Vydání 6/2007

(...) Dále je nutno uvést (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Ans 1/2004^*)), že žalobou proti nezákonnému zásahu se může podle § 82 s. ř. s. bránit každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Soudní řád správní zavedl ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu jako institut ochrany před nezákonným jednáním správního orgánu. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 2 Afs 17/2003^*), definici zásahu zákon neobsahuje, zásah vymezuje velmi obecně a široce. Přesná definice ani není možná, protože pod pojem zásahu spadá velké množství faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd.; tedy obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě neformálnosti samotného zásahu je neformální i donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (když ovšem i donucení je zahrnuto pod legislativní zkratku „zásah“).

Z uvedeného je patrno, že soudním řádem správním nově zavedený samostatný procesní institut žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu nemůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější, a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, je tak účastník řízení povinen učinit a teprve po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá procesní prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými právními prostředky není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po „zprocesnění“ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu § 85 s. ř. s.

Z ústavněprávního hlediska je k tomu vhodné dodat, že veřejná správa musí být kontrolována soudní mocí vždy tam, kde svojí činností zasahuje do základních práv fyzických a právnických osob (viz např. článek 4 Ústavy). Tato určující ústavní především znamená, že těmto subjektům nemůže být v případě zásahu do jejich práv odepřen přístup k soudu, přičemž však již není rozhodné, a je v dispozici rozlišovací schopnosti zákonodárce, a nikoliv ústavodárce, ve kterých případech je právo na soudní ochranu garantováno v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu a kdy ve formě jiné, např. právě žalobou proti nezákonnému zásahu.

Na základě těchto obecnějších úvah Nejvyšší správní soud v projednávané věci konstatuje, že o zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. by se pojmově jednalo tehdy, jestliže by bylo lze tvrdit, že napadeným zásahem byl žalobce přímo zkrácen na svých právech, a v tomto případě by také správní soud mohl správnímu orgánu zakázat, aby v porušování práva stěžovatelů pokračoval, a přikázat, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem (§ 87 odst. 2 s. ř. s.). To konkrétně znamená, že mezi napadeným zásahem a tvrzeným porušením práv musí existovat bezprostřední vztah. Smyslem soudního přezkumu těchto zásahů je totiž vyslovení zákazu pokračovat v porušování práv, což znamená, že efektivní ochranou může být pouze takové rozhodnutí soudu, které se bezprostředně může projevit v právní sféře žalobce. Proto také platí, že soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§ 87 odst. 1 s. ř. s.), a nikoliv, jak je jinak typické pro správní soudnictví, na základě skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (viz např. § 75 odst. 1 s. ř. s.).

Lze tak shrnout, že pojmovými znaky řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu jsou:

- tvrzení o přímém zkrácení na právech žalobce,

- napadený zásah nelze považovat za rozhodnutí, a to i velmi extenzivně pojaté,

- trvání zásahu nebo je dána hrozba jeho opakování,

- pro rozhodování je určující skutkový stav zjištěný ke dni rozhodnutí soudu,

- ukončení nezákonného zásahu lze zjednat rozhodnutím soudu, zakazujícím správnímu orgánu pokračovat v tomto zásahu.

V daném případě proto Nejvyšší správní soud – s ohledem na konkrétní okolnosti věci – přistoupil ke konfrontaci právní podstaty předestřeného problému s popsanými definičními znaky tohoto typu řízení a dospěl k závěru, že se jedná o výrazně odlišnou situaci, než na kterou pamatuje soudní řád správní při vymezení tohoto typu právní ochrany.

Za nezákonný zásah totiž stěžovatelé označili sdělení stavebního úřadu, vydané podle § 57 odst. 2 stavebního zákona, o tom, že stavební úřad nemá námitek proti provedení stavební úpravy stavebníkem, a dále sdělení orgánu stavebního dohledu o tom, že stavební úpravy byly provedeny v souladu se zákonem. Tato sdělení však pojmově pod zásah ve výše popsaném smyslu podřadit nelze. Tvrzené porušení vlastnického práva stěžovatelů totiž zjevně nemůže spočívat v citovaných sděleních, nýbrž v samotné stavební činnosti jmenovaného stavebníka. K nápravě stavu, který stěžovatelé považují za nezákonný, proto nemůže směřovat vyslovení zákazu stavebnímu úřadu pokračovat v porušování jejich práv, když k tvrzenému porušování práv zjevně nedochází ze strany orgánu veřejné správy, nýbrž ze strany soukromých osob. Nelze ani tvrdit, že k zásahu do práv stěžovatelů došlo v důsledku popsaných „zásahů“. Řešení vzniklé situace tedy nespočívá v oblasti kompetencí správního soudnictví v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, nýbrž v procesních prostředcích soukromého práva. Sdělení vydané podle § 57 odst. 2 stavebního zákona je možno vymezit jako individuální správní akt vydaný v rámci vztahu mezi stavebním úřadem a stavebníkem a mající přímé právní účinky právě jen na stavebníka. Na ostatní subjekty může mít dopady toliko zprostředkované a před jeho negativními důsledky se lze dostatečně bránit v rámci soukromoprávní ochrany.

Jestliže tedy stěžovatelé v žalobě ze dne 10. 6. 2005 petitem požadovali, aby soud uložil žalovaným, aby dále neporušovali práva stěžovatelů a aby zakázali provádění veškerých stavebních úprav vykonávaných stavebníkem, je zjevné, že nebrojili proti nezákonnému zásahu tak, jak ho vymezuje ustanovení § 82 a násl. s. ř. s.