Vydání 6/2017

(...)

(...)

(...) [18] Podle § 82 s. ř. s. se může domáhat ochrany proti nezákonnému zásahu „[k]“.

[19] Předně je třeba poukázat na skutečnost, již zčásti zmíněnou v bodu [11], že žaloba stěžovatelek neobsahovala jednoznačný . Z textu žaloby lze soudit, že za nezákonný zásah stěžovatelky považují jak postup žalovaného při šetření podnětu, tak i oznámení ze dne 27. 7. 2015. V žalobním návrhu je požadováno vyslovení nezákonnosti tohoto oznámení, jeho zrušení a zákaz pokračování v nezákonném zásahu, aniž je zřejmé, co by měl soud žalovanému zakázat, je-li jako zásah označeno oznámení. Mimoto žalobní návrh požaduje deklaraci nezákonnosti oznámení a současně požaduje opatření k odstranění nezákonného zásahu. Deklaraci je ovšem možno žalovat jen tam, kde zásah netrvá a opatření soudu není třeba. Takto podaná žaloba nesplňuje dostatečně podmínky stanovené v § 84 odst. 3 písm. a) a d) s. ř. s. Mezi tvrzeným zásahem a požadovaným výrokem rozsudku musí být logická vazba. Krajský soud tedy předně měl vyzvat k upřesnění žaloby. Tento nedostatek ovšem nebrání Nejvyššímu správnímu soudu v dalším posouzení věci.

[20] Soudní řád správní nezákonný zásah blíže nespecifikuje a krajský soud správně vycházel ze stávající judikatury, zejména z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Aps 1/2005-65 vytyčujícího pět dodnes aktuálních podmínek pro určení, že se jedná o nezákonný zásah: 1) žalobce musí být přímo zkrácen na svých právech, 2) nezákonným 3) zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, 4) která nejsou rozhodnutím a 5) byla zaměřena přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu zasaženo. Dále krajský soud poukázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 2 Aps 1/2006-80 a čj. 2 Aps 1/2007-58, podle nichž musí mezi napadeným zásahem a tvrzeným porušením práv existovat bezprostřední vztah, a tedy poskytnutí ochrany soudem (zákaz pokračování v zásahu) se může bezprostředně projevit v žalobcově právní sféře.

[21] Krajský soud pak z těchto rozhodnutí a ze svého předchozího rozsudku sp. zn. 30 A 81/2014 dovodil, že žalobce sice nemá právo na to, aby vůči jinému bylo zahájeno řízení, ale má právo na to, aby se správní orgán alespoň rámcově vypořádal se všemi důvody, které byly v podnětu uvedeny. To opřel o principy dobré správy.

[22] Otázkou je, zda je takový závěr správný a zda lze skutečně posouzení podnětu a oznámení o výsledku šetření považovat za nezákonný zásah.

[23] Zákon o ochraně hospodářské soutěže nemá vlastní ustanovení o přijímání podnětů. Podle stěžovatelkami označeného § 20 odst. 1 písm. a) tohoto zákona Úřad „“ Podle § 20a odst. 1 téhož zákona má Úřad pravomoc aplikovat články 101 a 102 SFEU za dále stanovených podmínek a přijímat tam uvedená opatření. Jedním ze zdrojů informací pro uplatnění této pravomoci jsou nepochybně i kýmkoliv podané podněty, a pokud jejich přijímání speciální zákon neupravuje, je namístě postupovat podle § 42 správního řádu (§ 25a zákona o ochraně hospodářské soutěže). Podle tohoto ustanovení je správní orgán „“ Správní řád předpokládá možnost nadřízeného správního orgánu učinit opatření proti nečinnosti spočívající v nezahájení řízení z moci úřední v § 80 odst. 2 (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, čj. 9 As 297/2014-29, který se ovšem zabýval během lhůty). Proti nečinnosti spočívající v nezahájení řízení však nelze brojit žalobou podle § 79 s. ř. s.

[24] Správní orgán, jemuž byl adresován podnět, tedy má povinnost sdělit podateli ve stanovené lhůtě, jak s podnětem naložil - zda zahájil řízení, nebo že k takovému úkonu neshledal důvody. Takovou povinnost nemá jen vůči podatelům, kteří se stanou účastníky zahájeného řízení.

[25] Pohledem judikatorních podmínek nezákonného zásahu (rozsudek sp. zn. 2 Aps 1/2005) lze konstatovat, že šetření i sdělení (oznámení) o vyřízení podnětu je úkonem správního orgánu, který není rozhodnutím, může proto být zásahem, a to i zásahem nezákonným, což naplňuje podmínky 2), 3), 4) z podmínek vymezených v bodu [20]. Zbývají tak podmínky 1) a 5), tedy, že tímto oznámením musí být žalobce přímo zkrácen na svých právech, a že zásah byl zaměřen přímo vůči němu. Krajský soud tuto podmínku, aniž to výslovně uvedl, zřejmě nalézá v právu každého na dobrou správu, a dále v závěrech rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 56/2007-479, na nějž odkazuje.

[26] Nejvyšší správní soud se šetřením podnětu podaného žalovanému zabýval v rozsudku ze dne 22. 9. 2011, čj. 5 Aps 4/2011-326, č. 2458/2012 Sb. NSS, kde toto šetření označil za zásah; jednalo se ovšem o žalobu subjektu, který se musel šetření podrobit, což je zcela odlišné postavení od nynějších stěžovatelek. Podobně se Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 16. 1. 2014, čj. 1 Ans 12/2013-82, kde v rámci nečinnostní žaloby rovněž poukázal na možnost zásahové žaloby, ovšem opět ve vztahu k subjektu, kterému byly v průběhu šetření ukládány povinnosti. Stěžovatelky se opírají zejména o rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Aps 10/2013–76. Tento rozsudek se ovšem zabývá během žalobní lhůty ve vztahu k tvrzenému nezákonnému zásahu spočívajícímu v nezahájení správního řízení. Stěžovatelky jsou názoru, že Nejvyšší správní soud by běh lhůty nezkoumal, pokud by si předem nevyřešil, že se o nezákonný zásah může jednat. V prvé řadě je třeba znovu poukázat na výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ans 1/2009 vylučující podnět k zahájení řízení z pravomoci soudu, v druhé řadě je třeba uvést, že stěžovatelkami předjímaný názor z poukazovaného rozsudku neplyne a ani jej z něho nelze vyvozovat. Bylo by sice logické, aby se soud předně zabýval tím, zda tvrzené jednání může být nezákonným zásahem, a tedy předmětem soudního přezkumu (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2007, čj. 2 As 46/2006-100, č. 2276/2011 Sb. NSS), ovšem převažující Nejvyššího správního soudu, která byla v tomto rozsudku zjevně respektována, stojí na jiném principu. Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS, preferoval názor, že k posouzení důvodnosti žaloby může soud přistoupit jen tehdy, byla-li včas podána přípustná žaloba. I tento názor má určitou logiku: uplynula-li od tvrzeného úkonu zcela zjevně lhůta pro podání žaloby, není třeba bádat nad tím, zda by mohl být soudem věcně zkoumán, neboť k takovému zkoumání nedojde pro opožděnost žaloby. Ostatně podobně postupoval i Ústavní soud v usnesení ze dne 1. 8. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2088/13, kde rovněž neřešil, zda postup žalovaného je, či není nezákonným zásahem, ale ústavní stížnost odmítl pro nesplnění podmínek řízení. V současné době je střet postupů soudu (zda dříve zkoumat důvodnost tvrzení o zásahu, či včasnost žaloby) předmětem rozhodování rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 7 As 155/2015. Bez ohledu na to, jak bude v této věci rozhodnuto, je pro dané kasační řízení nepochybné, že rozsudek ve věci sp. zn. 5 Aps 10/2013 nemůže být podkladem pro závěr, že šetření podnětu a oznámení o výsledku tohoto šetření je vždy nezákonným zásahem podléhajícím soudnímu přezkumu.

[27] Podobně ani rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 56/2007-479, na který odkazuje krajský soud, není sám o sobě podkladem pro takový závěr. Nejvyšší správní soud v něm pouze vyslovil, že účelem zákona na ochranu hospodářské soutěže je ochrana soutěže jednotlivých účastníků trhu, které chrání pouze výkonem pravomoci soutěžního úřadu.

[28] Usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2323/07 citované stěžovatelkami na podporu jejich názoru o kvalitě úkonů orgánů státní správy a o podmínkách, za nichž lze úkon považovat za nezákonný zásah, ve skutečnosti také není v této věci použitelné. Samy stěžovatelky citují část usnesení (jež označují za nález), která sama je citací jiného rozhodnutí Ústavního soudu, a to usnesení ze dne 23. 1. 2007, sp. zn. III. ÚS 103/06, v němž je konstatováno oprávnění účastníka na vydání rozhodnutí v řádném procesu, právo na rovné postavení všech účastníků řízení s vyloučením svévole rozhodujících orgánů. Vyústěním prvého usnesení je právo na řádný proces, jehož ochrany se lze domáhat u soudu. Stěžovatelky však nejsou v pozici účastníků řízení a jimi označené druhé usnesení na ně ani po věcné stránce nedopadá, neboť odmítá ústavní stížnosti pro nevyčerpání procesních prostředků (odvolání a žaloby proti rozhodnutí).

[29] Krajský soud ve svém rozsudku soustředil podstatnou judikaturu pro posouzení věci a přezkoumal obsah napadeného oznámení. Z toho vyvodil následující závěry:

- žalobou nelze brojit proti nezahájení správního řízení,

- stěžovatelky mají právo na sdělení obsahující věcné vypořádání podnětu v zájmu principů dobré správy (odkazem na svůj předchozí rozsudek sp. zn. 30 A 81/2014),

- vydáním oznámení nedošlo ke zkrácení žádných subjektivních práv stěžovatelek ani k zásahu do práv plynoucích z Listiny základních práv a svobod,

- účelem zákona o ochraně hospodářské soutěže není ochrana jednotlivců, ale ochrana trhu a stěžovatelky nemají žádná veřejná subjektivní práva, jejichž ochrany by se mohly u soudu dovolávat,

- vypořádání podnětu žalovaným bylo dostačující.

[30] Tyto závěry nejsou konzistentní.

[31] Aktivní legitimace podle § 82 s. ř. s. musí spočívat v tvrzení o zkrácení žalobcových práv (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS). Stěžovatelky svůj podnět směřovaly k zahájení správního řízení; nezahájení nezákonným zásahem být nemůže. To je zřejmé z již odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58. Dále lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2010, čj. 5 Ans 5/2009-139, kde tento soud vyslovil, že „[n].“

[32] Šetřením podnětu podle § 42 správního řádu se také zabýval Ústavní soud v usnesení ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. II. ÚS 2990/13, kde uvedl, že správní řízení zahajované z moci úřední je spojeno s principem oficiality a legality, přičemž tento podnět nelze chápat jinak než jako pouhý impuls pro další činnost. Dále vyslovil, že stíhání a potrestání pachatele správního deliktu je věcí vztahu mezi státem a pachatelem. Ústavní soud neshledal existenci žádného ústavně zaručeného práva stěžovatele na to, aby jiná osoba byla stíhána. V usnesení ze dne 27. 2. 2014, sp. zn. III. ÚS 3960/11, se Ústavní soud přiklonil k závěrům rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, že je nezbytné poskytnout soudní ochranu proti nezákonným jednáním veřejné správy, bez ohledu na formu, jakou státní správa jedná, pokud zasahují sféru práv a povinností, tedy i nezákonnou nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí.

[33] Krajský soud v odůvodnění rozsudku současně vychází z toho, že šlo o podnět k zahájení řízení a že jeho vyřízením nemohou být dotčena práva stěžovatelek jako subjektů působících na poli hospodářské soutěže, a současně za zásah zřejmě považuje samotné šetření o oznámení o výsledku šetření, neboť je věcně posuzuje. Krajský soud se tedy v prvé řadě měl zabývat tím, zda v žalobě uvedená argumentace, že stěžovatelky se vlastně zahájení řízení nedomáhaly a nedomáhají, má nějakou logiku, či zda je pouze procesní strategií, jejímž cílem je i nadále dosažení zahájení sankčního řízení vůči osobě zúčastněné na řízení. Stěžovatelky v žalobě tento rozpor dostatečně neobjasnily, pouze předmět svého podnětu vymezily odlišně od jeho znění, a to tak, že se pouze domáhaly jeho řádného prošetření, které mělo mít odraz v oznámení o jeho vyřízení. Jistě lze připustit, že podatelé podnětu podle § 42 správního řádu necílí výslovně k zahájení konkrétního řízení, ale že jejich motivací je přispět k zajištění řádného výkonu státní správy na určitém úseku. Pak je ovšem otázkou, zda tak lze činit podnětem k zahájení správního řízení, či jiným podnětem, a zda a jaká jejich práva jsou dotčena šetřením, či oznámením o výsledku tohoto šetření. Stále je totiž třeba vycházet z výše popsaných judikatorních podmínek, za nichž lze úkon správního orgánu považovat za nezákonný zásah. Krajský soud se nijak nevypořádal s naplněním podmínek 1) a 5), tedy s tím, zda tímto šetřením a oznámením mohly být stěžovatelky přímo zkráceny na svých právech a zda tento zásah byl zaměřen přímo vůči nim. O tom rozsudek krajského soudu mlčí a obecný poukaz na „“ není dostatečným podkladem pro závěr, že takové podmínky vůči stěžovatelkám byly splněny. V tom je třeba považovat rozsudek krajského soudu za nedostatečně srozumitelný i za nedostatečně odůvodněný, přičemž předchozí rozsudek krajského soudu, na nějž krajský soud v této věci navazuje, tyto úvahy rovněž postrádá.

[34] Za předpokladu kladné odpovědi na otázku, že žalovaný úkon v daném případě mohl být nezákonným zásahem, by bylo třeba ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015, čj. 7 As 107/2014-53, č. 3334/2016 Sb. NSS, také zkoumat, zda se v případě opakovaného podnětu stěžovatelek nejednalo o nepřípustně opakovaně požadovaný týž úkon. Daný rozsudek by byl i při rozdílném typu úkonu jistě i zde aplikovatelný, neboť opakovaná šetření a nezbytnost opakovaného sdělování/oznamování výsledku šetření může být nadměrným zatěžováním nejen správních orgánů, ale i subjektů, které jsou předmětem tohoto šetření. Míra shody obou podnětů v daném případě není zjistitelná ani z napadeného rozsudku krajského soudu, ani ze správního spisu, neboť ten neobsahuje první podnět (pouze jeho doplnění ze dne 7. 11. 2012).

[35] Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší, aby jako první zodpovídal základní otázky, které krajský soud neposuzoval a bez jejichž posouzení nelze dospět k závěru, zda vůbec stěžovatelky požadovaly ochranu před úkonem, který mohl být nezákonným zásahem. Za této situace proto ani není namístě posuzovat úplnost vypořádání věcných žalobních námitek krajským soudem. Stejně tak nelze posuzovat důvodnost kasačních námitek opřených o § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.