Vydání 3/2015

(...) Stěžovatel nesouhlasil se zamítnutím příkazové části žaloby. Jím formulovaný žalobní je dle přesvědčení stěžovatele plně ve shodě se zákonnou možností přikázat správnímu orgánu restituci (uvedení v předešlý stav), jelikož v jeho územní oblasti jistě kdysi dosahovalo ovzduší hodnot uvedených ve stěžovatelem označené směrnici a dalších právních předpisech. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s městským soudem v tom, že o žádné restituci (uvedení stavu věcí do stavu před zásahem správního orgánu) zde pojmově není možno vůbec hovořit. Jelikož stěžovatel tvrdí, že kontinuálně dochází k nečinnosti žalovaných z hlediska jejich činnosti na poli ochrany ovzduší, což představuje z hlediska tradičně uznávaných forem činnosti správních orgánů omisivní zásah (viz k tomu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS), pak není možné zároveň uvažovat o restituci, neboť ta je možná z povahy věci pouze u zásahu spočívajícího v konání správního orgánu. U omisivního zásahu je možno domáhat se naopak konání správního orgánu, které musí představovat jeho právní povinnost, kterou by správní orgán v daném případě nesplnil, čímž by zasáhl do právní sféry žalobce. Navíc není ani jednoznačně zjistitelné, ani dokazatelné, k jakému okamžiku a v jaké kvalitě bylo ovzduší na Ostravsku předtím, než začal tvrzený nezákonný zásah žalovaných. Tomu odpovídá i stěžovatelem užitý výraz pro časové zakotvení příznivého stavu ovzduší na Ostravsku, tj. „“, který vylučuje jakoukoliv přesnější časovou identifikaci doložitelným a prokazatelným způsobem. Není v žádném případě úlohou soudu ve správním soudnictví, aby tyto skutkové okolnosti domýšlel za žalobce či konstruoval nějaké skutkové domněnky, které by absenci takového vymezení nahradily. Nejvyšší správní soud k tomu odkazuje na výše uvedené vysvětlení pojmových znaků zásahu a uvádí, že i v tomto ohledu je stěžovatelem tvrzený zásah neurčitý, jakož i konání, které v upraveném petitu stěžovatel požadoval po žalovaných provést.

Jádrem kasační stížnosti je námitka směřující k procesnímu postupu městského soudu při projednání žaloby, resp. dokazování skutkového stavu. Ze spisu rovněž vyplývá, že stěžovatel byl standardně poučen v předvolání k jednání tak, že může uvádět rozhodné skutečnosti o věci samé a označit důkazy k jejich prokázání jen do skončení tohoto jednání. Na to stěžovatel doplnil důkazní návrhy svým podáním ze dne 14. 10. 2013. Jak je zřejmé ze soudního spisu, městský soud provedl dokazování některými listinami, které navrhl stěžovatel, zejména protokoly Zdravotního ústavu se sídlem v Ostravě o měření ze stacionárních stanic Ostrava – Mariánské Hory a Ostrava-Radvanice (Bartovice) za léta 2010–2012. Na dalším dokazování stěžovatel přes výslovný dotaz městského soudu netrval. Městský soud pak dovodil, že stěžovatel neprokázal, že se žalované správní orgány dopouštějí nezákonné nečinnosti, a že mezi takovouto případně existující nezákonnou nečinností a prokázaným nezákonným následkem existuje příčinný vztah. Je přitom pouze v rukou stěžovatele, aby prokázal, že právě jím označený správní orgán se tvrzeného nezákonného zásahu dopustil.

K tomu Nejvyšší správní soud uvádí následující. Mezi jednáním správního orgánu ve formě konání či nekonání a zásahem do právní sféry jednotlivce musí existovat vztah příčinné souvislosti, resp. přičitatelnosti, který je součástí tzv. objektivní stránky protiprávního jednání. Zásah pak představuje důsledek konání či nekonání správního orgánu v určité věci. Příčinná souvislost či přičitatelnost následku k jeho příčině (jednání) je základním kamenem každé úvahy o porušení práva, a přestože v případě ochrany proti nezákonnému zásahu jde o soudní kontrolu činnosti veřejné správy, a nikoliv klasické řízení o dovození odpovědnostních následků za porušení práva, hraje tu mezi jednáním správního orgánu a protiprávním následkem (zásahem do právní sféry) důležitou roli (viz v obecné rovině nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2007, sp. zn. I. ÚS 312/05 č. 177/2007 Sb. ÚS). Jedná se o jednu z klíčových skutkových otázek každého případu, v němž je žalobcem tvrzen nezákonný zásah (viz k tomu obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS, a ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-7, č. 1382/2007 Sb. NSS). Žalobce totiž musí být pro splnění podmínek aktivní legitimace přímo zasažen konáním či nekonáním správního orgánu. V některých případech je sice přičitatelnost následku správnímu orgánu natolik zřejmá, že není předmětem dokazování (typicky kupř. nezákonný zásah spočívající v zahájení daňové kontroly, v úkonu příslušníka bezpečnostního sboru apod.) a nejsou o této otázce žádné pochyby. V posuzované věci tomu tak ovšem není, neboť celá konstrukce stěžovatele založená na modelu omisívního zásahu byla ve vztahu k řešenému skutkovému stavu (dlouhodobě nepříznivému stavu ovzduší na Ostravsku) sporná, pročež také stěžovatel činil příslušné důkazní návrhy, aby fakta prokázal. tedy standardně představuje dokazovanou skutečnost, je-li příčinná souvislost mezi stranami sporná, přičemž důkazní břemeno nese ten, kdo tvrdí, že se konkrétní správní orgán dopustil nezákonného zásahu (tzn. žalobce).

V posuzované věci městský soud považoval za prokázané, že skutkový stav zjištěný z podkladů pro rozhodnutí a dokazováním provedeným při jednání dává jednoznačný závěr, že ovzduší na Ostravsku neodpovídá stanoveným limitům znečištění. Z uvedených důkazů ovšem skutečně nevyplynulo, že tento protiprávní stav vznikl v důsledku tvrzeného omisívního zásahu žalovaných. Je obecně známou skutečností, že stav ovzduší na Ostravsku není příznivý, a to v důsledku řady příčin. Tuto skutečnost zřejmě měl na mysli i zákonodárce při přijímání nové právní úpravy ochrany ovzduší, neboť v důvodové zprávě navrhovatele tohoto zákona je uvedeno, že „[k] (viz k tomu sněmovní tisk č. 449/0, 2011, www.psp.cz). Nejvyšší správní soud v tomto ohledu dále odkazuje na závěrečné stanovisko ze šetření vedeného z vlastní iniciativy zástupkyní veřejného ochránce práv ze dne 23. 11. 2011 (publikováno na internetových stránkách Veřejného ochránce práv http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/STANOVISKA/Zivotni_p rostredi/Ovzdusi/3792-09-KC-ZSO.pdf), v němž je obsažena podrobná analýza zdrojů znečištění na Ostravsku. Zástupkyně veřejného ochránce práv rovněž dospěla k formulaci návrhů na přijetí opatření k nápravě nepříznivé situace, a to vůči Ministerstvu životního prostředí, Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, Magistrátu statutárního města Ostravy, Ministerstvu zdravotnictví, jakož i Krajské hygienické stanici Moravskoslezského kraje. I zde se však jedná o pouhá doporučení, která je veřejný ochránce práv oprávněn ze zákona navrhovat příslušným úřadům, nikoliv o autoritativní stanovení právní povinnosti provést konkrétní opatření v konkrétní věci. Nejvyšší správní soud proto souhlasí s hodnocením městského soudu, že protiprávní stav spočívající v porušování stanovených limitů znečištění existuje, nicméně je zřejmé, že sám stěžovatel je jednou z veřejnoprávních korporací, jejichž orgány mají povinnost přispívat k nápravě této situace. Obdobně je možno jednu z příčin nepříznivého stavu ovzduší na Ostravsku spatřovat v nedostatečné konsolidaci priorit České republiky s Polskem a vytvoření jednoho společného programu zlepšení kvality ovzduší v hornoslezské pánvi, která patří mezi nejsilněji znečištěné oblasti EU. Snaha stěžovatele přičítat vznik uvedeného protiprávního stavu pouze žalovaným je tak v rozporu s nastíněnou komplexitou příčin stavu věci.

Pokud stěžovatel namítal, že městský soud zanedbal poučovací povinnost, pak Nejvyšší správní soud uvádí, že takový závěr nemá oporu ani ve spise městského soudu, ani v ustáleném výkladu poučovací povinnosti. Podle § 5 o. s. ř. „[s] Podle § 36 odst. 1 s. ř. s. platí, že „[s]“. Výkladem poučovací povinnosti soudu se zabýval mnohokrát i Ústavní soud, který ve vztahu k poučovací povinnosti soudu v civilním řízení uvedl, že smyslem § 118a o. s. ř. je, aby účastníkovi nebyla zamítnuta žaloba proto, že neunesl břemeno tvrzení a břemeno důkazní, aniž byl poučen, že taková břemena má (nález ze dne 3. 10. 2006, sp. zn. I. ÚS 212/06, č. 177/2006 Sb. ÚS). Ústavní soud se tak přihlásil k doktríně, podle níž předvídatelné může být jen takové rozhodnutí, jemuž předchází předvídatelný postup soudu při jednání a dokazování. Účastníci nesmějí být zaskočeni možným jiným posouzením věci soudem, aniž by jim bylo umožněno tvrdit skutečnosti významné z hlediska soudcova názoru a nabídnout k jejich prokázání důkazy (viz k tomu nález Ústavního soudu ze dne 2. 9. 2010, sp. zn. II. ÚS 1617/10, č. 182/2010 Sb. ÚS).

V posuzované věci k takovému zásahu do procesních práv stěžovatele nedošlo. Stěžovatel byl standardním způsobem poučen o tom, že má namítat skutečnosti a důkazy, které je potvrzují, do skončení prvního jednání ve věci samé. Při jednání sám stěžovatel již na provádění dalších důkazů netrval. Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že pro řízení podle dílu 3 hlavy druhé s. ř. s. o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu není stanovena žádná zvláštní povinnost soudu ve vztahu k právu žalobce navrhovat důkazy k prokázání 1) existence tvrzeného zásahu, 2) jeho přičitatelnosti správnímu orgánu a 3) jeho zaměření vůči žalobci (srov. § 82 s. ř. s.). Tyto skutečnosti představují z pohledu konstrukce skutkové podstaty nezákonného zásahu jeho nutné pojmové znaky. Tvrzení a prokázání naplnění těchto pojmových znaků je ve smyslu základních zásad soudního řízení správního záležitostí žalobce. Úvaha městského soudu, že mezi prokázaným protiprávním stavem kvality ovzduší na Ostravsku a činností, resp. nečinností žalovaných nebyl dostatečně prokázán, tedy měla oporu v provedeném dokazování i v žalobních tvrzeních. Nejvyšší správní soud k tomuto problému dále uvádí, že i kdyby úvaha městského soudu byla pro stěžovatele překvapivá, nic by to neměnilo na závěru, že uvedená činnost či nečinnost žalovaných nemohla představovat nezákonný zásah ve smyslu příslušných ustanovení soudního řádu správního. Nezákonný zásah představuje totiž jednu z tzv. konkrétních forem činnosti veřejné správy, nikoliv však formu činnosti. Jeho pojmové znaky tedy musí být jak v komisívní, tak i v omisívní podobě naplněny ve vztahu ke konkrétní osobě či osobám v konkrétním právním vztahu s konkrétními protiprávními následky, resp. nepříznivými dopady v právní sféře osoby, do jejíchž práv bylo zasaženo. Stěžovatelem tvrzená nečinnost žalovaných má však podobu velmi , a proto ji pojem nezákonného zásahu nepokrývá.

Stěžovatel dále namítal, že žalovaní jsou nečinní na poli dodržování, resp. zajišťování imisních limitů znečišťujících látek v územní působnosti stěžovatele, čímž stěžovatele zkracují na jeho veřejných subjektivních právech. V návaznosti na tuto námitku Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatel zde užívá pojmu nečinnost v tom směru, že působení žalovaných na poli dodržování či zajišťování čistoty ovzduší je nedostatečné vzhledem ke stanoveným limitům, neboť tyto nejsou dodržovány. Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem městského soudu, že na poli dodržování čistoty ovzduší působí mnoho veřejnoprávních i soukromoprávních subjektů, přičemž v posledku je vždy rozhodující, zda samotní znečišťovatelé dodržují stanovené limity a snaží se zatížení životního prostředí co nejvíce omezit. Stav znečištění ovzduší je ovšem výsledkem také dalších externích faktorů (např. proudění vzduchu, inverze apod.), které ve výsledku nemohou žalovaní přímo (tzn. bezprostředně) ovlivnit. Stěžovatelova námitka je tak značně nekonkrétní a obecná, přičemž postrádá popis konkrétního zásahu do práva stěžovatele na příznivé životní prostředí, resp. čisté ovzduší.

Stran argumentů stěžovatele směřujících k pojmu „“ Nejvyšší správní soud v zásadě souhlasí se stěžovatelem v tom, že Soudního dvora chápe tento pojem nikoliv staticky, tedy ve smyslu jednorázového přijetí odpovídající vnitrostátní právní úpravy), nýbrž dynamicky, tedy ve smyslu faktického provádění opatření navazujících na přijetí odpovídajících právních předpisů, k němuž členský stát evropské právo zavazuje (viz k tomu stěžovatelem citovaný rozsudek Soudního dvora ve věci , konkrétně body 24–27 odůvodnění tohoto rozsudku).

Pokud však stěžovatel namítá, že došlo k nesprávné implementaci evropského práva do práva vnitrostátního, a to zejména ve fázi jeho praktického provádění, a chybí tedy funkční a efektivní systém, který předvídá směrnice 2008/50/ES, je třeba uvést následující. Citovaná směrnice je zacílena na plnění úkolů vyplývajících z šestého akčního programu Společenství pro životní prostředí přijatého rozhodnutím Evropského parlamentu a Rady č. 1600/2002/ES, které stanoví potřebu snížit znečištění na úrovně, které minimalizují škodlivé účinky na lidské zdraví, přičemž zvláštní pozornost se věnuje citlivým skupinám obyvatel, a snížit škodlivé účinky na životní prostředí jako celek, zlepšit monitorování a posuzování kvality ovzduší, včetně depozice znečišťujících látek, a poskytovat veřejnosti informace. V bodu 9 preambule směrnice 2008/50/ES se pak uvádí, že pokud je stav kvality ovzduší již dobrý, je třeba ho zachovat či zlepšovat. Pokud nejsou splněny cíle kvality vnějšího ovzduší stanovené touto směrnicí, měly by členské státy přijmout opatření za účelem dodržení mezních hodnot a kritických úrovní a případně dosáhnout cílových hodnot a dlouhodobých cílů. Nezbytná opatření Společenství pro snížení emisí u zdroje, zejména opatření, kterými se má zlepšit účinnost právních předpisů Společenství týkajících se průmyslových emisí, omezit výfukové motorů instalovaných do těžkých nákladních vozidel, dále snížit celostátní hlavních znečišťujících látek povolené členským státům a související s doplňováním paliva do benzínových vozidel na čerpacích stanicích a řešit obsah síry v palivech, včetně námořních paliv, by měla být řádně přednostně posouzena všemi dotčenými orgány. Pro zóny a aglomerace, v nichž koncentrace znečišťujících látek ve vnějším ovzduší překračují příslušné cílové hodnoty nebo mezní hodnoty kvality ovzduší, by měly být vytvořeny tzv. plány kvality ovzduší a případně určité dočasné meze tolerance.

Stěžovatel se dále odvolává na článek 13 směrnice 2008/50/ES týkající se mezních hodnot a varovné prahové hodnoty pro ochranu lidského zdraví, podle jehož odstavce prvního jsou členské státy povinny zajistit, Stěžovatel ze skutečnosti, že mezní hodnoty jsou stanovené směrnicí, resp. jejími přílohami, dovozuje závěr, že jsou za tento stav za Českou republiku přímo „ odpovědni právě žalovaní.

Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že ve více členských státech Evropské unie se již tato problematika řeší, a to i v řízeních podle článku 263 Smlouvy o fungování EU, tedy na základě žalob Komise proti jednotlivým členským státům pro porušení závazku plynoucího z článku 13 směrnice 2008/50/ES (viz k tomu rozsudky Soudního dvora ze dne 19. 12. 2012, , C-68/11, dále též ze dne 15. 11. 2012, , C-34/11). Vzhledem k osobě stěžovatele je třeba připomenout, že je vedeno řízení s Polskou republikou na základě žaloby podané Komisí pro porušování čl. 33 odst. 1 směrnice č. 2008/50/ES (C-48/12), neboť Polská republika podle názoru Komise neprovedla všechny nezbytné předpisy do polského právního řádu a ani je nevykonala. Vypracování podkladů návrhu zákona o změně zákona o ochraně životního prostředí a některých jiných zákonů Ministerstvem životního prostředí nepředstavuje splnění povinnosti stanovené v čl. 33 odst. 1 směrnice 2008/50/ES. Obecně lze stěžovateli přisvědčit v tom, že případné porušování závazku plynoucího z citované směrnice má nepochybně odpovědnostní rozměr a může být sankciováno prostředky práva EU, tedy v řízeních před Soudním dvorem. Nakonec je třeba také připomenout, že v otázkách výkladu citované směrnice byla již položena Soudnímu dvoru předběžná otázka, kterou položil ve věci , C-404/13, která se týká jak výkladu článku 22 citované směrnice (prodloužení lhůty k dosažení souladu s mezními hodnotami pro oxid dusičitý), tak i výkladu povinností podle článku 13 citované směrnice, a to i v návaznosti na prostředky nápravy sloužící k dodržení článku 30 citované směrnice. Porušení povinností členského státu plynoucí z neimplementace, nesprávné či neúplné implementace či faktického neprovádění opatření předvídaných směrnicí 2008/50/ES jsou tedy sankcionovatelná v řízení před Soudním dvorem na základě žaloby orgánů EU. Je to právě a jedině Soudní dvůr, který je oprávněn autoritativně posoudit, zda došlo k dostatečné či nedostatečné implementaci závazků členského státu do vnitrostátního práva a zda členskému státu vzniká nějaká sekundární povinnost odpovědnostního charakteru.

Předběžná otázka však, podle názoru Nejvyššího správního soudu, nemá přímý dopad na posouzení právní otázky, která je meritem napadeného rozsudku městského soudu. Unijní odpovědnost členského státu nelze zaměňovat s vnitrostátním systémem záruk zákonnosti, mezi něž náleží i ochrana subjektivních práv jednotlivců vůči působení správních orgánů ve správním soudnictví, jakkoliv samozřejmě takovému souběhu kvalifikace téhož protiprávního jednání státu v obecné rovině apriorně nic nebrání. Pokud však stěžovatel dovozuje, že porušení závazku členského státu ze směrnice 2008/50/ES představuje nezákonný zásah vůči právní sféře stěžovatele, proti němuž jsou příslušné poskytnout právní ochranu správní soudy, nejsou k takovému závěru v posuzované věci dostatečné důvody. Citovaná směrnice byla do českého práva transponována zákonem o ochraně ovzduší, který představuje implementaci závazků České republiky plynoucích z této směrnice do roviny přímo aplikovatelných zákonných norem. Zákon o ochraně ovzduší využívá celou řadu nástrojů ochrany ovzduší, ať už preventivních nebo následných. Nová úprava by přitom měla reflektovat a překonávat některé dřívější nedostatky. V důvodové zprávě k tomuto zákonu je uvedeno, že „[n].“ (viz k tomu sněmovní tisk č. 449/0, 2011, přístupný na www.psp.cz). Účelem transpozice směrnice 2008/50/ES do vnitrostátního práva tedy bylo zefektivnění ochrany ovzduší, přičemž z pohledu tohoto cíle je třeba též vnitrostátní právní úpravu vykládat. Aby však mělo porušení práva Evropské unie efekt nezákonného zásahu, proti němuž je možné bránit se ve správním soudnictví, je třeba – jak už bylo výše uvedeno – konkretizovat, jak se projevuje obecné porušení práva EU v právní sféře stěžovatele, které nástroje ochrany ovzduší nebyly žalovanými správními orgány přijaty či uplatňovány apod. Na základě zákona o ochraně ovzduší jsou vydávány různé akty, které slouží jako nástroje pro realizaci cílů evropské právní regulace ochrany ovzduší, především Národní program pro snižování emisí ČR, programy pro zlepšování kvality ovzduší vydávané Ministerstvem životního prostředí ve formě opatření obecné povahy pro určitou zónu či aglomeraci a konečně také stanoviska, závazná stanoviska a rozhodnutí ve vazbě na další veřejnoprávní procesy týkající se ochrany životního prostředí (zejm. územní plánování). Orgány ochrany ovzduší také disponují kontrolními pravomocemi ve vztahu ke konkrétním zdrojům znečištění ovzduší a je jejich povinností v zákonem stanovených případech tyto pravomoci užít za účelem ochrany ovzduší. Tyto možnosti působení orgánů ČR, tedy prostřednictvím jednotlivých forem činnosti těchto orgánů, spadají nepochybně do kognice správních soudů a v rámci těchto procedur je možné dosáhnout ochrany subjektivních práv jednotlivce vůči těmto orgánům veřejné moci. Stěžovatel však vůbec nespecifikoval, který nástroj pro ochranu ovzduší žalovaní nevyužili, příp. který akt měl být vydán a jehož nevydáním došlo k zásahu do právní sféry stěžovatele, resp. právem chráněných zájmů občanů žijících na území spravovaném stěžovatelem. Nejvyšší správní soud proto stěžovateli nedává za pravdu, že by samotná skutečnost neplnění limitů pro znečištění ovzduší na Ostravsku zakládala bez dalšího naplnění pojmových znaků nezákonného zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s., které stěžovatel navíc dostatečně neprokázal. Městský soud dospěl ke správnému právnímu názoru, pokud neshledal podmínky pro poskytnutí ochrany stěžovateli z titulu nezákonného zásahu žalovaných.