Vydání 6/2017

Číslo: 6/2017 · Ročník: XV

3564/2017

Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem; zajišťovací příkaz; exekuční příkaz

Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem; zajišťovací příkaz; exekuční příkaz
k § 167 a § 178 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákonů č. 30/2011 Sb. a č. 344/2013 Sb.
k § 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
Zásahu do veřejných subjektivních práv způsobenému zajišťovacími příkazy (§ 167 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) či exekučními příkazy (§ 178 daňového řádu) se daňový subjekt nemůže bránit v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2017, čj. 1 Afs 4/2017-40)
Prejudiaktura: č. 603/2005 Sb. NSS, č. 720/2005 Sb. NSS, č. 735/2006 Sb. NSS, č. 983/2006 Sb. NSS, č. 1541/2008 Sb. NSS, č. 2339/2011 Sb. NSS a č. 3381/2016 Sb. NSS.
Společnost s ručením omezeným KM PLUS proti Finančnímu úřadu pro Pardubický kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
Dne 25. 7. 2016 vydal žalovaný pět zajišťovacích příkazů a dále 35 exekučních příkazů na přikázání pohledávky k vymožení nedoplatku. Žalobkyně se žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, neboť postup žalovaného při daňové exekuci vůči ní považovala za nezákonný. Proti zajišťovacím příkazům podala odvolání, o kterých v době podání žaloby nadřízený orgán doposud nerozhodl. Proti exekučním příkazům dle § 178 odst. 4 daňového řádu uplatnit opravný prostředek nelze. Dle žalobkyně je rozhodné, jakým způsobem proti ní správní orgán postupoval a že vydáním rozhodnutí správce daně postihl veškerý její disponibilní majetek a zdroje financování.
Krajský soud žalobu odmítl usnesením ze dne 19. 12. 2016, čj. 52 Af 53/2016-246. Uvedl, že žalobkyně se nepochybně domáhala soudního přezkumu vydaných zajišťovacích příkazů a exekučních příkazů. Dle krajského soudu však není správné mínění žalobkyně, že nemá jiný prostředek, kterým by se mohla zásahu do svých práv bránit. Přezkum těchto rozhodnutí je možný pouze v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu vedeném podle § 65 a násl. s. ř. s. S ohledem na § 85 s. ř. s. má přednost žaloba proti rozhodnutí; možnost úspěšně podat žalobu proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu.
Proti usnesení krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž uvedla, že dopad kroků žalovaného pro ni byl fatální. Stěžovatelka přišla o možnost používat veškeré své peněžní prostředky na bankovních účtech, nemohla uhradit pohledávky z obchodního styku. Neočekávaně se tak ocitla v situaci, kdy neměla prostředky k zajištění provozu podniku, nemohla plnit své závazky, nakupovat zboží, s nímž obchoduje atd. Tato situace nastala v době, kdy byla stěžovatelka prosperující společností.
Stěžovatelka již v žalobě uvedla, že v řízení o opravném prostředku proti jednotlivým zajišťovacím příkazům nelze docílit dostatečné a efektivní ochrany před zásahem, neboť zásadní dopad do jejích práv má právě způsob, jakým žalovaný postupoval. Podání jednotlivých žalob směřujících proti jednotlivým exekučním příkazům by muselo být odůvodněno nesprávností každého rozhodnutí. V žalobě stěžovatelka poukazovala také na to, že žalovaný zajišťovací a exekuční příkazy vydal, aniž by byla ukončena daňová kontrola a jednoznačně stanovena daňová povinnost, resp. postavena najisto existence daňového nedoplatku. Z tohoto důvodu je usnesení krajského soudu nesprávné a nezákonné, neboť proti faktickému postupu správce daně nemá možnost bránit se jiným způsobem a domáhat se vyslovení nezákonnosti tohoto postupu. Krajský soud se dle stěžovatelky měl jejím návrhem zabývat věcně.
Stěžovatelka se postupu správce daně bránila dostupnými prostředky (stížnosti, správní žaloby), ale nepodařilo se jí docílit jakékoli změny. Nastaly také již důsledky, kterých se obávala, neboť proti ní bylo již zahájeno insolvenční řízení a dne 21. 12. 2016 bylo vydáno rozhodnutí o úpadku. Za této situace trvá stěžovatelka na tom, aby soud určil, že zásah do jejích práv byl nezákonný.
Názor krajského soudu, podle kterého se stěžovatelka domáhala přezkumu rozhodnutí správce daně, je zjednodušující a nesprávný. Stěžovatelka se bránila postupu správce daně jako celku, který přesahuje rozumnou míru a zasahuje do jejích základních práv. Účelem
exekuce
nemůže být takové omezení povinného, které vede k zablokování všech zdrojů financování podniku a tím k úplné likvidaci podnikatelského subjektu, a to navíc v situaci, kdy správce daně vychází z pouhých domněnek bez reálného dluhu vůči státu. Tento postup se jeví jako zneužití státní moci na úkor jednotlivého podnikatele
Žalovaný ve svém vyjádření plně odkázal na odůvodnění napadeného usnesení. Stěžovatelka nevyužila všechny prostředky obrany před nezákonným zásahem dle daňového řádu a soudního řádu správního. Zajišťovací i exekuční příkazy byly vydány v souladu se zákonem. Zákonnost zajišťovacích příkazů potvrdil poté i odvolací orgán. Proti exekučním příkazům stěžovatelka ani nepodala námitky dle § 159 daňového řádu. Žalovaný do stěžovatelčiných práv nezasáhl, neboť postupoval zcela v souladu se zákonem. Na vydané exekuční příkazy (na předpokládanou daňovou povinnost ve výši 18 994 080 Kč) bylo uhrazeno zcela minimální plnění, o němž není možné hovořit jako o fatálním zásahu do majetkové sféry (celkem bylo do zahájení insolvenčního řízení uhrazeno 300 028,92 Kč). Platby určené stěžovatelce ve skutečnosti nebyly téměř vůbec „
odkloněny
“ ve prospěch žalovaného, naopak ve prospěch stěžovatelky a třetích osob, neboť převážná většina plnění byla započtena na vzájemné pohledávky mezi stěžovatelkou a třetími osobami.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [11] V projednávané věci je nesporné, že se stěžovatelka žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s. domáhá ochrany před postupem správce daně při daňové exekuci, v jejímž rámci žalovaný vydal zajišťovací a exekuční příkazy. Dle stěžovatelky žalovaný fakticky rozhodl o stěžovatelčině likvidaci; nezákonnost postupu žalovaného stěžovatelka spatřovala
ve způsobu
, jakým v řízení postupuje. Stěžovatelka v žalobě požadovala, aby krajský soud žalovanému uložil povinnost zdržet se nezákonného zásahu do stěžovatelčiných práv spočívajícího v omezení jejích majetkových práv vydáním exekučních příkazů a obnovit stav před zásahem. Krajský soud žalobu pro nepřípustnost dle § 85 ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
[12] Jak vyplývá z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, „[o]
chrana podle § 82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li – a to kumulativně, tedy zároveň – splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (‚
zásahem
‘ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu,
které nejsou rozhodnutím
(4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž ‚
zásah
‘ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování ‚
zásahu
‘“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout
.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2008, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS).
[13] Nejvyšší správní soud dále připomíná, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je dle § 85 s. ř. s. nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Na tomto místě je třeba uvést, že § 85 s. ř. s. ve znění účinném do 31. 12. 2011 stanovil, že žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky nebo domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
Judikatura
, kterou za účelem posouzení kasační stížnosti soud aplikuje, se vztahovala právě k tomuto dřívějšímu znění § 85 s. ř. s. Nicméně vzhledem k tomu, že stěžovatelka se žalobou domáhala vyslovení zákazu pokračovat v trvajícím nezákonném zásahu správního orgánu, lze níže citovanou judikaturu plně aplikovat i na nyní souzený případ.
[14] Nepřípustností žaloby podle § 85 s. ř. s. se Nejvyšší správní soud zabýval například ve svém rozsudku ze dne 17. 12. 2010, čj. 4 Aps 2/2010-44, č. 2339/2011 Sb. NSS, ve kterém uvedl, že „
§ 85 s. ř. s. jako podmínku přípustnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nevyžaduje předchozí vyčerpání řádných opravných prostředků, ale toliko nemožnost domáhat se ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky. V tomto případě je proto třeba zkoumat, zda právní úprava v tom kterém případě prostředky ochrany před nezákonným zásahem připouští, či nikoliv.
“ Ustanovení § 85 s. ř. s. tedy požaduje, aby žalobce předtím, než se obrátí na soud, využil jiného právního prostředku, který má k dispozici. Nedosáhne-li jeho prostřednictvím ochrany nebo nápravy, může podat žalobu dle § 82 a násl. s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS). Výsledkem prostředku nápravy však nesmí být správní rozhodnutí. Pokud by tomu tak bylo, je nutno podat žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s., nikoli žalobu proti nezákonnému zásahu (srov. rozsudek ze dne 19. 1. 2005, čj. 1 Afs 16/2004-90, č. 1541/2008 Sb. NSS).
[15] K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že „
zákon nedává na výběr, jakými právními prostředky proti zásahu brojit; žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s. je takovým právním prostředkem pouze tehdy, pokud právní řád jiné právní prostředky neposkytuje. Zákon tak jednoznačně upřednostňuje jiné formy ochrany před protiprávním konáním správních orgánů a tato soudní ochrana se uplatní jen tam, kde jiná ochrana není
“ (srov. citovaný rozsudek čj. 1 Afs 16/2004-90).
[16] Institut žaloby proti nezákonnému zásahu (§ 82 s. ř. s.) „
nemůže být vykládán jako jakási náhražka žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, je tak účastník řízení povinen učinit a teprve po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá procesní prostor pro případné podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými právními prostředky není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po ‚
zprocesnění
‘ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu § 85 s. ř. s.
“ (srov. rozsudek ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS).
[17] V nyní souzené věci je předmětem sporu, zda proti postupu žalovaného mohla stěžovatelka brojit zásahovou žalobou, či nikoli. Dle stěžovatelky nelze v řízení o opravném prostředku proti jednotlivým zajišťovacím příkazům, případně v řízení o žalobách proti jednotlivým exekučním příkazům, docílit dostatečné a efektivní ochrany před zásahem.
[18] Co se týče zajišťovacích příkazů vydaných dle § 167 daňového řádu, je možno bránit se proti nim odvoláním, o kterém musí být rozhodnuto do 30 dnů ode dne, kdy bylo podáno, jinak se zajišťovací příkaz stává neúčinným (§ 168 odst. 1 daňového řádu). Jak uvádí sama stěžovatelka, a plyne to též ze správního spisu, proti všem zajišťovacím příkazům (vydaným dne 25. 7. 2016) brojila odvoláním ze dne 14. 8. 2016; dne 13. 9. 2016 (tedy den po podání zásahové žaloby) pak Odvolací finanční ředitelství napadené zajišťovací příkazy potvrdilo a odvolání zamítlo. Rozhodnutí o odvolání je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., proti kterému se lze bránit žalobou podle tohoto ustanovení. Zda stěžovatelka této možnosti využila, není Nejvyššímu správnímu soudu známo; nic to ale s ohledem na shora citovanou judikaturu nemění na skutečnosti, že jsou zde právní prostředky ochrany, jejichž výsledkem je správní rozhodnutí žalovatelné dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je tedy v tomto ohledu dle § 85 s. ř. s. nepřípustná.
[19] Exekuční příkaz vydaný podle § 178 daňového řádu je též rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. a lze se proti němu bránit přímo správní žalobou, neboť podání řádných opravných prostředků není možné (§ 178 odst. 4 daňového řádu). V úvahu zde sice přichází podání námitky ve smyslu § 159 daňového řádu; nejde však o řádný opravný prostředek. Žaloba ve správním soudnictví je tedy přípustná, i když daňový subjekt námitku proti exekučnímu příkazu neuplatnil (srov. rozsudek ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32, č. 3381/2016 Sb. NSS).
[20] Ze shora uvedeného tedy jasně vyplývá, že stěžovatelka má jedinou možnost, jak se postupu žalovaného bránit, a to žalobami podle § 65 a násl. s. ř. s. Krajský soud proto nepochybil, odmítl-li žalobu na ochranu před zásahem žalovaného podle § 85 s. ř. s. jako nepřípustnou.
[21] Stěžovatelka namítá, že v řízení o opravném prostředku proti jednotlivým zajišťovacím příkazům nelze docílit dostatečné a efektivní ochrany před zásahem, neboť zásadní dopad do práv stěžovatelky má způsob, jakým žalovaný postupuje. Z obsahu žaloby i kasační stížnosti pak plyne, že tímto „
způsobem
“ má stěžovatelka na mysli zejména množství vydaných exekučních příkazů, celkovou částku postiženou těmito příkazy (kvantitativní hledisko) a skutečnost, že k vydání všech exekučních a zajišťovacích příkazů došlo současně a nadto před ukončením daňové kontroly (časové hledisko).
[22] Jak již bylo zmíněno výše, není v procesní dispozici účastníka řízení, kterou z žalob pro sebe bude považovat za výhodnější. Pro povinnost využít dostupných možností ochrany pomocí právních prostředků, které právní řád poskytuje, není rozhodující, zda účastník řízení subjektivně považuje právní prostředky, jimiž se může domáhat ochrany či nápravy stavu, za efektivní, či nikoliv. Takový názor nemá oporu v zákoně. Podmínkou, s níž soudní řád správní spojuje nepřípustnost žaloby, je nevyužití právních prostředků, jimiž se lze ochrany domáhat, nikoliv tvrzená neefektivita takových prostředků (srov. rozsudek ze dne 1. 12. 2004, čj. 3 As 52/2003-278, č. 983/2006 Sb. NSS).

Zasílání aktuálního vydání na e-mail

Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.