Vydání 9/2021

[26] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., „[d]“.

[27] V nynější věci devátý senát dospěl k názoru odlišnému od názoru osmého senátu, jak ho vyjádřil v rozsudku ze dne 19. 11. 2020, čj. 8 As 34/2020-100. Podle osmého senátu je základní škola, která s odvoláním na opatření Ministerstva zdravotnictví zakázala žákům prezenční výuku, správním orgánem pro účely řízení o zásahové žalobě podle § 82 násl. s. ř. s. Právě postup školy je zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. Podle devátého senátu tomu tak není, zásah fakticky vyvěrá již z účinků vyvolaných sporným opatřením. Škola je tak vlastně ve stejném postavení jako sportovní klub, který jistě správním orgánem není.

[28] Věc nelze odlišit tím, že v rozsudku osmého senátu šlo o provádění mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, které má ve smyslu § 94a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), formu opatření obecné povahy, zatímco v nynější věci jde o provádění krizových opatření vlády dle krizového zákona. Jakkoli v detailech procesního postupu správního soudu budou v obou případech významné odlišnosti, klíčová otázka zůstává v obou věcech stejná: zda může či nemůže být základní škola původcem nezákonného zásahu v podobě zákazu prezenční výuky, který je žalovatelný podle § 82 s. ř. s., třebaže škola „jen“ postupuje podle závazného opatření jiného orgánu (vlády, ministerstva apod.). V podobném duchu se lze ptát, zda stěžovatelky mohly podat zásahovou žalobu proti sportovnímu klubu, který s odkazem na krizové opatření zrušil dětem atletické tréninky.

[29] Současně není sporné, že nyní předložená otázka je významná pro řešení posuzované kauzy. Jde totiž o jedinou otázku, kterou kasační stížnost přináší.

[30] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.

[31] Rozšířený senát úvodem poznamenává, že stěžovatelky se ve věci přerušení prezenční výuky již neúspěšně obrátily na Evropský soud pro lidská práva i na Ústavní soud. Evropský soud pro lidská práva odmítl stížnost jako nepřijatelnou. Ve stručném odůvodnění samosoudkyně uvedla, že stěžovatelky nevyčerpaly vnitrostátní prostředky ochrany (rozhodnutí ze dne 15. 7. 2020, stížnost č. 30471/20).

[32] Rovněž Ústavní soud již v minulosti odmítl ústavní stížnost stěžovatelek (usnesení ze dne 9. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 19/20). Jak však rozebere rozšířený senát níže, nelze říci, že by z judikatury Ústavního soudu plynul nějaký jasný závěr, jak v podobných případech postupovat.

[33] V usnesení Pl. ÚS 19/20 Ústavní soud uvedl, že ústavní stížnost představuje subsidiární prostředek k ochraně základních práv, který je možno zásadně využít až po vyčerpání všech právních prostředků, jež zákon stěžovatelkám k ochraně jejich práv poskytuje. Proto ústavní stížnost odmítl s tím, že stěžovatelky mohly využít některou z žalob dostupných na základě soudního řádu správního (srov. však k tomu disent soudce Suchánka, podle něhož neměla být ústavní stížnost odmítnuta pro nepřípustnost z důvodu nevyčerpání prostředků ochrany podle soudního řádu správního, neboť žádný takový prostředek ochrany ve správním soudnictví není).

[34] Osmý senát se ve svých úvahách o možnosti žalovat přímo školu jako původce zásahu opřel právě o usnesení pléna Ústavního soudu Pl. ÚS 19/20. Ústavní soud však k této otázce nezaujal žádný finální závěr, ale naopak nechal celou věc z hlediska podřazení pod příslušný žalobní typ podle soudního řádu správního otevřenou. V bodě 27 k tomu Ústavní soud uvedl, že „.“

[35] Nelze ani říci, že by Ústavní soud řekl, že původcem zásahu je skutečně škola. Ostatně v jiném usnesení akceptoval jako ústavně konformní jak názor osmého senátu, tak názor městského soudu ve věci sp. zn. 14 A 45/2020, kterým argumentuje devátý senát (usnesení ÚS ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 1/21: ve vztahu k názoru osmého senátu je to bod 19, ve vztahu k závěrům městského soudu body 15 až 18 tamtéž).

[36] Ústavní soud ani v usnesení Pl. ÚS 19/20, ani v žádném jiném rozhodnutí neurčil, proti komu mohly k ochraně svých práv stěžovatelky žalobu podat, respektive zda vůbec nějaká žaloba připadá do úvahy. Tato otázka je totiž primárně v kompetenci správních soudů, které musí poskytnout ústavně souladný výklad soudního řádu správního (Pl. ÚS 19/20, bod 27; podobně Pl. ÚS 1/21, bod 20; či usnesení ÚS ze dne 2. 3. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 9/21, body 15 a 16 aj.). V usnesení Pl. ÚS 1/21, bod 20, které jde k ochraně práv osob v podobných situacích asi nejdále, k tomu Ústavní soud uvedl: „[J].“

[37] Aktuální Ústavního soudu je však ve vztahu k možnosti projednat podobné žaloby ve správním soudnictví podstatně zdrženlivější. V usnesení ze dne 13. 4. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 103/20, Ústavní soud odmítl návrhy podané žákyněmi základních škol proti krizovým opatřením vlády zakazujícím prezenční výuku jako návrhy podané osobami zjevně neoprávněnými. Ústavní soud tak v podstatě vyslyšel argumentaci v disentu k usnesení Pl. ÚS 19/20, neboť ústavní stížnost neodmítl pro nepřípustnost spočívající v nevyčerpání prostředků ochrany před správními soudy (srov. k tomu společné odlišné stanovisko soudkyně Šimáčkové a soudce Jirsy a odlišné stanovisko soudce Šimíčka, kteří všichni upozorňovali na odklon od právních názorů zaujatých v usneseních Pl. ÚS 19/20 a Pl. ÚS 1/21).

[38] V následujících věcech již Ústavní soud, aniž byla připojena odlišná stanoviska, rozhodoval jednotně a podobné ústavní stížnosti odmítal jako podané osobami zjevně neoprávněnými (usnesení ze dne 11. 5. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 23/21, bod 12; podobně usnesení ze dne 27. 4. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 19/21, body 8 a 9, kde Ústavní soud nadto rozlišuje mezi návrhem na zrušení krizových opatření, který je podán osobou zjevně neoprávněnou, a naproti tomu návrhem na zrušení mimořádného opatření jako opatření obecné povahy, kde šlo ve smyslu § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, o návrh nepřípustný, neboť stěžovatelka nevyčerpala možnost podat návrh na zrušení opatření obecné povahy u správního soudu). Vypovídající je, že pro stěžovatelky nejpříznivější věci Pl. ÚS 19/20 a Pl. ÚS 1/21 nejsou vůbec zmíněny ve výčtu použité judikatury v usneseních Pl. ÚS 103/20, Pl. ÚS 19/21 a Pl. ÚS 23/21.

[39] Z tohoto exkurzu do judikatury plyne, že Ústavní soud nezaujal k otázce ochrany proti účinkům krizových opatření vlády žádný konečný názor. Je tedy na rozšířeném senátu, aby judikaturu sjednotil.

[40] Ve věci 8 As 34/2020 nebyla spornou povaha mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví o zákazu osobní přítomnosti na vzdělávání. Podle § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví má totiž opatření ministerstva formu opatření obecné povahy. Osmý senát se dostal do problematičtější výkladové situace až v důsledku toho, že v průběhu řízení před městským soudem bylo opatření ministerstva zrušeno, a tím odpadl předmět řízení. Osmý senát vysvětlil, že odpadnutí předmětu řízení mohl žalobce předejít tím, že by rovnou podal zásahovou žalobu proti škole. V ní by pak soud posoudil zákonnost sporného opatření jako předběžnou otázku, a to bez ohledu na to, že opatření bylo zrušeno.

[41] Naproti tomu právní povaha krizového opatření vlády přijímaného v době nouzového stavu je podstatně kontroverznější. Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, v obecnosti do právního řádu zakotvil nouzový stav jako jednu z forem „výjimečného“ stavu. Většinu detailů včetně normotvorné orgánů veřejné moci však stanoví až krizový zákon. Ani z tohoto zákona však nelze právní formu krizových opatření vlády jednoznačně dovodit.

[42] Ústavního soudu v sérii plenárních usnesení dovodila, že krizové opatření není opatřením obecné povahy (takto již usnesení ze dne 21. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 7/20, body 12–18; podobně např. usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, bod 40; či ze dne 15. 9. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 90/20, body 13–15). Krizová opatření vlády tak mohou mít dle svého obsahu buď podobu právního předpisu (usnesení ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, bod 22; nebo ze dne 11. 5. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 23/21, bod 10), individuálního správního aktu (usnesení ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, bod 26), anebo čistě interního aktu (usnesení ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 113/20, bod 9).

[43] Tyto úvahy mají přímý dopad též do pravomoci správních soudů a jejich přezkumné pravomoci ve vztahu ke krizovým opatřením. Má-li krizové opatření vlády podobu čistě interního aktu, jeho přímý soudní přezkum samozřejmě nepřipadá do úvahy. Je-li krizové opatření svou povahou individuálním správním aktem, přichází do úvahy jeho přezkum správními soudy v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s.

[44] Naproti tomu je-li krizové opatření právním předpisem, byť svého druhu (), nelze je samo o sobě napadnout ve správním soudnictví žádnou žalobou. Soudní řád správní totiž nezná žalobu nebo jiný návrh, kterým by se někdo domáhal přezkoumání souladu jiného právního předpisu se zákonem, ústavním pořádkem či mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy (srov. čl. 95 odst. 1 Ústavy). Správní soudy mohou přezkoumávat takový soulad jiného právního předpisu jen v souvislosti s jeho použitím v individuální věci (incidenčně), a to v rozsahu jejich pravomocí vymezených v soudním řádu správním či v jiném zákoně. Bylo-li krizové opatření použito v nějakém rozhodnutí správního orgánu, bude soulad krizového opatření se zákonem či ústavním pořádkem posuzován v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.). Podobně vyvolá-li krizové opatření nezákonný zásah správního orgánu, bude přezkoumáno v rámci řízení o zásahové žalobě podle § 82 a násl. s. ř. s.

[45] Výrokový potenciál správního soudu ve vztahu ke krizovému opatření, které má povahu jiného právního předpisu ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy, je ve všech případech stejný: soud krizové opatření, které bylo vydáno v rozporu se zákonem či ústavou, neruší, ale jen vysloví jeho nepoužitelnost v individuálním případě (viz čl. 95 odst. 1 Ústavy; srov. též usnesení ÚS sp. zn. Pl. ÚS 11/20, body 25 a násl., a naproti tomu opačný názor v disentu soudce Filipa, bod 8).

[46] V nyní posuzovaném případě je nesporné, že obě krizová opatření, s nimiž stěžovatelky nesouhlasí, jsou ve smyslu judikatury Ústavního soudu právním předpisem . O obou krizových opatřeních vlády, tedy jak o opatření č. 408/2020 Sb. (omezení provozu škol), tak o opatření č. 424/2020 Sb. (omezení volného pohybu osob), to ostatně výslovně Ústavní soud řekl (usnesení ze dne 15. 12. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 111/20, bod 3; podobně usnesení Pl. ÚS 113/20, bod 7). Proto platí též závěr Ústavního soudu, že usnesení vlády o přijetí krizového opatření, mají-li povahu normativního aktu, nemůže osoba napadat „“ (Pl. ÚS 111/20, bod 3).

[47] Osmý senát v rozsudku 8 As 34/2020 dovodil, že v případě zákazu osobní účasti na výuce byla původcem faktického zásahu do veřejných subjektivních práv žáků základní škola, která podle opatření obecné povahy postupovala. Jak řekl osmý senát v bodě 117 rozsudku 8 As 34/2020:

„“

[48] Rozšířený senát souhlasí s devátým senátem, že postup školy nemohl z povahy věci zasáhnout do práv žáků. Právě naopak, sama škola byla předmětem veřejnoprávního působení vlády. To plyne již ze samotné povahy školy jako specifického správního orgánu.

[49] Škola je jednak právnickou osobou (v nejrůznějších právních formách), která poskytuje svým žákům vzdělání jako veřejnou službu ve smyslu § 2 odst. 3 školského zákona, jednak pro účely soudního řádu správního správním orgánem, pokud někomu (typicky žákům a studentům) ve vrchnostenském právním vztahu zasahuje do veřejných subjektivních práv. Škola je (nadto jen v některých situacích) specifickým správním orgánem¹⁾ (srovnávání školy se zasahujícím policistou či stavebními úřady, jak činí disentující soudci, je proto koncepčně chybné). Škola totiž není součástí nějaké úřední hierarchie a instančnosti, není součástí spletité soustavy správních orgánů, což je jinak typické pro veřejnou správu. Ani pojetí školy jako správního orgánu nemůže být bezbřehé. V činnosti školy převažuje nevrchnostenský prvek. Škola má v tomto ohledu „janusovskou“ povahu, má tedy vícero tváří. V některých situacích je škola správním orgánem, který vrchnostensky působí na práva jiných. V jiných situacích škola vykonává „čistou“ veřejnou službu, aniž by nějak vrchnostensky rozhodovala o právech a povinnostech (či jinak na právní sféru jiných osob vrchnostensky působila). Škola však může být též adresátem veřejnoprávních aktů či jiného vrchnostenského působení, tedy regulovaným subjektem, který se v určitých situacích může bránit proti zásahům do své právní sféry žalobou u správního soudu (jako je tomu i v nynějším případě – viz dále).

[50] Ve správním právu je běžné, že správní orgány nezřídka zasahují do práv v návaznosti na jednoznačná pravidla stanovená v právních či vnitřních předpisech nebo interních instrukcích, ovšem poprvé jednotlivce na právech zkrátí právě až onen zásah, nikoli právní či interní norma. Při určení původce zásahu tudíž nejde o to, že škola neměla na výběr a musela prezenční výuku ukončit. Není podstatné, zda škola měla či neměla nějakou diskreci. Podstatné je, že v situaci, kdy vláda nařídila krizovým opatřením distanční výuku, respektive zakázala osobní přítomnost žáků na výuce, není škola správním orgánem, který by žáky zkracoval na právech. Ve skutečnosti je totiž v takové situaci rovněž škola osobou, jejíž práva a povinnosti jsou přímo dotčena krizovým opatřením. Pak ale není možné v podstatě uměle do zásahové žaloby začlenit školu, která původcem zásahu není.

[51] V tomto lze odkázat též na nedávné rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2021, čj. 9 Ao 3/2021-41, body 31–36, a čj. 10 Ao 2/2021-107, body 27 –31. V obou věcech [v režimu zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“)] dovodil Nejvyšší správní soud aktivní legitimaci nejrůznějších škol napadnout opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví ve věci zákazu prezenční výuky na školách. Soud vysvětlil, že „[n] [základním školám] “ (9 Ao 3/2021, bod 34, podobně 10 Ao 2/2021, bod 30).

[52] Základní škola v nynějším případě tedy nevystupovala jako správní orgán. Nijak dál neindividualizovala zásah přímo proti žákům, tím méně rodičům (k otázce práva rodičů viz bod [83] níže). Škola nečinila nic, co by bylo přímo zaměřeno proti žákům.

[53] Informaci, kterou rozeslala škola rodičům všech žáků [včetně stěžovatelky b)], rozšířený senát shodně s názorem devátého senátu a městského soudu považuje jen za plošně distribuovanou zprávu o existenci krizového opatření a jeho dopadech na školy a žáky. Šlo o akt čistě informativní, jeho zaslání bylo jen projevem slušnosti vůči rodičům a dětem (svou povahou zcela srovnatelný s jinými sděleními, které škola běžně rodičům a dětem posílá). V informaci chyběl jakýkoli mocenský element, jakýkoli zásah do právní sféry stěžovatelek. Pokud by škola takovou informaci neposlala, nic by to neměnilo na faktu, že by prezenční výuka beztak neprobíhala. Avšak ani uzamčení či neotevření školy, o kterém pro zjednodušení hovoří osmý senát (viz bod [47] shora), by nebylo takovýmto zásahem do práv a povinností. Ostatně nic by se nezměnilo ani tehdy, pokud by škola zůstala „odemčená“ – stěžovatelky by v budově nejspíše našly jen prázdné učebny.

[54] Ve skutečnosti tak přerušení prezenční výuky není dáno nějakým rozhodnutím či jiným aktem školy, ale plyne již přímo z krizového opatření vlády (stejně jako v případě řešeném osmým senátem plynulo přímo z opatření obecné povahy, které již dále nebylo a nemuselo být individualizováno ve vztahu k žákům ani jejich rodičům). Je to krizové opatření vlády, které postavilo najisto, že od určitého dne nebude probíhat prezenční výuka. Již v důsledku tohoto opatření bylo zkráceno veřejné subjektivní právo žáků na vzdělání (čl. 33 Listiny).

[55] Podobně lze nahlížet též na situace, kdy krizové opatření či opatření obecné povahy nařizuje žákům (či učitelům) antigenní testování nebo povinné zakrývání dýchacích cest ve škole. Ani zde není škola tím, koho by bylo možno označit za správní orgán. Škola je i v tomto případě jen subjekt, který je veřejnoprávně regulován vládou, ministerstvem či jiným tvůrcem opatření zakládajícího spornou povinnost. Teprve pokud by škola využila zákonné pravomoci a žáka nějak sankcionovala za nedodržování sporného opatření (ať již formálně nějakým rozhodnutím, anebo neformálně individuálním vyloučením z výuky), by bylo možno – v souladu se stávající judikaturou – uvažovat o tom, že škola je správním orgánem zkracujícím práva žáka (ne každé rozhodnutí či zásah školy je však rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. – k tomu srov. např. rozsudek NSS ze dne 6. 8. 2019, čj. 8 As 80/2019-30, č. 3921/2019 Sb. NSS, podle něhož rozhodnutí o udělení důtky ředitele školy je výchovným opatřením a nezasahuje do žádného veřejného subjektivního práva žáka či studenta). A naopak pokud by škola regulaci nedodržela (např. nevynucovala testování žáků) a byla za to nějak veřejnoprávně postižena, bylo by možno uvažovat o legitimaci školy žalovat ten správní orgán, který školu na právech postihl.

[56] Rozšířený senát dodává, že jinak by na věc pohlížel tehdy, pokud by v souvislosti se sporným opatřením plynula škole nějaká pravomoc. Pokud by například žák tvrdil, že spadá do kategorie žáků, kterým má být i nadále poskytována prezenční výuka, ovšem škola by výuku neumožnila s tím, že žák do této kategorie nespadá, jistě by škola byla tím správním orgánem, který zasáhl do práv žákyně (srov. např. opatření č. 440/2020 Sb., zde by žákyně jistě mohla tvrdit, že je dítětem ve věku od 3 do 10 let a jejím zákonným zástupcem je zaměstnanec bezpečnostních sborů, poskytovatelů zdravotních služeb, orgánů ochrany veřejného zdraví, apod.). O nic takového však v nynějším případě nejde.

[57] Rozšířený senát v závěru této části zdůrazňuje, že argumentovat ve prospěch širokého pojetí správního orgánu nelze ani s odvoláním na potřebu efektivní ochrany základních práv proti nejrůznějším omezením v průběhu nouzového stavu. I kdyby snad rozšířený senát „pokřivil“ shora podané vnímání správního orgánu a nějakou argumentací se pokusil pod pojem správního orgánu podřadit též školu v nyní posuzované situaci, vytvořilo by to jen nové nerovnosti a absurdity pro ochranu práv během nouzového stavu. Pro jiná omezení během nouzového stavu (zákaz nočního vycházení, nejrůznější omezení pohybu, omezení maloobchodu a služeb, omezení bohoslužeb apod.) totiž nelze ani s velkou dávkou fantazie žádný podobný „správní orgán“ dohledat. Odlišný závěr v nynější věci by vedl jen k tomu, že by žáci získali možnost podat zásahovou žalobu proti škole (která však – jak rozšířený senát opakuje – z povahy věci v této situaci správním orgánem není), ovšem jiní adresáti stejně závažných omezení by neměli v obecné rovině, bez individuálního zásahu či rozhodnutí nějakého správního orgánu, ochranu žádnou. Takový příklad ostatně netřeba hledat mimo tuto kauzu – je nesporné, že sportovní klub (druhý žalovaný) má jen jednu pomyslnou „tvář“, což však v žádném případě nebude „tvář“ správního orgánu.

[58] Devátý senát ostatně správně uvádí, že osmým senátem nabízená ochrana proti „zásahu“ školy jako správního orgánu je též bezzubá. Jediné, co by mohl správní soud udělat při použití postupu navrženého v rozsudku 8 As 34/2020, je zkritizovat žalovanou školu za to, že se dopustila „nezákonného zásahu“, tedy jednala podle opatření, které je dle názoru soudu protizákonné či protiústavní. Žalobce by si tak možná vysoudil ve vztahu k oné škole prezenční výuku, zjevně ale jen sám pro sebe. Právo na vzdělání je však v kontextu zákazu prezenční výuky zkráceno nikoli ve vztahu k onomu jednomu žákovi. Jde svou povahou o právo vzdělávat se prezenčně společně . Ochrany tohoto práva by se však žák zásahovou žalobou nedobral. Výrok rozsudku by vyvolal účinky jen mezi stranami sporu. Naopak ve vztahu ke komukoli jinému (např. ve vztahu ke všem ostatním žákům téže školy) by škola byla dále vázána sporným krizovým opatřením.

[59] Krizové opatření vlády, které zakazuje prezenční výuku na základních školách, je z hlediska systematiky pramenů práva tzv. jiným právním předpisem. Takový předpis mohou obecné soudy odmítnout použít v individuální věci, nemohou ho však zrušit (Pl. ÚS 1/21, bod 20, naposledy Pl. ÚS 23/21, bod 10).

[60] Současně je nepochybné, že právní řád neumožňuje jednotlivcům přímo napadat krizové opatření vlády žalobou či jiným návrhem (na rozdíl třebas od opatření obecné povahy, jako je mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví přezkoumávané v rozsudku 8 As 34/2020 nebo mimořádné opatření podle pandemického zákona).

[61] Ve vztahu k normativním právním aktům, jako jsou i krizová opatření vlády podle krizového zákona, platí obecně to, že je lze přezkoumat jen ve spojitosti s nějakým individuálním správním aktem, který byl na jejich základě vydán (v řízení o žalobě proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s.) nebo ve spojitosti s nějakým individuálně adresovaným úkonem správního orgánu, který by měl povahu zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. Samo vydání krizového opatření vlády tak pojmově nemůže být nezákonným zásahem správního orgánu (podobně rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2020, čj. 5 As 138/2020-80, č. 4033/2020 Sb. NSS, bod 66). Žalobce proto nemůže založit (neexistující) pravomoc správního soudu přezkoumat krizové opatření mající podobu právního předpisu tím, že obecně prohlásí, že jím bylo zasaženo do jeho práv, aniž uvedl jak, kým a kdy (srov. rozsudek NSS ze dne 8. 7. 2020, čj. 10 As 166/2020-53, bod 18).

[62] Jakkoli Ústavního soudu není ve věci krizových opatření vlády zcela konzistentní, přesto lze zdůraznit jednotu alespoň v určitých principech. Právě s ohledem na to, co judikaturu Ústavního soudu sjednocuje, nikoli na to, co ji rozděluje, vyvozuje rozšířený senát v nynější věci své závěry.

[63] Ústavní soud především nesouhlasil s těmi soudci, kteří upozorňovali na nevhodnost či dokonce neústavnost nepřímého (incidenčního) přezkumu krizových opatření obecnými soudy (srov. zejména disent soudce Filipa k usnesení Pl. ÚS 11/20, který proto doporučoval ve výjimečných případech umožnit podat návrh na zrušení mimořádného opatření u Ústavního soudu též jednotlivci, viz zejm. body 8 a 9 disentu, podobně disent tří soudců k usnesení Pl. ÚS 1/21). Současně Ústavní soud jasně odmítl názory těch soudců, kteří tvrdili, že přezkum krizových opatření soudní moci nenáleží, ale může jej vykonávat jen Poslanecká sněmovna (srov. disenty soudce Sládečka k plenárním usnesením Pl. ÚS 7/20, Pl. ÚS 8/20, Pl. ÚS 10/20, Pl. ÚS 11/20 ad., podle něhož krizové opatření vlády není právním předpisem , ale obdobně jako v případě usnesení o vyhlášení nouzového stavu se jedná o mimořádný, specifický ústavní akt, který má politicko-mocenskou povahu a k jehož přezkumu je povolána pouze Poslanecká sněmovna).

[64] Ústavní soud též odmítá, že by se proti účinkům krizového opatření mohli jednotlivci bránit přímo ústavní stížností, formálně koncipovanou jako obrana proti jinému zásahu orgánu veřejné moci. Protože § 64 zákona o Ústavním soudu, jednotlivcům nesvěřuje aktivní procesní legitimaci k podání návrhu na zrušení zákona či jiného právního předpisu, nelze to obcházet tím, že „‚zásahovou ústavní stížností‘“ (usnesení ÚS sp. zn. Pl. ÚS 103/20, bod 28).

[65] Právě uvedené závěry Ústavního soudu dopadají nejen na výklad jiného zásahu ve smyslu § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ale obdobně též na výklad „zásahu“ dle § 82 s. ř. s. Není totiž dost dobře možné, aby podobně formulované ustanovení v obou citovaných zákonech mělo naprosto odlišný význam. Stejně argumentoval též Ústavní soud, který s odkazem na princip bezrozpornosti právního řádu porovnal „ústavní“ zásah podle zákona o Ústavním soudu a zásah podle soudního řádu správního (a zkritizoval rozšířený senát za to, že se až příliš odchýlil od judikatury k „ústavnímu“ zásahu). Podle Ústavního soudu se výklad „zásahu“ uplatňující se v různých odvětvích práva může obsahově odlišovat, „“ [nález ÚS ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, č. 94/2018 Sb. ÚS, věc , body 32 a 35].

[66] Normotvornou činnost ani samotné důsledky obecně formulované právní normy tudíž nelze považovat za zásah. To nelze obcházet ani tím, že by se za zásah označil nikoli sporný právní předpis nebo jeho jednotlivé ustanovení, ale dopady (důsledky) takovéto normy na jednotlivce (viz dále).

[67] Všechny základní typy správních žalob vyžadují, aby existovalo konkrétní zkrácení práv žalobce. Soudní řád správní nezná , tedy žalobu ve veřejném zájmu, kterou by mohl podat kdokoliv. To platí též o zásahové žalobě, upravené v § 82 násl. s. ř. s. Aby se pojmově mohlo jednat o zásah ve smyslu § 82 s. ř. s., musí být přímo zasažena práva daného žalobce. Žalobce musí přesně specifikovat, jak bylo zasaženo přímo do jeho práv, kým a kdy. Původcem zásahu musí být správní orgán ve smyslu legislativní zkratky § 4 písm. a) s. ř. s.

[68] Devátý senát doporučil rozšířenému senátu k obraně proti krizovému opatření zvolit cestu naznačenou v rozsudku Městského soudu v Praze čj. 14 A 45/2020-141, body 29 násl. (rozsudek nebyl napaden kasační stížností). Podle tohoto judikátu ve zcela výjimečných případech mohou důsledky krizového opatření vlády jako jiného právního předpisu představovat přímý zásah do práv jednotlivce ve smyslu § 82 s. ř. s. Je však dle městského soudu nutno prokázat užší vztah mezi žalobcem a krizovým opatřením a současně musí být zřejmé, že nelze za daných skutkových okolností od žalobce rozumně vyžadovat, aby se vystavil individuální aplikaci krizového opatření.

[69] Rozšířený senát s tímto názorem nemůže souhlasit. Takto široký výklad zásahové žaloby totiž nelze akceptovat. Jak nedávno devátý senát v jiné věci poznamenal k spornému názoru městského soudu, nedostatek pravomoci k přímému přezkumu jiného právního předpisu nelze obcházet teoretickou konstrukcí, podle které lze v řízení o zásahové žalobě přezkoumat a případně konstatovat nezákonnost účinků právního předpisu ve sféře jednotlivce (rozsudek NSS ze dne 4. 2. 2021, čj. 9 As 296/2020-69, věc , bod 25).

[70] Pojetí zásahové žaloby v rozsudku 14 A 45/2020 ve své podstatě zakládá variaci na přezkum jiných právních předpisů (a dokonce též zákonů) správními soudy v řízení o zásahové žalobě. Šlo by o přímé obcházení výkladu, který podal k pojmu zásahu Ústavní soud (viz body [64] a [65] shora). Též z příkladů, které městský soud v rozsudku 14 A 45/2020 uvádí a kterými se inspiroval v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, plyne, že jde vlastně o přezkum právního předpisu, nebo dokonce zákona (např. přezkum ústavnosti zákonného zákazu sexuálních styků mezi osobami téhož pohlaví, přezkum ústavnosti a zákonnosti regulace interrupce, přezkum zákonného zákazu zahalování obličeje apod. – viz body 34 až 38 rozsudku 14 A 45/2020). Takovéto příklady z judikatury Evropského soudu pro lidská práva jako soudu mezinárodního nelze mechanicky přenášet do soudního řízení správního.

[71] Právní názor městského soudu v rozsudku 14 A 45/2020 vychází z toho, že obranou přímo dotčených osob proti zásahu spočívajícímu v přímých důsledcích krizového opatření je zásahová žaloba proti původci krizového opatření, tedy proti vládě. Již z toho je však vidět nesprávnost takovéto specifické koncepce zásahové žaloby. Vláda je v prvé řadě ústavním orgánem, který buď vydává akty nikoho navenek přímo nezavazující, anebo naopak nařízení jako obecně závazné právní předpisy (čl. 78 Ústavy). Vláda sice může být výjimečně i „správním orgánem“ ve smyslu soudního řádu správního [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], a to tehdy, pokud v oblasti veřejné správy vydává rozhodnutí, jimiž se např. v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva nebo povinnosti jmenovitě určené osoby. V takovém případě ochranu před činností vlády zasahující do veřejných subjektivních práv poskytují správní soudy (§ 2 s. ř. s.). Platí to samozřejmě nejenom pro ochranu proti rozhodnutí vlády, ale i pro ochranu proti její nečinnosti nebo proti jejímu zásahu, který není rozhodnutím (takto např. Mikule, V.; Suchánek, R.. Komentář k čl. 76. In: Sládeček, V. a kol. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2016, s. 723 a násl.; srov. k tomu blíže rozsudek NSS ze dne 25. 2. 2021, čj. 10 As 391/2020-65, č. 4169/2021 Sb. NSS, body 9 až 14, kde vláda vystupovala jako správní orgán ve smyslu soudního řádu správního při odvolání člena Rady Energetického regulačního úřadu).

[72] V nynějším případě jde o vydání právního předpisu, byť , při jehož přijímání je vláda ústavním orgánem, nikoli správním orgánem ve smyslu soudního řádu správního. Tento jednoduchý závěr nelze obejít tím, že správní soud bude přezkoumávat „důsledky“ či „účinky“ takového právního předpisu v řízení o zásahové žalobě. Pokud by snad měl rozšířený senát vykročit směrem, který naznačil Městský soud v Praze v rozsudku 14 A 45/2020, nebylo by možno žádnou principiální argumentací omezit dopady takového názoru jen na krizová opatření vlády jako předpisu . Naopak, podobný právní názor by musel být použit též na jiné právní předpisy přijímané vládou, ministerstvy a jinými orgány. Nakonec by nebyl žádný důvod, aby tento názor nebyl použit též na zákony, respektive z nich plynoucí „účinky“ na jednotlivé adresáty.

[73] Podle článku 87 odst. 3 písm. a) Ústavy „[z]“. Takovouto možnost však zákonodárce doposud nevyužil. Soudní moc nemůže zákonodárce obejít a sama si takovou pravomoc přisvojit. K tomu nelze použít ani excesivní výklad možností, které dává zásahová žaloba.

[74] Rozšířený senát připouští, že právě uvedený výklad nepřispívá k ochraně individuálních práv v době pandemie. Tento výklad se jistě nemusí většině soudců rozšířeného senátu líbit a hodnotově se s ním ani nemusí ztotožňovat. Ponechává totiž příliš velký prostor pro normotvorbu exekutivy v nouzových stavech, která není podrobena efektivní kontrole správních soudů (kontrola incidenční totiž přijde jen někdy a pokud ano, tak s velkým časovým odstupem).^*) Příkaz, dle něhož státní moc „“ (čl. 2 odst. 3 Ústavy), však platí pro všechny složky státní moci, tedy i pro moc soudní. soudní moci je v podmínkách právního státu určena zákonem. Soudy si nemohou své libovolně rozšiřovat s tím, že to bude v zájmu nějakého vyššího dobra. Expanzivní výklad soudních pravomocí by nepřispěl k ochraně zákonnosti a hodnot právního státu, ale naopak k erozi těchto hodnot a k právní anarchii.

[75] Rozšířený senát tedy uzavírá, že důsledky či účinky přímo plynoucí z právního předpisu nemohou představovat přímé zkrácení na právech jednotlivce ve smyslu § 82 s. ř. s.

[76] Zakázala-li vláda krizovým opatřením vydaným podle krizového zákona osobní přítomnost žáků na vzdělávání v základní škole, nelze pro účely řízení o zásahové žalobě považovat za původce zásahu spočívajícího v neumožnění prezenční výuky základní školu (§ 83 s. ř. s.).

[77] Účinky bezprostředně plynoucí z právního předpisu nemohou představovat přímé zkrácení na právech jednotlivce ve smyslu § 82 s. ř. s.

[78] Rozšířený senát vztáhl výše uvedené závěry na nyní posuzovanou věc. Protože v ní šlo o jedinou kasační námitku, posoudil celou věc sám, a to v souladu s § 71 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu.

[79] V nynější věci obě stěžovatelky žalovaly dva různé zásahy, které měly způsobit dva různé subjekty (škola a sportovní klub). Městský soud žaloby jedním výrokem odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, neboť žalovaní nevykonávali v dané věci žádnou pravomoc svěřenou jim při výkonu veřejné správy a nevystupovali ani jako správní orgány ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

[80] S těmito závěry městského soudu se rozšířený senát ztotožňuje.

[81] Předně ve vztahu k tvrzenému zásahu sportovního klubu, který s odkazem na usnesení vlády č. 424/2020 Sb. zrušil dceři [stěžovatelka a)] atletické tréninky, je nepochybné, že vskutku nemůže jít o žádný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Městský soud rozhodl ve vztahu k tomuto tvrzenému zásahu správně. Sportovní klub tu nevystupoval jako nositel veřejné moci, nemohl být správním orgánem. Sportovní klub je osobou soukromého práva, v žádném myslitelném směru nemůže být správním orgánem. Též vztah mezi oběma stěžovatelkami a sportovním klubem byl vztahem čistě soukromoprávním.

[82] Rozšířený senát dále zvážil zásahovou žalobu obou stěžovatelek proti škole. Co se týče žaloby dítěte proti škole, jak rozšířený senát vysvětlil výše (část ), škola není původcem zásahu. V daném případě škola nevystupuje v roli správního orgánu, ale v roli regulovaného subjektu. I zde tedy městský soud posoudil žalobu správně. Jen pro úplnost lze dodat, že do úvahy nepřipadá ani zásahová žaloba přímo proti důsledkům krizového opatření.

[83] Lze jen doplnit, že krom právě uvedeného nemohl mít zákaz prezenční výuky žádný přímý dopad do právní sféry matky žákyně. Rodiče žáků nemohou být krizovým opatřením zakazujícím prezenční výuku dětí dotčeni na právu na vzdělání. Dotčení matky je toliko nepřímé, typicky toho rázu, který sama matka v nynější žalobě tvrdila – distanční výuka rodičům omezuje výdělečnou činnost (např. proto, že musí s dítětem zůstat doma) a přináší rodičům stres. Jak již Nejvyšší správní soud dříve vysvětlil, právo na vzdělávání a školské služby podle školského zákona náleží pouze žákům a studentům, nikoli jejich rodičům (rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2016, čj. 4 As 281/2015-32, bod 22; nedávno pak již výše cit. rozsudek 9 Ao 3/2021, body 27 až 30; podobně též usnesení NSS ze dne 28. 5. 2021, čj. 5 Ao 12/2021-29, body 9 až 14; nebo usnesení NSS ze dne 9. 6. 2021, čj. 10 Ao 8/2021-49, body 11 a 12). Dítěti svědčí veřejné subjektivní právo na vzdělání, naopak rodiče nemají veřejné subjektivní právo na „hlídání“ dětí ve škole či školce (4 As 281/2015, bod 23, s odkazem na 1 As 53/2011, bod 39). Žaloba matky proti škole nejenomže byla podána proti někomu, kdo v daném případě nebyl správním orgánem, ale dokonce byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou [§ 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].

[84] Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnosti zamítl podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s.

[85] Stěžovatelky neměly ve věci úspěch, nemají proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s.). Žalovanému spolku pak v řízení o kasačních stížnostech žádné náklady nevznikly.

[86] Naproti tomu žalované škole náklady řízení vznikly (zastoupení advokátem včetně vyjádření ke kasační stížnosti) a škola se domáhá přiznání náhrady těchto nákladů vůči oběma stěžovatelkám. Proto by v normální situaci měla škola právo na náhradu účelně vynaložených nákladů na zastoupení advokátem v řízení před správním soudem (srov. k tomu přiměřeně v jiné situaci pro jiné příklady též závěry usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 31. 3. 2015, čj. 7 Afs 11/2014-47, č. 3228/2015 Sb. NSS, bod 29). V tomto případě však rozšířený senát přihlédl k výjimečné situaci, v níž stěžovatelky kasační stížnosti podaly. Přihlédl tedy k rozkolu v rozhodovací praxi správních soudů a k tomu, že teprve nynějším rozsudkem je správních soudů finálně sjednocena. Právě to představuje důvody zvláštního zřetele hodné, na jejichž základě rozšířený senát náhradu nákladů škole nepřiznal (§ 60 odst. 7 s. ř. s.), přestože škola byla procesně úspěšná a jinak by jí právo na náhradu nákladů řízení dle § 60 odst. 1 s. ř. s. náleželo.

Odlišná stanoviska k rozsudku v souladu s § 55a s. ř. s. uplatnili soudci Petr Mikeš a Karel Šimka.

[1] „“ (J. A. Komenský). Ačkoliv kvalitní vzdělávání dětí je podle mého přesvědčení jeden z nejdůležitějších prostředků pro rozvoj celé společnosti, bylo právě vzdělávání jednou z největších obětí boje proti pandemii onemocnění COVID-19. K plošnému uzavření škol bylo přistoupeno jako k jednomu z prvních opatření a jako jedno z posledních bylo zrušeno. Je obecně známou skutečností, že Česká republika byla minimálně v Evropě, možná celosvětově, na smutném prvním místě v rozsahu zrušení prezenční výuky dětí ve školách. Děti byly vystaveny doposud nevídané psychické zátěži spojené s odloučením od svých kamarádů a nutnosti vzdělávat se osaměle, často v nelehkých domácích podmínkách. Jde tak o naprosto bezprecedentní zásah do práva dětí na přístup ke vzdělání. Ačkoliv jsem přesvědčen, že v určitých okamžicích bylo minimálně omezení prezenční výuky nezbytné za účelem zabránění eskalace šíření nemoci COVID-19, cena za uzavření škol je velmi vysoká a poneseme ji dlouho.

[2] Uvedené zmiňuji z toho důvodu, že právo na vzdělání považuji za důležité, přičemž je evidentní, že do něj bylo zasahováno způsobem, který mohl mít na děti mimořádné dopady. Nepřísluší mi v tuto chvíli hodnotit, zda uzavření škol bylo nebo nebylo oprávněné. Jak jsem také uvedl, věřím, že tomu tak mnoha situacích být mohlo. Považuji však za zcela zásadní, aby žáci měli možnost nechat soudně přezkoumat zásah do práva na vzdělání. Dnešním rozhodnutím rozšířený senát bohužel konstatoval, že pokud jsou školy uzavřeny jakýmkoliv právním předpisem (v dané věci krizovým opatřením vlády), děti možnost soudní přezkumu zákonnosti omezení jejich vzdělávání nemají. Zároveň je podle mého přesvědčení cesta k soudnímu přezkumu možná a rozšířený senát nedostatečně vysvětlil, proč ji uzavírá.

[3] Se závěrem většiny proto nesouhlasím a využívám své právo dle § 55a s. ř. s. k uplatnění odlišného stanoviska.

[4] Závěr rozšířeného senátu lze shrnout tak, že v situaci, kdy vláda nařídila krizovým opatřením distanční výuku, respektive zakázala osobní přítomnost žáků na výuce, není škola správním orgánem, který by žáky zkracoval na právech, neboť v této situaci je rovněž škola osobou, jejíž práva jsou přímo dotčena krizovým opatřením. Pak ale není možné podle většiny uměle do zásahové žaloby začlenit školu, která původcem zásahu není, neboť škola nijak neindividualizovala zásah proti jednotlivým žákům.

[5] Primárním důvodem mého nesouhlasu je, že v důsledku závěrů rozšířeného senátu v případě uzavření škol nemůže žádný obecný soud v České republice poskytnout ochranu dětem, které budou tvrdit porušení svého práva na vzdělání. To je zaručeno čl. 33 Listiny, čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), čl. 28 Úmluvy o právech dítěte a čl. 13 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech. V důsledku toho je také porušen čl. 4 Ústavy, podle něhož jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci a čl. 13 Úmluvy, podle kterého každý, jehož práva a svobody přiznané touto Úmluvou byly porušeny, musí mít účinné opravné prostředky nápravy před národním orgánem. V důsledku toho je také porušen čl. 1 odst. 2 Ústavy, podle něhož „“.

[6] Shoduji se s východiskem, které bylo předurčeno judikaturou Ústavního soudu, že krizové opatření o uzavření škol mělo povahu podzákonného právního předpisu. To, že je určité pravidlo chování stanoveno právním předpisem však má přístup jedince k soudu pouze ztížit, nikoliv jej znemožnit. Ten, kdo je přesvědčen, že právní předpis je v rozporu s předpisem vyšší právní síly, má zpravidla možnost tento předpis takzvaně testovat, tedy jej vědomě porušit a vystavit se případnému veřejnoprávnímu donucení k jeho dodržování. Toto donucení pak následně může nechat přezkoumat soudem. Pokud jde o krizová opatření vlády, lze například uvést, že v případě zákazu nočního vycházení se mohl kdokoliv rozhodnout jej porušit. Buď u toho nebyl přistižen a k zásahu do jeho práva tak v konečném důsledku nedošlo, nebo byl zadržen policejní hlídkou a mohla mu být uložena pokuta. V později uvedeném případě by mu byla nepochybně poskytnuta soudní ochrana v soudním řízení správním ať už v žalobě proti nezákonnému zásahu (bezprostřední zásahy policie) nebo proti rozhodnutí (rozhodnutí o uložení pokuty). To platí i v případě, kdy je k porušení právního předpisu třeba jednání více soukromých osob v součinnosti. Například se tedy v nyní projednávané věci mohl dohodnout žalovaný sportovní spolek se svými členy a v rozporu s krizovým opatřením začít dětem poskytovat tréninky. Opět by buď státní moc nezasáhla a k zásahu do práv by nedošlo, nebo by zasáhla a byla by přípustná soudní ochrana. Obdobné závěry lze učinit i ve vztahu mezi církvemi či náboženskými společnostmi a jejich členy nebo v případě obchodů či restaurací a jejích zákazníků. Správní soud by byl v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy oprávněn krizové opatření jako podzákonný právní předpis neaplikovat, a tak incidenčně posoudit soulad krizového opatření se zákonem (včetně ústavního) nebo s mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu. U soukromoprávních vztahů si vedle společného testování právního předpisu lze představit i to, že by se jeho jedna strana domáhala splnění závazku soudně. V takovém případě by soud v občanském soudním řízení opět mohl neaplikovat krizové opatření.

[7] Vztah žáka a školy však není vztahem soukromoprávním, jak bude dále rozvedeno, ale veřejnoprávním, pro který je typická nerovnost ve vzájemných vztazích. Škola má proto při zajišťování výuky postavení správního orgánu. Těžko může kdokoliv požadovat společné testování právní normy, pokud je k porušení třeba součinnosti správního orgánu. Žák se ani nemůže obrátit na civilní soud, aby škole přikázal poskytovat mu vzdělání prezenční formou, neboť nejde o soukromoprávní vztah. V důsledku toho nemá žák žádnou možnost, jak se pokusit legalitu právní normy testovat, na rozdíl od ostatních shora uvedených situací. Rozšířený senát neuvádí žádný jiný případ, kdy by nebylo možno právní předpis testovat.

[8] Nelze také přehlédnout, že závěry rozšířeného senátu se vztahují na jakékoliv právní předpisy, nejen na krizová opatření vydávaná za nouzového stavu. Pokud přijímáme východisko, že krizové opatření je právním předpisem, pak to ani není jinak možné. Podle § 29 odst. 2 věty druhé školského zákona platí, že „[m]“. Jistě si lze tedy představit, že by distanční výuka mohla být považována za opatření k ochraně zdraví dětí. V případě jiné epidemie by tedy Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy mohlo využít právě této vyhlášky k plošnému zrušení prezenční výuky. Ani v tomto případě by se nebylo možné jakkoliv bránit. Nicméně to by mělo platit i v případě, pokud by se touto vyhláškou stanovilo, že nemohou být vzdělávány dívky, protože jsou náchylnější k onemocněním. Sice by opatření nebylo zcela plošné, ale individualizace by byla obdobná, jako byla u krizových opatření, jak uvádím dále v bodě [16]. Skutečně nemají mít žáci v těchto situacích žádnou soudní ochranu?

[9] Pokud jde o povahu vztahu žáka a školy, pak je třeba poukázat na to, že není zakládán na soukromoprávním základě, ale veřejnoprávním rozhodnutím o přijetí ke studiu a ukončován také na základě veřejnoprávních skutečností (úspěšné složení zkoušek nebo splnění jiných veřejnoprávních podmínek pro úspěšné ukončení školní docházky nebo naopak neúspěšně, například rozhodnutím o vyloučení ze studia), a to i v případě škol soukromých či církevních. I v jeho průběhu nejde o rovné postavení dvou subjektů, ale škola jedná v postavení nadřazeném. K veřejnoprávní povaze tohoto vztahu existuje bohatá Nejvyššího správního soudu, která pod něj zahrnuje jak rozhodnutí týkající se přijetí dítěte či ukončení vzdělávání, tak i jakákoliv další práva a povinnosti z něj vyplývající, například zajištění výuky náboženství, přičemž povaha veřejnoprávního vztahu není zpochybněna ani tehdy, kdy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že se v konkrétním případě nejedná o natolik intenzivní zásah, aby již představoval zásah do veřejných subjektivních práv (k tomu viz např. rozsudky NSS ze dne 27. 7. 2011, čj. 1 As 53/2011-109, č. 2437/2011 Sb. NSS, ukončení předškolního vzdělávání; ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 35/2012-40, č. 2736/2013 Sb. NSS, nepřijetí k předškolnímu vzdělávání; ze dne 21. 4. 2016, čj. 5 As 65/2015-52, č. 3422/2016 Sb. NSS, k výuce náboženství; ze dne 6. 8. 2019, čj. 8 As 80/2019-30, č. 3921/2019 Sb. NSS., udělení důtky). Tuto povahu školy nyní rozšířený senát částečně zmírňuje, neboť poukazuje na to, že někdy vykonává „čistou“ veřejnou službu, aniž by nějak vrchnostensky rozhodovala o právech a povinnostech, a dává ji do kontrapozice se situacemi, kdy je škola správním orgánem, který vrchnostensky působí na práva jiných. Tuto myšlenku však bohužel dále nerozvádí. Jistě je možné uvažovat o tom, že by některé činnosti měly zcela nevrchnostenskou povahu a v případě sporů by o nich bylo rozhodováno civilními soudy. Muselo by však jít o spory a jiné právní věci, které vyplývají z poměrů soukromého práva nebo by tato pravomoc musela být civilním soudům výslovně svěřena (§ 7 odst. 1 a 3 o. s. ř.). Úvahy, kdy tomu tak je a kdy nikoliv, však v odůvodnění chybí. Navíc je zřejmé, že rozšířený senát netvrdí, že by ukončení prezenčního vzdělávání nebylo zásahem do veřejného subjektivního práva, a mělo by se tak jednat o nevrchnostenskou správu, o níž by případně mělo být rozhodováno v civilním řízení. To by totiž bylo důvodem pro odmítnutí návrhu podle § 46 odst. 2 s. ř. s., včetně poučení o možnosti podat žalobu u civilního soudu. To však rozšířený senát neudělal, čímž tedy zjevně zásah považoval za zásah do veřejných subjektivních práv. Většina jinak setrvala na tom, že škola je správním orgánem, pokud zasahuje do veřejných subjektivních práv žáků (bod [49] rozsudku). K tomu podotýkám, že tomu tak je i v tomto případě, ačkoliv rozšířený senát uvádí opak.

[10] Závěr většiny, proč v konkrétním případě škola správním orgánem není, považuji za nedostatečný. Jak již bylo uvedeno, rozšířený senát zcela v souladu prejudikaturou vychází z nijak nesporované premisy, že škola při poskytování vzdělávání jedná jako správní orgán. Rozšířený senát dokonce potvrdil i to, že na tomto postavení školy nic nemění ani to, že škola v této otázce nemá žádnou diskreci, neboť jak správně většina uvedla, ve správním právu je zcela běžné, že správní orgány nezřídka zasahují do práv v návaznosti na jednoznačná pravidla stanovená mj. v právních předpisech, ovšem poprvé jednotlivce na právech zkrátí právě až onen zásah.

[11] Nicméně i v nyní projednávané věci zkrátí žáky na právech až to, že škola přestane poskytovat prezenční výuku. Pokud jde o základní školu (proti níž směřuje v projednávané věci žaloba), pak podle § 25 odst. 1 věty první školského zákona platí, že „[z]“. V odst. 2 písm. a) téhož ustanovení je uvedena její definice, podle níž je „“. V odst. 2 písm. d) je pak uvedena definice distanční formy vzdělávání, podle níž je „“.

[12] Zvláštní úprava pro případ krizových a jiných mimořádných situací je zakotvena v § 184a školského zákona, podle jehož odst. 1 platí, že „[p]“.

[13] Z uvedených ustanovení je tedy patrné, že v obecné rovině mají žáci základních škol veřejné subjektivní právo na poskytování denní formy vzdělávání. Distanční výuku základní škola poskytuje pouze za podmínek uvedených v § 184a školského zákona. Na rozdíl od rozsudku ve věci ředitelské důtky jde nepochybně o zásah do veřejných subjektivních práv žáka. Jsem přesvědčen, že si je každý vědom zcela zásadních rozdílů mezi prezenční a distanční formou výuky a kvalitou vzdělání s nimi spojenou. Ačkoliv distanční výuka může být v mnoha ohledech i prospěšná, nemůže prezenční formu vzdělávání plnohodnotně nahradit. Navíc nelze přehlédnout, že pro mnohé děti vzhledem k jejich sociálnímu zázemí znamenal přechod na distanční výuku fakticky přerušení vzdělávání. K zásahu do veřejného subjektivního práva žáka na poskytování denní formy vzdělávání však dochází až tehdy, kdy škola tuto formu poskytovat přestane, přičemž je z pohledu existence tohoto stavu nepodstatné, z jakého důvodu tak činí. Není tedy podstatné, zda škola přestane výuku poskytovat zcela či v jiné formě na základě normy obsažené v právním předpise (např. krizovém opatření), na základě rozhodnutí jiného správního orgánu (nařízení karantény hygienickou stanicí), na základě objektivní nemožnosti (například nedostatek pedagogů) nebo i jen na základě ryze vnitřních (například rozhodnutí ředitele zkusit inovativní formu výuky). Pro postavení školy jako správního orgánu tedy není nijak podstatné, z jakého důvodu došlo k přerušení poskytování denní formy vzdělávání. S podstatou věci se v podstatě míjí závěry většiny uvedené v bodě [53] rozsudku, poukazující na povahu informativního dopisu rozeslaného rodičům žáků. K zásahu samozřejmě nedochází ani tím, že škola rozeslala informaci o přerušení výuky, ale ani „uzamčením“ školy, které osmý senát použil jen ilustrativně. K zásahu dochází tím, že škola přestane poskytovat veřejnou službu, k níž je za stanovených podmínek povinna.

[14] Z odůvodnění rozhodnutí většiny mi není zcela zřejmé, z jakého důvodu v nynější věci škola jako správní orgán nevystupuje. Argumenty většiny jsou poněkud roztříštěné, ale chápu v podstatě dva stěžejní. Jeden z nich je ten, že škola zásah neindividualizuje a druhým je pak to, že škola sama je osobou, jejíž práva byla dotčena.

[15] V bodě [52] rozsudku se uvádí, že škola nijak neindividualizovala zásah přímo proti žákům. V bodě [55] pak k tomu dává do kontrapozice, že pokud škola právní předpis individualizuje byť faktickým úkonem spočívajícím v neumožnění výuky konkrétnímu žákovi, už jako správní orgán jednat bude. To, že je určitý zásah plošný, ale přeci neznamená, že se kvůli tomu o zásah nejedná. Nelze se také nechat zmást ani tím, že zásah zde spočívá v nečinnosti. Žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu se lze bránit proti nezákonné nečinnosti, jež spočívá v jiném nekonání než nevydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, věc ). Jistě by tak nikoho nenapadlo, že vězeňská služba nebude správním orgánem jen proto, že nijak neindividualizuje zásah do práv vězněných osob, když jim jen nepodá stravu, protože tak rozhodla krizovým opatřením vláda, aby se zabránilo nákaze kuchyňského personálu. Právně jde ale o zcela stejnou situaci. Vězeňská služba sama nebude nijak rozhodovat, komu stravu poskytne a komu nikoliv. Bude také na místě vězeňskou službu uměle do zásahu nezačleňovat, přičemž zároveň nebude možné napadnout ani krizové opatření? Nebude možná ochrana proti nečinnosti obecního úřadu, který přestane být správním orgánem z toho důvodu, že mu bude právním předpisem uloženo, aby přestal vyřizovat jakákoliv podání? Tyto příklady jsou navíc jen na nekonání, ale vzhledem k tomu, že typickým jednáním veřejné správy je naopak konání, znamená to, že plošné konání bez individualizace také bude zbavovat daný orgán povahy správního orgánu? Navíc to vede k absurdním závěrům, že pokud není zajištěna výuka náboženství některým žákům, domohou se soudní ochrany, ale pokud není umožněna prezenční výuka všem, ti samí žáci se na soud obrátit nemohou.

[16] Navíc není pravda, že škola nemusela vůbec provádět individualizaci, tedy aplikaci právní normy na individuální případ, ačkoliv se jednalo jistě o aplikaci velmi jednoduchou. Podle čl. I. bodu 4 krizového opatření č. 408/2020 Sb. nebyla zakázána osobní přítomnost žáků ve třídách podle § 16 odst. 9 školského zákona, tedy třídách pro děti s určitými handicapy. Těmto žákům tedy škola prezenční výuku selektivně poskytovala, čímž zároveň individualizovala zásah v tom směru, že ji ostatním neposkytuje. Podle jiných opatření pak školy musely zásah ještě více individualizovat, například tím, že určily, kterým dětem bude prezenční výuka poskytována ve kterém týdnu (viz čl. I. bod 3 krizového opatření č. 401/2020 Sb.), což ale mělo za následek i to, že některým z nich byla vzhledem ke svátkům a vzhledem k době trvání opatření poskytována kratší dobu než jiným.

[17] To, jestli je tedy určitý zásah individualizovaný nebo plošný, nemůže mít podle mne vliv na to, zda určité těleso jedná jako správní orgán nebo nikoliv.

[18] Druhým argumentem rozšířeného senátu, proč škola nejednala jako správní orgán, je ten, že sama je osobou, jejíž práva byla dotčena. K této myšlence rozšířený senát odkázal v bodě [51] na dvě nedávná rozhodnutí devátého a desátého senátu, která připustila aktivní procesní legitimaci škol k napadení mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví. Uvedené rozsudky však výslovně uvedly, že „[k]“. Zabývaly se tedy pouze onou janusovskou tváří školy, o které hovoří o rozšířený senát a se kterou se v obecné rovině ztotožňuji. Zároveň nelze přehlédnout, že aktivní procesní legitimace k napadení opatření obecné povahy je širší než aktivní procesní legitimace k podání žaloby proti rozhodnutí nebo žaloby proti nezákonnému zásahu. Lze si tak představit, že právnická osoba s postavením správního orgánu může být aktivně procesně legitimována k jeho napadení, aniž by tím ztrácela povahu správního orgánu. Proč ji podle rozšířeného senátu ztrácí u krizového opatření, se z těchto rozsudků nelze dozvědět.

[19] Ona různá povaha školy však nemá žádný vliv na to, zda je či není správním orgánem. Pokud například škola vůči žákům závažným způsobem nebo opakovaně poruší právní předpisy související s poskytováním vzdělávání a školských služeb, budou se moci proti těmto jednotlivým porušením žáci někdy bránit žalobami ve správním soudnictví, kde bude mít škola postavení žalovaného správního orgánu. Zároveň to ale bude důvod pro její výmaz z rejstříku škol a školských zařízení podle § 150 školského zákona, proti němuž se bude moci škola samozřejmě bránit jako žalobce, do jehož veřejných subjektivních práv bylo zasaženo. V souvislosti s poskytováním informací, při kterém mají povinné subjekty často také onu janusovskou tvář, dovodila, že „[p]“ (rozsudek NSS ze dne 26. 11. 2020, čj. 10 As 217/2020-74). Lze odkázat například i na § 19a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), který upravuje dozor Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže z pohledu ochrany hospodářské soutěže. Povaha správních orgánů je tedy natolik spletitá, že není neobvyklé, že z jednoho úhlu pohledu bude tatáž entita jednat jako správní orgán a z jiného úhlu pohledu půjde o osobu, jejíž práva jsou veřejnoprávním působením dotčena.

[20] Jsem si dobře vědom i jisté nepraktičnosti žalob na zásah školy spočívající v neposkytování prezenční formy vzdělávání v důsledku plošného uzavření škol. Není však správný závěr většiny v bodě [58], že by výsledkem rozsudku mohlo být jen zavedení individuální prezenční výuky žákovi, který by si ji vyžaloval. Záleželo by primárně na aktivitě a odvaze žalobců, čeho konkrétně by se domáhali. Jistě je tedy možné žalovat i jen na obnovení prezenční výuky vůči konkrétnímu žákovi v jinak prázdné třídě. Lze ale argumentovat i tím, že prezenční výuka zahrnuje i třídní kolektiv, a žalobce se tak bude domáhat, aby škola obnovila prezenční výuku v konkrétní třídě. Žalobu může podat více žáků zároveň a ostatní by soud musel vyrozumět jako možné osoby zúčastněné na řízení a dát jim možnost uplatnit v řízení jejich práva. Výrok rozsudku by v takovém případě v takovém případě mohl dopadat i na jejich právní postavení, přičemž dovodila, že v takových případech náleží i u zásahových žalob těmto osobám postavení osob zúčastněných na řízení (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, čj. 1 Afs 58/2017-42, č. 3686/2018 Sb. NSS, věc , body 59 až 61). Navíc lze konstatovat, že možnost neaplikace právního předpisu v individuální věci podle čl. 95 odst. 1 Ústavy je z povahy věci vždy málo efektivní, neboť právní předpis rozporný se zákonem či mezinárodní smlouvou zpravidla dopadá na široký okruh adresátů a ochrany se dostane jen tomu, kdo se rozhodl právní předpis testovat. To však neznamená, že kvůli tomu nemají soudy poskytnout ochranu ani tomu, kdo tak učinil. Navíc jsem přesvědčen, že pokud by správní soudy, zejména poté, co by se věcí zabýval i Nejvyšší správní soud, dospěly k závěru o protiústavnosti regulace, vedla by taková situace ve svých důsledcích ke změně krizového opatření, neboť by bylo zřejmé, že kdokoliv podá žalobu, bude úspěšný, což by byl stav pro vládu těžko udržitelný.

[21] Většina členů rozšířeného senátu měla podle mého přesvědčení zjevně jistou vnitřní zábranu, aby žalovaným byla škola. Shoduji se s nimi, že je evidentní, že jde o velmi specifický „správní orgán“, neboť jde zároveň o právnické osoby, zřizované v převážné většině obcemi a kraji, ale i církvemi či soukromými osobami. Tato specifika lze nicméně procesně ošetřit. Pokud školy fakticky jen následují krizové opatření, může být samozřejmě obtížné chtít po nich, aby jej v řízení aktivně hájili. Nicméně vládě, jako původkyni krizového opatření, lze v souladu s § 74 odst. 1 s. ř. s. v řízení uložit, aby sdělila své stanovisko ve věci. Specifická povaha správního orgánu, tedy školy, může být zohledněna i při rozhodování o náhradě nákladů řízení (§ 60 odst. 7 s. ř. s.). Škola tak bude formálně v pozici žalovaného správního orgánu, kterému v případě shledání protizákonnosti či protiústavnosti krizového opatření bude rozsudkem uloženo obnovit prezenční výuku. To ale přeci není nic dehonestujícího vůči škole. To je obecný důsledek jakéhokoliv incidenčního přezkumu právních norem podle čl. 95 odst. 1 Ústavy, neboť v řízení bude jen málokdy účastníkem řízení původce právního předpisu. Důsledkem rozhodnutí rozšířeného senátu tak je, že byla školám poskytnuta ochrana před žalobami, kde by to škola „schytávala“ za vládu, jejíž opatření by měla v řízení hájit. To se jistě může jevit jako nespravedlivé, vždyť jistě i mnozí ředitelé škol s krizovými opatřeními nemuseli souhlasit. Podle mého přesvědčení se však mnohem větší nespravedlnost děje žákům těchto škol, neboť jim je rozhodnutím rozšířeného senátu zcela upřena soudní ochrana jejich práv. Byla tak upřednostněna těžko uchopitelná a pojmenovatelná práva škol proti jednoznačně ústavně chráněným právům dětí.

[1] Rozšířený senát dlouho a všemožně hledal cestu jak poskytnout v daném případě (a v precedenční rovině i v jiných podobných případech) soudní ochranu před jednáním veřejné moci za nouzového stavu. Jeho úsilí bylo poctivé, avšak přesto podle mého názoru dospěl k částečně nesprávným závěrům.

[2] Nejdříve k tomu, v čem se s většinou shoduji. Není toho málo:

[3] Souhlasím (viz oddíl III. 2. A většinového odůvodnění), že krizová opatření vlády za nouzového stavu (dále „krizová opatření“) toho typu, o jaký jde v nyní projednávané věci, tedy určená neurčitému okruhu adresátů a konkretizující povinnosti plynoucí z ústavního zákona o bezpečnosti České republiky a krizového zákona, jsou právními předpisy s právní silou nižší než zákon. Takové právní předpisy jsou podrobeny soudní kognici správními soudy (a jistě i soudy rozhodujícími v občanskoprávním či trestním řízení) podle čl. 95 odst. 1 části věty za středníkem Ústavy. Jsou-li krizová opatření podkladem jednání veřejné správy směřujícím vůči konkrétnímu jednotlivci, může a musí být správním soudem zkoumán jejich soulad se zákonem, případně s ústavním pořádkem či jiným aplikačně nadřazeným právem (pravidlem obecného mezinárodního práva smluvního či obyčejového či pravidlem práva Evropské unie), neboť správní soud je povinen vždy si učinit úsudek o tom, jaké právo je ve věci použitelné (srov. pro správní soudnictví např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 28. 7. 2009, čj. 8 Afs 51/2007-87, č. 1926/2009 Sb. NSS, body 19–21). Pokud obecný soud shledá nesoulad s právním pravidlem vyšší právní síly, je povinen krizové opatření v konkrétní věci neaplikovat.

[4] Souhlasím s většinou (byť se mi to z pohledu zajištění účinné soudní ochrany za nouzového stavu právně politicky krajně nelíbí, jak závěrem vyložím), že za současné právní úpravy správního soudnictví (jež správním soudům umožňuje rušit s účinky , příp. prohlašovat za nezákonné s obdobnými účinky, jen opatření obecné povahy a nikoli mimořádná opatření vlády či jiné podzákonné obecně závazné právní předpisy; viz § 13 pandemického zákona a § 101a a násl. s. ř. s.) a současného náhledu Ústavního soudu na to, jakou povahu mají krizová opatření (že jde, chápe-li rozšířený senát judikaturu Ústavního soudu správně, právě o podzákonné právní předpisy sice zvláštní povahy, ale rozhodně s právní silou nižší než zákon), lze soudní ochranu proti obsahu krizových opatření poskytnout jednotlivcům, na něž tato opatření dopadají, pouze „u příležitosti“ použití uvedených opatření jako podkladů pro jednání veřejné správy směřující vůči konkrétnímu jednotlivci, ať již má podobu rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. nebo zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s., případně i osvědčení ve smyslu § 79 odst. 1 věty první s. ř. s.

[5] Na rozdíl od většiny si však myslím, že soudní kontrolu jednání veřejné správy nelze odepřít ani v případě, jakým je tento, tedy jde-li o jednání školy na základě krizového opatření. se musíme smířit s tím (jakkoli to považuji za nevhodné), že lze-li soudní kontroly krizového opatření vlády docílit jen „u příležitosti“ jeho aplikace na konkrétní situaci a vůči konkrétnímu jednotlivci, nezbývá než dát orgánu veřejné moci prostor pro takovou aplikaci.

[6] U situací povahy soukromoprávní musí být v takovém případě krizové opatření právním důvodem k jinému chování některého subjektu práva, než jak by se choval, kdyby krizového opatření nebylo. Zůstaneme-li u pedagogické činnosti, třeba u výuky cizích jazyků, lze si představit situaci, že jazyková škola, vázána například povinností podle krizového opatření nepořádat setkání více osob v uzavřených prostorech, zruší prezenční výuku, a buď nabídne jako alternativu výuku na dálku, nebo jazykový kurs bez náhrady zruší. V takovém případě se frekventant jazykového kursu může domáhat například slevy či vrácení ceny kursu, a to případně i žalobou u soudu. Podkladem pro posouzení důvodnosti nároku na vrácení bude i krizové opatření – pokud bude soudem shledáno zákonným, bude to mít jistě vliv na posouzení, zda jazyková škola jednala v souladu s právem, jestliže zrušila prezenční výuku s ohledem na obsah krizového opatření.

[7] V situaci prezenční výuky v základní škole však většina rozšířeného senátu „příležitost“ posoudit zákonnost krizového opatření žákovi školy nedává. Podle většiny zde základní škola nejedná jako správní orgán (viz zejm. body [49] až [52] názoru většiny). Většina má za to, rozumím-li její argumentaci správně, že škola se krizovým opatřením toliko řídí, ale neaplikuje jej. Škola je zde připodobněna soukromé osobě, v podstatě jazykové škole ze shora uvedeného příkladu. Většina odmítá „pokřivit“ pojetí školy a „udělat“ z ní správní orgán s poukazem na absurdity, k nimž by to vedlo (viz bod [57] názoru většiny). Většina říká: „.“

[8] Mám za to, že většina, argumentujíc takto, nevzala v úvahu, že soudní ochrana je úzce spjata s metodou právní regulace určitého právního vztahu. K ní uvedl zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, již v usnesení ze dne ze dne 5. 5. 2005, čj. Konf 81/2004-12, č. 676/2005 Sb. NSS, následující: „.“

[9] Není sporu o to, že vzdělávání v základních školách je upraveno veřejnoprávní metodou regulace. To ostatně uznává i většina (bod [49] rozhodnutí většiny), nepovažuji proto za potřebné to podrobněji odůvodňovat. Škola někdy vystupuje jako správní orgán, který rozhoduje o právech a povinnostech vydáváním formalizovaných rozhodnutí, především pak na základě pravidel veřejného práva poskytuje žákům veřejnou službu spočívající v právu a současně v některých případech i povinnosti školní docházky. Žák v režimu povinné školní docházky je „zákazníkem“ školy jen ve velmi omezeném rozsahu – může si za určitých podmínek vybrat mezi různými typy škol, ať již podle kritéria geografického, specializačního či podle toho, kdo je zřizovatelem školy. V rámci takto učiněné volby je však již podroben ve své podstatě vrchnostenskému působení školy, jakkoli jde o působení zejména zaopatřovací a pečující povahy. Žák však v režimu povinné školní docházky – na rozdíl od frekventanta jazykového kursu poskytovaného soukromoprávní jazykovou školou – nemá právo, avšak nikoli povinnost do školy chodit, nýbrž právo a současně i povinnost. Právě to je jednoznačně znakem veřejnoprávní metody regulace jeho vztahu se školou. Ale i tam, kde o povinnou školní docházku nejde, například u středních či mateřských škol, není postavení žáků v takových případech stejné jako postavení frekventantů jazykových kursů poskytovaných čistě soukromoprávně. I zde jde o veřejnou službu poskytovanou veřejnoprávní metodou regulace, nikoli o soukromoprávní vztah mezi žákem a licencovaným subjektem (jeho prvky jsou jako významná nadstavba svého druhu přítomny pouze u soukromých škol). Z toho pak plyne i závěr o tom, která větev soudní moci v takovéto situaci poskytuje soudní ochranu proti jednání školy – u jednání opřeného o veřejnoprávní metodu právní regulace to mají být správní soudy, ledaže by byla soudní ochrana výslovně svěřena soudům rozhodujícím v občanském soudním řízení (§ 7 odst. 1 a odst. 3 o. s. ř.). Že taková soudní ochrana musí být nositeli základního práva k dispozici, je zjevné – základní práva, k nimž patří i právo na vzdělání (čl. 33 Listiny; nic na tom nemění ani to, že jde o „soft“ základní právo ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny), jsou pod ochranou soudní moci (čl. 4 Ústavy).

[10] Jednotlivec tedy má subjektivní základní právo na to, aby mu bylo poskytnuto vzdělání podle zákonné úpravy; toto jeho subjektivní základní právo musí být pod soudní ochranou. Jestliže je krizovým opatřením uvedené základní právo omezeno, musí být možno docílit soudního přezkumu toho, zda se tak stalo v souladu se zákonem.

[11] Mám za to, že soukromoprávní soudní cesta nepřipadá u základních škol, v nichž se neplatí školné, vůbec v úvahu – není zde čeho se domáhat, neboť mezi školou a žákem neexistuje ve smyslu § 7 odst. 1 o. s. ř., který by mohl zakládat právo na vrácení školného či na případnou peněžitou náhradu újmy spočívající v nemožnosti do školy chodit. U škol, v nichž se školné platí, snad jakási velmi kulhající soukromoprávní cesta spojená s eventuálním domáháním se slevy na školném může existovat, není však na mně, abych se otázkami soukromého práva hlouběji zabýval. Podstatné nicméně je, že jádro právního vztahu školy a žáka je veřejnoprávní, a proto i jádro soudní ochrany musí sledovat povahu hmotného práva, které má být soudní mocí chráněno.

[12] Systém žalob ve správním soudnictví stojí na zásadě, že zásahová žaloba (§ 82 s. ř. s.) je subsidiární (zbytková, sběrná) žaloba, jež je k dispozici, nelze-li žalovat žalobami jinými [v praxi nejčastěji žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (v podrobnostech k systému žalob viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, body 14 až 21, zejm. pak body 16, 19 a 20)]. Škola je údem veřejné správy, jenž je oprávněn a povinen poskytovat žákovi na základě pravidel veřejného práva vzdělání formou své komplexní činnosti, která spočívá v navzájem provázaných činnostech organizačních, obstarávacích, pečovatelských, pedagogických v úzkém slova smyslu (vyučovacích) i vrchnostenských v úzkém slova smyslu (rozhodovacích). Jedním z rysů této komplexní činnosti je, že výuka má být zásadně prezenční, odehrávající se v prostorách školy a ve školních kolektivech (třídách, skupinách apod.). Zákon a předpisy jej provádějící (všechny tyto právní předpisy jsou beze sporu veřejnoprávní povahy) stanoví podrobnosti toho, jak se vzdělání ve školách poskytuje. Škola tedy bezesporu aplikuje právo na konkrétní situaci a vůči konkrétním jednotlivcům (jmenovitě určeným žákům), pokud své brány v určitý den v 8 hodin ráno otevře anebo neotevře. Aplikuje právo stejným způsobem jak například Rejstřík trestů, který vydá na žádost konkrétního jednotlivce výpis z Rejstříku trestů (viz rozsudek NSS ze dne 9. 11. 2020, čj. 2 As 116/2017-94, zejm. body 41 až 44). Stejně tak aplikuje právo pracovník zastupitelského úřadu, který brání žadateli v osobním podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, neboť žadatel nebyl pro účely podání žádosti registrován v systému Visapoint (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, č. 3601/2017 Sb. NSS, zejm. bod 98). Právo aplikuje i Ministerstvo vnitra, pokud vyhoví anebo nevyhoví žádosti o zřízení datové schránky a zřídí ji anebo vyrozumí žadatele o jejím nezřízení (rozsudek NSS ze dne 17. 10. 2013, čj. 6 Ans 1/2013-66, č. 2941/2016 Sb. NSS, zejm. bod 26). Mohl bych uvádět řadu dalších případů, co vše může nezákonným zásahem, tyto navzájem tak odlišné příklady však snad postačí.

[13] V projednávané věci škola neposkytla žákyni výuku ve škole, a to proto, že se cítila být vázána krizovým opatřením, které prezenční výuku ve vymezeném rozsahu zapovídalo. Co jiného škola udělala, než že si učinila úsudek o tom, že na rozdíl od běžné situace je povinna, jelikož jí to ukládá krizové opatření, své prostory uzavřít a prezenční výuku neposkytovat? Co dělala jiného než Ministerstvo vnitra, když – jistě zvažujíc právní úpravu a poměry žadatele – žadateli nezřídilo datovou schránku? Co jiného než aplikaci práva provede policista, spatří-li na silnici jet automobil bez rozsvícených světel a zastaví jej za účelem případného řešení možného přestupku? Aplikace práva na konkrétní případ je myšlenková úvaha o tom, zda právní pravidlo, které aplikující považuje za rozhodné (za závazné, na věci daného typu za daných typových okolností určené atd.), dopadá na konkrétní, individuálně určenou situaci. Škola, vystupující v daném bezesporu veřejnoprávním vztahu vrchnostensky, i když je její vrchnostenská pozice specifická, podle mého soudu nepochybně aplikovala krizové opatření, jestliže se na jeho základě svým žákům uzavřela. Zda tak učinila po právu, musí být možno posoudit nezávislým soudem, v daném případě soudem správním. Je nutno tak učinit na základě zásahové žaloby, neboť jiná k dispozici není a zavření školy lze velmi dobře vnímat jako jednání, jež má povahu zásahu, který může (ale také nemusí) být nezákonný. Součástí posouzení zákonnosti jednání školy pak bude i posouzení zákonnosti podkladového aktu jejího jednání, tedy krizového opatření (pramene, přesněji právního důvodu jejího rozhodnutí se uzavřít).

[14] Není nic ostudného a škola není ničím „vinna“, je-li pro účely soudní ochrany považována za správní orgán ve smyslu § 83 s. ř. s., neboť bez pochyby je zde vykonavatelem veřejné moci ve veřejnoprávním vztahu mezi ní a žákem a je to ona, kdo je „konečným“ původcem zásahu jako úd veřejné moci, který v konkrétním případě vůči konkrétním žákům jednal tak, že jim znemožnil účast na prezenční výuce. To, že „prvotním“ původcem zásahu v rovině je vláda, která vydala příslušné krizové opatření, případně zákonodárce, resp. ústavní zákonodárce, který vydal krizový zákon a ústavní zákon o bezpečnosti České republiky, není pro ochranu ve správním soudnictví rozhodné, byť je to zjevně pravda. Žalovaným je v řízení před správním soudem ten úd veřejné moci, jednající ve veřejnoprávním vztahu, který „má tu smůlu“ (či „štěstí“), že na jednotlivce aplikuje určité právní pravidlo. , chtělo by se mi říci v reakci na případnou výtku, jak k tomu přijde škola, která možná s krizovým opatřením nesouhlasí stejně jako žalující žák, že se stane žalovaným. Žalovaného z ní činí – dodejme, že z dobrých důvodů, neb v posledku to byla právě škola, jež krizové opatření aplikovala na věc žalujícího žáka – zákonná úprava, která pro účely posouzení zákonnosti jednání veřejné moci v soudním řízení správním zkrátka na straně veřejné moci potřebuje nějaké její „tykadélko“, které učiní procesní stranou sporu. Škola je tedy v nynějším případě žalovaným stejně spravedlivě či nespravedlivě jako přestupkový odvolací orgán (typicky krajský úřad), který na základě možná nezákonného krizového opatření uložil restauratérovi pokutu za neuzavření restaurace, ač si jeho pracovníci mohli nakrásně myslet, že krizové opatření, jež aplikují, je vše jiné než v souladu se zákonem.

[15] Mám tedy za to, že rozšířený senát měl přitakat názoru osmého senátu a uzavřít, že v dané situaci byla škola žalovaným v řízení o žalobě žáka na ochranu před nezákonným zásahem, který měl spočívat – zjednoduším-li to vše velmi – v uzavření školy na základě krizového opatření.

[16] Rozšířený senát se o nyní projednávané věci, ač šlo o věc velmi naléhavou, radil vcelku dlouho. Důvodem byly zejména jeho značné rozpaky nad systémem soudní ochrany před jednáním vlády za nouzového stavu. Ty vyjádřil v bodě [74] rozhodnutí většiny. Plně se k nim připojuji.

[17] Mám za to, že současný stav soudní ochrany za nouzového stavu je neuspokojivý pro všechny dotčené aktéry. tedy považuji na základě zkušeností, které Nejvyšší správní soud (ale i Ústavní soud) získal za více než roční období „zapínání“ a „vypínání“ nouzového stavu, za nezbytné nově upravit pravidla soudní ochrany za nouzového stavu.

[18] V první řadě je nutno zdůraznit, že ani za nouzového stavu nekončí právní stát a neposouváme se do prostředí nadvlády exekutivy, natož snad do domény její svévole. Smyslem a účelem nouzového stavu je dát exekutivě dočasně prostor k rychlým, pružným a v některých případech i pro jednotlivce bolestivým reakcím na složitou a rychle se měnící nebezpečnou situaci. Právě proto, že ani za nouzového stavu nejsou právní stát a ochrana práv suspendovány, nýbrž toliko modifikovány, musí v tomto stavu vláda činit své kroky vždy s vědomím, že je třeba hledat vhodnou rovnováhu mezi opatřeními řešícími krizový problém a mírou omezení práv jednotlivců. K tomu, aby v nouzovém stavu, třeba i v dobrém úmyslu, vláda „nezvlčila“ a nezačala práva jednotlivců omezovat více, než je rozumně třeba k řešení krizové situace, je nezbytné, aby své kroky činila s vědomím, že mohou být soudní mocí shledány nezákonnými.

[19] Soudní kontrola má být v nouzovém stavu rychlá, pokud možno jednoznačná a má dát jak exekutivě, tak jednotlivcům v reálném čase signál o tom, co je a co není v krizové situaci daného typu právně přípustné. Je zásadně nežádoucí, jak se opakovaně událo za nouzových stavů vyhlašovaných kvůli nynější pandemii, že správní soudy a Ústavní soud dlouho a složitě hledaly hranice svých pravomocí při poskytování soudní ochrany. Vedlo to a nejspíš ještě povede k právní nejistotě, zmatkům a k rozkladu důvěry v právo.

[20] Standardní model soudní ochrany, jehož těžkopádnost se projevila prakticky ve všech podstatných ohledech i v nyní projednávaném případě, vychází z – obecně vzato zcela správné – představy, že domáhat se ochrany proti jednání veřejné moci lze zásadně až tehdy, když se projevilo ve sféře jednotlivce individuálním úkonem směřovaným konkrétně proti němu (již zmíněným rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. či zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., eventuálně osvědčením ve smyslu § 79 odst. 1 věty první s. ř. s.). Soudní ochrana proti aktům působícím vůči neurčitému okruhu adresátů je ve správním soudnictví nadstandardem, který se vztahuje pouze na opatření obecné povahy (je jednou z forem přezkumu opatření obecné povahy; vedle něho zákonná úprava zná i přezkum tzv. incidenční, který je spojen se žalobou proti rozhodnutí správního orgánu či zásahovou žalobou, viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014-36, č. 3470/2016 Sb. NSS). V nouzovém stavu praxe ukazuje, že vláda vydává krizová opatření v rychlém sledu, často je mění a ze dne na den jimi zhusta od základu „překopává“ podmínky života lidí. Za krizové situace je tato proměnlivost podmínek zcela logická a rychlý sled měnících se vládních reakcí na proměňující se situaci je projevem této situace.

[21] Nestandardnost a proměnlivost právního prostředí za nouzového stavu však nenachází svůj odraz v modelu soudní ochrany. Ta je i za nouzového stavu poskytována v běžných žalobních řízeních, tedy zejména pomocí žalob proti rozhodnutím správních orgánů či proti nezákonným zásahům (případně i pomocí nečinnostních žalob proti osvědčením). Krizová opatření se tedy nepřezkoumávají přímo, jak je tomu nyní nově v systému soudní ochrany podle pandemického zákona, nýbrž „standardně“ jako podkladový akt pro individuální správní rozhodnutí či jiný zásah veřejné moci cílený proti konkrétnímu jednotlivci, jelikož jsou (jak bylo shora zmíněno jak většinou, tak mnou) považována za podzákonné právní předpisy zvláštní povahy. Nevýhody právě v proměnlivé situaci nouzového stavu jsou zřejmé – lidé jsou za účelem toho, aby mohli soudní ochrany využít, nejprve „donuceni“ opatření vlády porušit a nechat si dát například pokutu. Proti jejímu uložení (po vyčerpání řádných opravných prostředků ve správním řízení) pak mohou brojit u správního soudu. Trvá to příliš dlouho a vystavuje to jednotlivce příliš velkému procesnímu riziku, které leckdo není ochoten podstoupit. Ale vysokou míru rizika nese i vláda jako autor krizových opatření. Mnohá z nich, která byla po řadu týdnů nouzového stavu uplatňována, budou o řadu týdnů či spíše měsíců a možná let později soudy shledána protizákonnými a ty individuální akty aplikace práva veřejnou správou, k nimž na základě nich za nouzového stavu došlo, budou zrušeny či prohlášeny za nezákonné. Taková soudní ochrana svou systémovou roli neplní, protože přichází „s křížkem po funuse“. Obě strany – jednotlivci i – mají vysokou a dlouho trvající nejistotu o tom, co za nouzového stavu bylo po právu a co ne.

[22] Co se naopak ukazuje jako relativně funkční model, který poskytuje soudní ochranu sice nikoli v reálném čase, ale přesto ještě s přijatelným odstupem a v přijatelné míře jednoznačnosti svých výstupů, je koncentrovaná jednoinstanční soudní kontrola přímo samotných abstraktních aktů mimořádné povahy s celostátní působností, jež jsou vydávány jako mimořádná opatření podle § 2 pandemického zákona, kterou podle § 13 odst. 1 věty první téhož zákona provádí Nejvyšší správní soud. Mám za to, a to i s vědomím, že touto agendou je v krizových situacích Nejvyšší správní soud extrémně zatížen a v rozhodování svých jiných agend dočasně fakticky paralyzován, že takto zvolený model by měl být zaveden i pro účely přezkumu krizových opatření v nouzovém stavu.