Vydání 6/2021

(…) [13] Předmětem sporu je posouzení, zda způsob vyřízení podnětu k zahájení disciplinárního řízení, resp. fáze jemu předcházející (zde disciplinárního zjišťování) může být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s.

[14] Podle § 42 správního řádu „.“

[15] Podle § 29 odst. 1 disciplinárního řádu žalované je disciplinární žalobce „ […] “. Podle odst. 3 téhož ustanovení „“.

[16] Mezi obecnou úpravou obsaženou ve správním řádu a zvláštními právními předpisy je vztah speciality, v jehož důsledku se správní řád jako obecný předpis použije vždy, pokud není ve zvláštním předpise stanoveno jinak. Správní řád se tak použije také v případě, že na něj zvláštní právní předpis výslovně neodkazuje. V případě, že právní úprava zvláštního zákona vylučuje užití správního řádu, avšak zvláštní zákon současně neobsahuje úpravu odpovídající základním zásadám činnosti správních orgánů, uplatní se vždy základní zásady ve smyslu § 2 až § 8 správního řádu (rozsudek NSS ze dne 27. 11. 2013, čj. 3 Ads 133/2012-19).

[17] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že rozšířený senát v již zmiňované věci sp. zn. 6 As 108/2019 rozhodl rozsudkem ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-39. Dospěl v něm k závěru, že „.“ Nyní posuzovaná věc se od tohoto rozsudku odlišuje především v tom, že se nejedná o faktickou nečinnost žalované. Stěžovatel napadá především způsob, jakým žalovaná vyřídila podnět, jímž usiloval o zahájení disciplinárního řízení.

[18] Podnět k zahájení řízení z moci úřední zásadně slouží k ochraně práva objektivního. Ve standardní situaci podatel podnětu přispívá k ochraně zákonnosti tím, že upozorňuje správní orgán na možné porušení objektivního práva, kterým by se měl správní orgán zabývat. Od těchto případů je třeba odlišit osoby, které podnětem v prvé řadě chrání svá subjektivní hmotná práva. Rozšířený senát přistoupil k relativizaci tradičního rozlišování mezi řízeními zahajovanými z moci úřední, u nichž jde o ochranu objektivního práva, a řízeními na žádost, která jsou vedena zájmem na realizaci či ochraně veřejného subjektivního práva žadatele, právě za účelem potřeby ochrany veřejných subjektivních práv. Setrvale prosazovanou nezávislost ochrany objektivního práva na ochraně práva subjektivního odmítl s poukazem na nutnost soudní ochrany veřejných subjektivních práv osob, jejichž hmotných práv se stavba provedená v rozporu s veřejným právem dotýká.

[19] Rozšířený senát současně zdůraznil, že možnost obrany vůči faktické nečinnosti správního orgánu spočívající v nezahájení řízení z moci úřední k podnětu podatele prostřednictvím zásahové žaloby je nutné vykládat restriktivně. Pravidlem zůstává, že „.“ Závěry judikatury, která nepřipouští soudní ochranu proti nezahájení přezkumného řízení nebo neumožňuje poškozenému domáhat se zahájení přestupkového řízení vůči podezřelému z přestupku, zůstávají i nadále v platnosti. Stále proto platí, že ve většině případů se nezahájení řízení z moci úřední nedotkne subjektivních hmotných práv podatele podnětu. V tomto směru je neustále třeba mít na paměti specifické postavení vlastníka pozemku, na němž stojí nepovolená stavba, eventuálně souseda. Z hlediska zásahu do hmotných práv se totiž jedná o situaci kvalitativně zcela odlišnou, než v níž se nachází podatel podnětu k zahájení například přestupkového, disciplinárního nebo přezkumného řízení.

[20] Stěžovatel spatřuje zásah do svého veřejného subjektivního práva v dotčení práva na příznivé životní prostředí. K tomu by podle něj mohlo dojít kvůli možné nezákonnosti aktualizace zásad územního rozvoje v důsledku střetu zájmů autorizovaných architektů jako zpracovatelů tohoto díla. Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu ztotožnil s posouzením městského soudu, jelikož zde nespatřuje žádnou souvislost. Pokud se stěžovatel z nejrůznějších důvodů zamýšlí bránit proti aktualizaci zásad územního rozvoje, právní řád mu k tomu poskytuje zvlášť určené nástroje v oblasti územního plánování včetně možnosti následného soudního přezkumu. Snaha o zahájení disciplinárního řízení s autory příslušné územně plánovací dokumentace však neslouží k obraně vůči jejímu obsahu.

[21] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovateli nesvědčí veřejné subjektivní právo na zahájení disciplinárního řízení vůči členům žalované. Rozhodnutí o podnětu, resp. o následné stížnosti stěžovatele není způsobilé jakkoliv zasáhnout jeho veřejná subjektivní práva, která bez ohledu na výsledek zůstávají nedotčena. Stěžovatel současně není ani členem žalované a její rozhodnutí mu tak nemohou zakládat, měnit ani rušit práva nebo povinnosti. Smyslem podnětů je v této věci iniciace dozorové pravomoci příslušných orgánů žalované jako profesní komory, nikoliv rozhodování o právech a povinnostech podatele ani třetích osob (rozsudky NSS ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 Ans 1/2009-299, ve vztahu k České lékařské komoře, nebo ze dne 19. 2. 2020, čj. 9 As 284/2018-89, ve vztahu k České advokátní komoře). V tomto ohledu se postavení žalované skutečně neliší od ostatních profesních komor. Stěžovatel by se ostatně nemohl proti výslednému rozhodnutí z takto zahájeného disciplinárního řízení bránit ani žalobou podle § 65 s. ř. s.

[22] Podnět, s nímž se na žalovanou může obrátit kdokoliv, vede pouze k aktivaci dozorčí pravomoci žalované. Disciplinární řízení je správním řízením, jehož konečný výsledek (zde rozhodnutí představenstva žalované o odvolání proti rozsudku stavovského soudu) naplňuje materiální požadavky na rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť se může negativně projevit v právní sféře člena komory, s nímž je vedeno. Fáze disciplinárnímu řízení předcházející, tedy disciplinární zjišťování, je zaměřena pouze na prošetření skutečností uvedených v podnětu (případně stížnosti) za tím účelem, zda má smysl s určitým členem komory disciplinární řízení zahajovat (ve vztahu k předběžnému šetření České lékařské komory srov. rozsudek čj. 1 Ans 1/2009-299). Smyslem fáze disciplinárního zjišťování není autoritativní rozhodování o právech a povinnostech ani jedné ze stran (viz rozsudek čj. 9 As 284/2018-89). Možné důsledky podnětu k zahájení disciplinárního zjišťování závisí na posouzení žalované, přičemž i v případě, že by jej shledala důvodným, nevedlo by to ke vzniku nároku stěžovatele na jakýkoliv další konkrétní postup ve věci. Disciplinární pravomoc profesních komor je jednou z podob sankční pravomoci správních orgánů, jíž se v souvislosti s podnětem k zahájení řízení zabýval také Ústavní soud v usnesení ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. II. ÚS 2990/13. Konstatoval přitom, že stíhání a potrestání pachatele správního deliktu je věcí vztahu mezi státem a pachatelem a neshledal existenci žádného ústavně zaručeného práva stěžovatele na to, aby byla jiná osoba stíhána. Podobnou paralelu lze seznat i v případě odložení oznámení o přestupku podle § 76 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.

[23] Rozsudek čj. 6 As 108/2019-39 nic nemění na závěru, že nesvědčí-li stěžovateli veřejné subjektivní právo na provedení určitého opatření nebo na zahájení určitého řízení, nemůže být dotčen ani sdělením, že správní orgán pro takový postup neshledal důvody (rozsudek NSS ze dne 17. 9. 2014, čj. 2 As 41/2014-47). Postup při šetření podnětu k zahájení řízení z moci úřední a sdělení o jeho výsledku mohou být nezákonným zásahem jen tehdy, zasahují-li do práv podatele (rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2017, čj. 2 As 285/2016-86, č. 3563/2017 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud přitom zdůraznil potřebu zkoumat, „“ a tím i zda byly naplněny judikaturou dovozené podmínky, za nichž lze úkon správního orgánu považovat za zásah ve smyslu § 82 s. ř. s.

[24] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS, musí být pro poskytnutí ochrany podle § 82 s. ř. s. kumulativně splněny následující podmínky: „“ Z usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, se podává, že „“. V rozsudku ze dne 4. 11. 2015, čj. 2 As 198/2015-20, pak kasační soud vyslovil, že „.“

[25] Městský soud při rozhodování zohlednil závěry judikatury, a to s důrazem na otázku dotčení veřejných subjektivních práv stěžovatele. Dospěl přitom ke správnému závěru, že stěžovatel nemohl být na svých právech vyřízením podnětu jakkoliv dotčen. Nebyly tak naplněny podmínky pro poskytnutí soudní ochrany podle § 82 s. ř. s. Stěžovatel nebyl vyřízením podnětu způsobem, který neodpovídá jeho představám, přímo zkrácen na svých právech. Napadený úkon žalované nebyl zaměřen přímo vůči stěžovateli ani v jeho důsledku proti němu nebylo přímo zasaženo. Jinak řečeno, žalobou napadený úkon pojmově vůbec nemůže být nezákonným zásahem. V takovém případě se stěžovatel nemohl žalobou na ochranu před nezákonným zásahem bránit ani proti způsobu nebo kvalitě vyřízení podnětu a navazující stížnosti. S ohledem na absenci veřejných subjektivních práv svědčících stěžovateli, jejichž dotčení by mohlo být namítáno, by takový soudní přezkum postrádal jakýkoliv smysl. Právo na soudní ochranu poskytovanou správními soudy totiž z podstaty věci souvisí s dotčením veřejných subjektivních práv ze strany orgánů veřejné správy (srov. § 2 s. ř. s.). Za této situace by bylo samoúčelné konstruovat procesní právo podatele na řádné vypořádání podnětu, není-li následné sdělení či vyrozumění o vyřízení podnětu nijak způsobilé k dotčení jeho hmotných práv. V nyní posuzované věci je zřejmé, že žalovaná při vyřizování podnětu nečinná nebyla a podnět splnil svůj zákonný účel, neboť vedl k aktivaci dozorové pravomoci v podobě zahájení disciplinárního zjišťování.

[26] V nyní řešené věci proto nelze aplikovat závěry rozsudku čj. 6 As 108/2019-39, které rozšířený senát učinil jednak v situaci faktické nečinnosti stavebního úřadu, který v rozporu se zákonem nezahájí řízení o odstranění stavby, a jednak primárně ve vztahu k řízení o odstranění nepovolené stavby. Stěžovatel sice odkazuje na možnost použití tohoto právního názoru i na jiná řízení, avšak opomíjí rozšířeným senátem zdůrazněnou potřebu vykládat tento právní názor restriktivně. Má být užit pouze tam, kde jsou v sázce subjektivní hmotná práva osoby, která se podnětem domáhá zahájení řízení z moci úřední právě za účelem ochrany nejen práva objektivního, ale i subjektivního.

[27] Kasační námitkou protiústavnosti disciplinárního řádu žalované se Nejvyšší správní soud nezabýval, neboť se jedná o důvod, který stěžovatel neuplatnil v řízení před městským soudem, ačkoliv tak učinit mohl. Jedná se tedy o nepřípustnou právní novotu ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s.

[28] S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že stěžovatel nemohl být vyřízením podnětu a navazující stížnosti dotčen na svých právech. Napadená usnesení žalované nejsou pojmově rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Současně, jak bylo již výše vyloženo, ani pojmově nemohou být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Z tohoto důvodu nebylo namístě, aby městský soud meritorně posuzoval splnění podmínek nezákonného zásahu podle § 82 s. ř. s. Naopak měl žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Správnost závěru o nutnosti odmítnout žalobu v těchto případech plyne z ustálené judikatury, podle níž „“ (rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2019, čj. 7 As 44/2019-21, bod 12).