Vydání 1/2016

(...) [15] Realizaci a užívání předmětné stavby podmiňuje stavební zákon souladem s územně plánovací dokumentací a dále vydáním několika aktů přímo řetězících, na sobě do určité míry závislých a navzájem se doplňujících. Poté, co byla stavba umístěna územním souhlasem a bylo pro ni vydáno dodatečné povolení, vydal žalovaný dne 7. 6. 2013 rozhodnutí o zkušebním provozu stavby, kterým mělo být ověřeno užívání stavby. Je-li pro stavbu stanoveno provedení zkušebního provozu, může být tato stavba dle § 122 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 užívána pouze na základě kolaudačního souhlasu. V souladu s § 119 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 „[s].“ Jsou-li na stavbě zjištěny závady bránící jejímu bezpečnému užívání nebo rozpor s podmínkami § 119 odst. 2, stavební úřad kolaudační souhlas podle § 122 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 nevydá a rozhodnutím, které je prvním úkonem v řízení, užívání stavby zakáže.

[16] Stěžovatelce lze přisvědčit, že námitky k některým aspektům stavby se mohou překrývat s předmětem řízení o umístění či povolení stavby i s posouzením dopadů jejího užívání. Ovšem oddělování námitek vznesených v jednotlivých fázích umísťování a povolování stavby je opodstatněné. Ustanovení 119 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je určitou obdobou § 90 a § 111 tohoto zákona v případě územního a stavebního řízení, posuzované základní okruhy vlivů stavby jsou nicméně hodnoceny ve vztahu k uvádění stavby do užívání, tedy v rámci aktivních povolovacích režimů – oznámení záměru o užívání stavby a kolaudačního souhlasu. Kolaudační souhlas tak zejména ověřuje provedení stavby dle předcházejících rozhodnutí a osvědčuje bezpečné užívání stavby. Osobám, které brojí proti kolaudačnímu souhlasu, již nesvědčí námitky, které měly být uplatněny v řízení o umístění nebo povolení stavby a týkají se toliko otázek posuzovaných v těchto řízeních, tedy souvisejících s umístěním nebo provedením stavby, bez návaznosti na její užívání. Jedná se totiž o otázky, o kterých již bylo pravomocně rozhodnuto. V opačném případě by došlo k prolomení návaznosti jednotlivých povolovacích procesů a narušení právní jistoty stavebníka a dalších osob. V rozsahu, ve kterém jsou vlastnosti a funkčnost stavby dostatečně posouzeny již v řízeních o umístění a povolení stavby, není důvodu požadovat provedení zkušebního provozu stavby. Jak správně uvedl krajský soud, požadavek na komplexní hodnocení stavby v rámci zkušebního provozu a kolaudačního souhlasu svědčí o nepochopení tohoto institutu, který neslouží k opětovnému posouzení již hodnocených kritérií. Krajský soud se dostatečně zabýval rozsahem zkušebního provozu a vlastnostmi stavby, které měly být pro účel vydání kolaudačního souhlasu posouzeny. Je zřejmé, že bylo nadbytečné zabývat se například pohledovými imisemi, které souvisí s umístěním a provedením stavby. Rovněž umístění zdroje hluku bylo řešeno již v předchozím řízení, takže v případě vydání kolaudačního souhlasu bylo nutno ověřit již faktické fungování a hlukovou zátěž provozu stavby. Proti rozhodnutí o umístění stavby a jejím dodatečném povolení se stěžovatelka mohla bránit, a mohla tedy vznášet námitky, které s předmětem těchto řízení souvisejí. Této příležitosti využila, jak konstatoval i krajský soud.

[17] Kasační námitka, že se krajský soud nezabýval některými důkazy předloženými zejména v doplnění žaloby, není nadto důvodná již proto, že se k těmto důkazům krajský soud vyjádřil zcela adresně, když je posoudil jako „[z roku 2006].“ Tyto závěry krajského soudu stěžovatelka v kasační stížnosti nevyvrací ani na ně nijak konkrétně nereaguje. Ačkoliv není sporu o tom, že je třeba případná pochybení správních orgánů posuzovat v souhrnu, musí se tak dít na půdorysu ochrany veřejných subjektivních práv stěžovatelky, kterým je přiznána soudní ochrana. Není přitom jasné, jaký zásah do práv stěžovatelky ve spojitosti s vydaným kolaudačním souhlasem má umístění propan-butanových lahví v servisní dílně stavby nebo odlišné provedení vodovodních přípojek. V řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu není stěžovatelka povolána k ochraně obecné zákonnosti ve veřejném zájmu.

[18] Vedle výše uvedeného je nutné rozlišovat mezi poměry v území, které jsou předmětem posuzování a rozhodování správních orgánů při výkonu veřejné správy, a mezi spory (zásahy) povahy soukromoprávní. Obecné činitele ovlivňující kvalitu prostředí (pohodu bydlení), které se v důsledku realizace stavby mohou projevit imisemi hluku, snížením oblohové složky, omezením výhledu, osluněním či osvětlením nebo obecně omezením soukromí, jsou beze sporu předmětem správního rozhodování. Umístění staveb musí odpovídat urbanistickému a architektonickému charakteru prostředí i požadavkům na zachování pohody bydlení. Takto koncipovaná veřejnoprávní ochrana slouží k ukončení existujících sporů nebo je poskytována preventivně z důvodu ochrany sousedících osob a předcházení možným sporům budoucím, které lze předvídat již ve fázi rozhodování o umístění a povolení stavby (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 1999, sp. zn. 2 Cdon 1889/97, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 10. 2001, sp. zn. 22 Cdo 2929/99. V případě zásahu, který je nahodilý, málo pravděpodobný, anebo který přesahuje rozumné nároky na řízení podle stavebního zákona z roku 2006, již poskytuje ochranu soukromoprávní žaloba. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, čj. 1 As 33/2013-58, „[n]ároky[z roku 1976][tj. vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu] [z roku 1964]“. Tento závěr lze bez dalšího vztáhnout i k úpravě v § 1013 občanského zákoníku z roku 2012. Pokud stěžovatelka upozorňuje na dění na stavbě, které považuje za ohrožující, ale které nemá vazbu na podmínky posuzované za účelem vydání kolaudačního souhlasu, lze ji toliko obecně směřovat k řízení civilnímu. To se týká například hrozby podmáčení nebo kontaminace podzemních vod, která ani podle zdejšího soudu není dostatečně konkrétní a podložená, protože vychází v podstatě pouze ze skutečnosti, že „é“, jak uvedla stěžovatelka v žalobě, a ze skutečnosti, že při provozu stavby bude docházet k nakládání s chemickými látkami při základní údržbě automobilů. Takové skutečnosti nejsou důvodem pro rozšíření zkušebního provozu a námitky k nim vztažené je třeba řešit již v řízení o dodatečném povolení stavby. Ochranu proti případným mimořádným obtěžujícím projevům, které nelze naprosto vyloučit, poskytuje zmíněná úprava tzv. sousedských práv. Stejně je tomu ve vztahu k existenci ostrého hluku, který stěžovatelka zachytila na audiovizuální záznam a který by měl podle ní být vyvolán činností nějakého mechanického zařízení. Je zřejmé, že při posuzování podmínek užívání stavby není možné postihnout všechny takové jevy, které mohou při provozu vznikat. Ovšem to neznamená, že by jejich existence zpochybňovala zákonnost kolaudačního souhlasu. Podstatné je, aby kolaudační souhlas reflektoval obvyklé užívání stavby včetně činnosti základních zařízení, jejichž využití lze při provozu stavby důvodně očekávat. Tím dochází k významné eliminaci budoucích soukromoprávních sporů. Jak je patrné z průběhu měření hluku v posuzované věci, který bude popsán níže, správní orgány zohlednily provoz zařízení autoopravny a při vydání kolaudačního souhlasu z něj vycházely.

[19] Co se týče rozsahu zkušebního provozu, mělo být v jeho rámci pro ověření dodržení hygienických limitů v chráněném venkovním prostoru staveb provedeno měření akustického tlaku s tím, že při měření bylo nutno zachytit všechny zdroje hluku, které jsou v nové stavbě instalovány, tj. venkovní jednotky, klimatizace, kompresor, práce s ručním nářadím, ventilátory (větrání sanitárních zařízení) a plynové kotle. Při měření měl být také zohledněn provoz na parkovišti areálu provozovny. Dále bylo stanoveno, že po ukončení a vyhodnocení zkušebního provozu stavby bude stavební úřad neprodleně požádán o vydání kolaudačního souhlasu, přičemž vyhodnocení výsledků zkušebního provozu stavebník připojí k žádosti o jeho vydání.

[20] Rozsah zkušebního provozu považuje Nejvyšší správní soud s ohledem na povahu stavby ve vztahu ke kolaudačnímu souhlasu za dostatečný. Účelem zkušebního provozu není ověřit projevy každé vlastnosti stavby v praxi, ale v zásadě posoudit hlavní vlastnosti a negativní důsledky určitého technologického zařízení, které je součástí stavby. Takovými negativními důsledky jsou v posuzovaném případě zcela jistě hlukové z provozu autoopravny. Nelze souhlasit se stěžovatelkou, že zkušební provoz měl ověřit funkčnost a vlastnosti stavby v rozsahu podaných námitek stěžovatelky, které, jak již bylo uvedeno, z velké míry směřují do otázek vypořádaných v předchozích řízeních, v nichž bylo možné posoudit vlastnosti stavby patrné již přímo z projektové dokumentace, včetně například možnosti podmáčení sousedního pozemku. Zde je třeba podotknout, že i proti rozhodnutí o povolení zkušebního provozu svědčila stěžovatelce soudní ochrana, přestože podle § 124 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 nebyla účastníkem řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2014, čj. 4 As 157/2013-33, č. 3060/2014 Sb. NSS). Co se týče vyhodnocení výsledků zkušebního provozu, jeho obsah se logicky odvíjí od ověřovaných vlivů na okolí. Je-li posuzována toliko hluková zátěž provozu, pak lze jako vyhodnocení zkušebního provozu akceptovat i výsledky měření hluku, pakliže je z protokolu o měření a případně navazujícího závazného stanoviska pro vydání kolaudačního souhlasu zřejmé, že byly splněny podmínky zkušebního provozu, tedy jakým způsobem, kde a k čemu byl hluk měřen a která zařízení byla v provozu během měření.

[21] Výše uvedené podmínky byly v dané věci splněny. Podle spisu byla dne 12. 8. 2013 žalovanému doručena žádost stavebníka o vydání kolaudačního souhlasu. Přílohou této žádosti byl mj. protokol ze dne 5. 8. 2013 vypracovaný Zdravotním ústavem se sídlem v Ostravě, centrum hygienických laboratoří, zkušební laboratoř akreditovaná ČIA, jehož předmětem je měření hluku v mimopracovním prostředí ve dnech 17. 7. 2013 a 1. 8. 2013. Body, v nichž probíhalo měření hluku, jsou z protokolu jednoznačně seznatelné. Součástí protokolu jsou fotografie s označením stavby a míst měření ve vztahu ke stavbám, k nimž měl být hluk zkoumán. Protokol dále obsahuje popis stavby a určení zdrojů hluku a následně popis jednotlivých měření. Dále jsou součástí protokolu technické údaje týkající se použitých zařízení pro měření, použitých značek, jednotek a veličin, popis meteorologických podmínek a metody strategie a metody měření. V následující části jsou obsaženy výsledky měření, tj. naměřené hodnoty a výsledné hodnoty, jakož i závěr, že nedochází k negativnímu ovlivňování akustické situace na měřených místech a v obou dnech na obou místech byly dodrženy hygienické limity hluku dle příslušné státní normy. Na základě těchto výsledků měření vydala krajská hygienická stanice dne 15. 8. 2013 závazné stanovisko, v němž vyjádřila svůj souhlas s vydáním kolaudačního souhlasu pro stavbu. Z odůvodnění stanoviska vyplývá, že naměřené hodnoty byly výchozím údajem pro dopočet hodnot hluku v chráněných venkovních prostorech, přičemž z údajů zde uvedených je zřejmé, že u venkovních prostor stavby v případě obou měřených měřicích míst byla ve vztahu k venkovním prostorům stavby provedena oproti naměřeným hodnotám ve venkovním prostoru korekce minus 1 dB. Následně dotčený orgán zhodnotil, že naměřené i dopočtené hodnoty hluku prokazují soulad se zákonnými požadavky týkajícími se ochrany zdraví před nepříznivými účinky hluku. Dále ze závazného stanoviska vyplývá, že v rámci zkušebního provozu byly používány dva zvedáky, stojanová vrtačka, ruční pneu a elektrické nářadí, zařízení pneuservisu (vyvažovačka, zouvačka), kompresor TOS Čelákovice TN02 umístěný ve skladu v 1. NP, 3 ks plynových kotlů Thermma, 2 ks klimatizačních jednotek Toshiba, ventilátory sanitárních zařízení. Měření zachytilo všechny zdroje hluku. Z obsahu protokolu o měření je zřejmé, že subjekt provádějící měření posuzoval zdroj hluku nejen izolovaně, ale zohlednil také celkovou hladinu hluku v daném místě, tedy včetně hluku přilehlé silnice (s. 4 protokolu, tabulky na s. 7, 9, 10 protokolu). Provedené měření proto nelze považovat za neobjektivní.

[22] Získání rozhodných výsledků dopočtem z naměřených hodnot hluku představuje akceptovatelný a v zásadě racionální postup, a to zvláště za situace, kdy v úvahu připadá hned několik dotčených osob v okolí stavby nebo kdy se naměřené hodnoty pohybují mimo mezní hodnoty stanovených limitů. Nelze souhlasit se stěžovatelkou, že stanovit míru hluku dopočtem bylo vhodné pouze za situace, že by měření nebylo možné provést jinak, například z důvodu, že chráněný venkovní prostor staveb by nebyl přístupný. Právní úprava hlukových limitů nadto s využitím korekcí výslovně počítá. Hygienické limity hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru jsou pak upraveny § 12 nařízení č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, které co do konkrétních limitů odkazuje na přílohu 3 tohoto nařízení. Příloha v části A) rozděluje druhy chráněného prostoru do tří skupin, a to na a) chráněný venkovní prostor staveb lůžkových zdravotnických zařízení včetně lázní, b) chráněný venkovní prostor lůžkových zdravotnických zařízení včetně lázní a c) chráněný venkovní prostor ostatních staveb a chráněný ostatní venkovní prostor. K těmto druhům chráněného prostoru pak stanoví korekce v dB. Vzhledem k tomu, že chráněný venkovní prostor ostatních staveb a chráněný ostatní venkovní prostor tvoří společně jednu skupinu chráněných prostorů, pak i korekce touto přílohou stanovené jsou pro tyto prostory společné. Popsaná právní úprava tedy nečiní z hlediska korekcí hygienických limitů hluku rozdíl mezi chráněným venkovním prostorem ostatních staveb (tedy i staveb žalobkyně) a chráněným ostatním venkovním prostorem. Jestliže tedy v posuzované věci proběhlo měření hluku v ostatním venkovním prostoru, přičemž limitní hodnoty nebyly naměřeny, a následně byly dopočteny hodnoty v chráněném venkovním prostoru staveb žalobkyně tak, že byly sníženy oproti naměřeným hodnotám v chráněném venkovním prostoru o 1 dB, odpovídá toto snížení delší vzdálenosti chráněného venkovního prostoru staveb žalobkyně od zdroje hluku, což je z logiky věci i z pohledu obecných fyzikálních zákonitostí zcela opodstatněné. Jak správně podotkl krajský soud, ze situačního schématu protokolu je seznatelné, že v prostoru, na který se dopočet vztahuje, nebyly žádné překážky, které by mohly hladinu hluku ovlivnit. Z hlediska hygienických limitů je pak provedená korekce v podstatě zanedbatelná, když ani blíže zdroji hluku (chráněný venkovní prostor) nebyly limity překročeny. Ze zákonné úpravy nevyplývá, že by bylo nezbytné měřit hluk přímo v chráněném venkovním prostoru staveb, takže nelze dovodit, že by způsob měření použitý v posuzované věci, tj. měření hluku v chráněných venkovních prostorech a následně provedený dopočet ve vztahu k chráněnému venkovnímu prostoru staveb, byl nezákonný. Stěžovatelka v kasační stížnosti výsledek měření ani provedenou korekci žádným relevantním způsobem nezpochybnila.

[23] Samotná skutečnost, že byly vyhotoveny dvě verze protokolu o měření hluku, není v dané věci rozhodná, neboť z ní opět není patrný zásah do práv stěžovatelky, tedy především není zřejmé, v čem by měly být výsledky měření neúplné či chybné. Z protokolu o měření, který je součástí správního spisu, je zřejmý jednoznačný závěr subjektu provádějícího měření, že překročení hlukových limitů nebylo provedeným měřením prokázáno. Ke stejnému závěru dospěla krajská hygienická stanice v závazném stanovisku ze dne 15. 8. 2013, které je rovněž součástí správního spisu. Z obsahu závazného stanoviska lze dovodit, že to, co bylo v protokolu podle tvrzení stěžovatelky navíc, tj. dopočet hodnot v chráněném venkovním prostoru staveb stěžovatelky, vtělil dotčený orgán do svého závazného stanoviska. V tomto směru se zdejší soud shoduje s hodnocením krajského soudu.

[24] Nelze se ztotožnit ani s námitkou stěžovatelky, že zkušební provoz měl probíhat až do 31. 8. 2013. Časové omezení zkušebního provozu slouží k určení období dostatečného pro ověření vybraných vlastností stavby. Jeho účelem není, aby se stavba nacházela ve zkušebním provozu po celou předepsanou dobu, ale aby byl zkušební provoz do uvedeného data ukončen. Proto je nadbytečné zkrácení stanovené lhůty a stavební zákon počítá pouze s možností jejího prodloužení. Dojde-li k ověření vlastností stavby, postrádá další pokračování ve zkušebním provozu smysl, takže po stavebníkovi nelze požadovat, aby nesl další náklady se zkušebním provozem spojené. A jsou-li v průběhu zkušebního provozu zjištěny vady nebo nesoulad s předchozími rozhodnutími, není důvodu, aby osoby dotčené provozem stavby musely dále snášet rušící projevy provozu. V posuzovaném případě bylo nutné změřit hlukové zatížení při využívání zařízení umístěných v dotčené stavbě. Po provedení takového měření bylo možné přikročit k další fázi povolení užívání stavby. Pokud tedy již dne 27. 8. 2013 byla provedena závěrečná kontrolní prohlídka na místě samém a dne 28. 8. 2013 vydal žalovaný kolaudační souhlas, jímž povolil užívání stavby, neshledal na tomto postupu Nejvyšší správní soud žádné vady.

[25] Co se týče účasti stěžovatelky při jednotlivých úkonech před vydáním kolaudačního souhlasu, pak nelze souhlasit s argumentací stěžovatelky, že závěry citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 86/2010–76 odůvodňují účast žalobkyně u ústního jednání spojeného s místním šetřením a závěrečné kontrolní prohlídce stavby nebo vyjadřování se k podkladům kolaudačního souhlasu. Právě naopak. Stěžovatelka nemá v řízení o kolaudačním souhlasu postavení účastníka řízení, a proto zde není dán legitimní důvod k její účasti na úkonech správního orgánu, které vydání kolaudačního souhlasu předcházely. Ačkoliv souhlasy vydávané dle stavebního zákona mohou zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat práva a povinnosti, a naplňují tak materiální stránku rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., pro nedostatek předepsané formy se nemůže jednat o rozhodnutí dle výše uvedeného ustanovení zákona. Vzhledem k postupu mimo správní řízení ovšem dotčené osoby nejsou v postavení účastníků řízení a nemají k ochraně svých práv k dispozici procesní nástroje (námitky či řádné opravné prostředky). Nástrojem pro korekci případných pochybení stavebního úřadu při vydání kolaudačního souhlasu je pak žaloba proti nezákonnému zásahu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2013, čj. 9 Aps 3/2013-32). Lze odkázat i na závěry usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. I. ÚS 376/02, podle kterých je ústavně konformní užší vymezení účastníků kolaudačního řízení (ve smyslu stavebního zákona z roku 1976) v porovnání s okruhem účastníků řízení o povolení stavby. Uvedené závěry Ústavního soudu lze vztáhnout i na úpravu podle stavebního zákona z roku 2006 aplikovaného v projednávané věci, která přistoupila ke zjednodušení postupu kolaudování staveb formou vydávání kolaudačních souhlasů. Ani § 154 správního řádu nebo zásady dobré správy upravené ve správním řádu nelze interpretovat natolik široce, že umožňují rozšíření okruhu účastníků řízení, ať již formální, nebo faktické, prostřednictvím přiznání procesních práv, kterých se stěžovatelka domáhá. Krajský soud tedy došel ke správnému závěru, že stěžovatelka nemusela být účastníkem prováděných měření ani kontrolní prohlídky konané před vydáním kolaudačního souhlasu. Odůvodnění napadeného rozsudku není v tomto bodu argumentací kruhem, jak stěžovatelka namítá. Krajský soud správně odkázal stěžovatelku na žalobu proti nezákonnému zásahu a zároveň konstatoval, že některé námitky, které stěžovatelka uplatnila, nelze vypořádat ani v řízení o této žalobě, protože již byly vypořádány v přecházejících řízeních, především v řízení o dodatečném povolení stavby. (...)

[27] Nejvyšší správní soud je dalek toho, aby bagatelizoval situaci, kterou může stěžovatelka vnímat ze svého pohledu jako závažnou a která spočívá v narušení jejího dosavadního způsobu života na okraji obce. Na druhou stranu se nelze bez dalšího domáhat neměnnosti poměrů v území a zakonzervování stávajícího stavu. Lze odkázat například na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2009, čj. 6 Ao 3/2009-76, č. 2201/2011 Sb. NSS: „statu quo [...] fázích územních plánování nelze dovozovat utvoření ‚závazné správní praxe.“ Změny v územním plánování se následně promítají i do procesů umísťování a povolování výstavby. V posuzované věci je předmětné území dle platného Územního plánu Frýdku-Místku tvořeno rozhraním dvou ploch s rozdílným způsobem využití. Nemovitosti ve vlastnictví stěžovatelky jsou umístěny v ploše bydlení v rodinných domech – venkovských (BV) a stavba autosalonu již v ploše občanského vybavení komerčního typu plošně rozsáhlého (OK). Již z územního plánu je tak zřejmé, že stěžovatelce nebude plně zachován výhled do okolí, protože v jejím sousedství je (byla) zamýšlena výstavba, která s sebou nese určitou míru omezení, je spojena s provozem daného typu plánovaných staveb a pohybu zákazníků. Stěžovatelka mohla hájit svoje zájmy v procesu přijímání územního plánu, případně se mohla pokusit některé rušivé vlivy například odkupem příslušných pozemků nebo spoluprací s investory, kteří výstavbu v jejím sousedství realizovali. Ochrana jejího soukromí však není v rovině veřejnoprávní absolutní a neumožňuje neomezený výkon vlastnických práv stěžovatelky, nýbrž jen v mezích úpravy požadavků na výstavbu a užívání staveb.

[28] Z výše uvedeného je patrné, že kasační stížnost stěžovatelky není důvodná, neboť žádná z uplatněných stížních námitek nezpochybnila zákonnost napadeného rozsudku. (...)