencích § 71 odst. 1 správního řádu). Za situace, kdy v těchto lhůtách není rozhodnutí vydáno, je správní orgán již bez dalšího nečinný; výjimku představují pouze případy uvedené v § 71 odst. 3 správního řádu, kdy se lhůta prodlužuje o maximálně [písm. a)], nebo o lhůtu (taxativně vyjmenovaných) [písm. b)]; k přiměřenosti lhůty posledně zmiňované srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 2. 2011, čj. 62 A 8/2010-74, č. 2411/2011 Sb. NSS. Překročení těchto lhůt (lhostejno, zda lhůt "" či lhůt prodloužených) je nutno vyložit jako nečinnost správního orgánu, nejde-li o případ, kdy je ještě před jejich uplynutím aktivována dozorová pravomoc nadřízeného správního orgánu ve smyslu § 80 správního řádu (na rozdíl od účastníka řízení může být ochrana proti nečinnosti poskytovaná realizována ještě v rámci otevřených lhůt - viz § 80 odst. 3 správního řádu). S ohledem na rejstřík možností, které se nadřízenému orgánu ke zjednání nápravy nabízejí (§ 80 odst. 4 správního řádu), není smysluplné rozebírat na tomto místě jednotlivé modality vzniku a odstranění nečinnosti; s ohledem na fakt, že v posuzovaném případě nadřízený orgán postupoval podle § 80 odst. 4 písm. a) správního řádu, postačí se soustředit na důsledky s tímto opatřením spojené. Ze samotné dikce tohoto ustanovení ("") je zřejmé, že toto opatření (k jeho povaze viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2011, čj. 2 Ans 11/2011-95) již reaguje na reálně nastalou nečinnost správního orgánu [na rozdíl například od případu uvedeného v § 80 odst. 4 písm. d) správního řádu]. Správní orgán I. stupně tedy již v této době je nečinný, pouze z hlediska možnosti soudní ochrany (o tom podrobněji dále) nejsou dosud vyčerpány prostředky ochrany plynoucí z úpravy správního řízení.

Takto popsané okamžiky potenciálního vzniku nečinnosti správního orgánu ovšem nejsou úplné, neboť správní řád, kromě těchto formálních předpokladů, zavádí i jistý materiální regulativ vyjádřený v § 71 odst. 5, dle kterého se nedodržení lhůt "". Zde je nutno mít na zřeteli, že lhůty pro vydání rozhodnutí jsou pouze lhůtami pořádkovými (jejich překročení samo o sobě nemůže vést k závěru o nezákonnosti procesního postupu či rozhodnutí, které z něj vzešlo) a jejich nedodržení vůbec nemusí být nečinností , je-li přičitatelné způsobu, jakým vystupuje v řízení jeho účastník.

Na základě těchto závěrů, vyslovených v rovině úpravy správního řízení, lze přistoupit k posouzení procesních podmínek soudní ochrany před nečinností správního orgánu, v řízení vedeném dle části třetí hlavy II dílu druhého soudního řádu správního. Podle § 79 odst. 1 s. ř. s. platí, že "[t]" Má-li soud (zde pro potřeby rozhodnutí o nákladech řízení) posoudit, zda byl tento typ žaloby podán v konkrétním případě důvodně, musí se zabývat tím, zda byl správní orgán v době podání žaloby vskutku a současně, zda stěžovatel využil bezúspěšně prostředky, které mu k ochraně před nečinností nabízí úprava správního řízení (k tomu, kdy lze tuto druhou podmínku považovat za splněnou, viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2010, čj. 2 Ans 5/2009-59).

V případě stěžovatele není pochyb o tom, že orgán I. stupně ve lhůtě stanovené zákonem [zde na základě zvláštní úpravy ve lhůtě 60 dnů ode dne podání žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu, dle § 169 odst. 2 písm. e) zákona o pobytu cizinců] o žádosti stěžovatele nerozhodl a tuto situaci Komise vyhodnotila jako nečinnost. Přikázala proto, aby orgán I. stupně ve lhůtě 30 dnů vydal ve věci žádosti stěžovatele rozhodnutí. Tím, že stěžovatel využil možnosti domáhat se ochrany prostředky správního práva, přičemž Komise přijala opatření k odstranění tohoto nežádoucího stavu, avšak lhůta jí stanovená uplynula marně, lze považovat za splněnou podmínku . Protože již Komisí konstatovaná nečinnost orgánu I. stupně nebyla ani po jejím zásahu odstraněna a žaloba byla stěžovatelem podána až poté, co marně uplynula lhůta stanovená v opatření proti nečinnosti, lze považovat za splněnou i druhou, esenciální, podmínku pro podání tohoto druhu žaloby, a sice nečinnost správního orgánu trvající v době podání žaloby.

Městský soud přitom zcela správně neustal na konstatování orgánu I. stupně, jen s ohledem na porovnání procesních lhůt a provedených úkonů, ale zabýval se i výše již zmiňovaným materiálním korektivem, tedy tím, zda objektivně zjištěné nedodržení lhůt pro vydání rozhodnutí (tedy nečinnost jako objektivně daný stav) nezpůsobil stěžovatel. Dle názoru Nejvyššího správního soudu nelze nalézt žádný rozumný důvod, pro který by § 71 odst. 5 správního řádu neměl být přiměřeně aplikován i na lhůty pro vydání rozhodnutí vyplývající z opatření proti nečinnosti vydaných dle § 80 odst. 4 správního řádu; vždy jde totiž o . Městský soud však pochybil v tom, že hodnotil průběh celého správního řízení a nesoustředil se pouze na tu jeho část, která se odvíjí od vydání opatření proti nečinnosti Komisí dne 3. 6. 2011. Již bylo výše konstatováno, že soudní ochrana před indolencí správního orgánu má povahu subsidiární; nastupuje tedy až za situace, kdy existující nečinnost nebyla odstraněna uvnitř systému veřejné správy (ač o to stěžovatel usiloval), tedy až poté, kdy prostředky správního práva k tomu určené selhaly. Pokud tedy Komise naznala, že žalovaný vskutku nečinný byl a přijala opatření k nápravě tohoto stavu (čímž vyjádřila názor, že tento stav nebyl vyvolán tím, kdo se ochrany dovolává), nezbývá tu pro správní soud prostor pro posuzování té části správního řízení, která vydání tohoto opatření předcházela. Soud při rozhodování vychází ze skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§ 81 odst. 1 s. ř. s.), a ten je v posuzovaném případě takový, že správní orgán nečinný byl, tato nečinnost nejde na vrub toho, kdo se ochrany před ní domáhá, a byly vyčerpány prostředky správního řízení k odstranění tohoto stavu. Pozornost soudu se tak může soustředit pouze na zjištění, zda opatřením přijatým nadřízeným orgánem byla nečinnost odstraněna; součástí hodnocení skutkového stavu pak je i úvaha, zda případná není vyvolána procesním chováním stěžovatele. Jde tedy o kvalitativně jinou situaci, než v případě, kdy nadřízený správní orgán prostředků plynoucích z § 80 správního řádu nevyužije; zde správnímu soudu nic nebrání v tom, aby se zabýval otázkou chování stěžovatele v kontextu celého správního řízení, což může v případě zjištění, že důvody nečinnosti leží na straně stěžovatele a nikoli správního orgánu, rezultovat i v závěr o nedůvodnosti podané žaloby právě z toho důvodu, že proti objektivně existující nečinnosti (tj. nedodržení lhůt určených k vydání rozhodnutí či opatření) se stěžovatel nemůže dovolávat ochrany. Neumožňuje-li mu to předpis upravující správní řízení, tím méně se pak může takové ochrany dovolávat v rámci subsidiární ochrany ve správním soudnictví.

Pokud tedy v nyní posuzované věci městský soud (pro potřeby rozhodnutí o nákladech řízení) zvažoval, zda žaloba byla podána důvodně, měl se při hodnocení chování stěžovatele soustředit pouze na období následující po doručení opatření Komise ze dne 3. 6. 2011 žalovanému, tedy zda si stěžovatel od tohoto okamžiku počínal ve správním řízení tak, že rozhodnutí ve lhůtě stanovené tímto opatřením nemohlo být vydáno. Z odůvodnění napadeného usnesení však vyplývá, že všechny skutečnosti, které městský soud kladl k tíži stěžovatele, tomuto okamžiku předcházely; závěr o nedůvodnosti podané žaloby tak není skutkově podložen.

Nadto je městskému soudu třeba vytknout, že při právní subsumpci svých závěrů, vztahujících se k výroku o nákladech řízení, aplikoval (byť nepřímo) § 60 odst. 1 s. ř. s., který však na případy zastavení soudního řízení vůbec nedopadá. Jak již bylo uvedeno, v případě, kdy soud rozhoduje o zastavení řízení pro zpětvzetí žaloby, rozhoduje o nákladech řízení podle § 60 odst. 3 s. ř. s. Toto ustanovení ostatně umožňuje zohlednit i (ne)důvodnost podání návrhu na zahájení soudního řízení v případech, kdy se tato otázka ve výroku soudu, vydaném v meritu věci, nemůže odrazit.

Pouze pro úplnost pak Nejvyšší správní soud dodává, že závěry shora uvedené nikterak nevylučují možnou aplikaci § 60 odst. 7 s. ř. s. umožňujícího nepřiznat, z důvodů hodných zvláštního zřetele, náhradu nákladů řízení účastníku, kterému by jinak, dle obecných pravidel, náležela. Jde ovšem o institut výjimečný a jeho případná aplikace tak musí být nejen náležitě zdůvodněna, ale musí ji předcházet i správná úvaha o tom, jak by o nákladech řízení bylo rozhodnuto dle pravidel obecných.