Vydání 8/2022

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2022, čj. 6 As 22/2022-58)

Případ se týká otázek, zda se soudce, který byl změnou rozvrhu práce přeřazen na jiný úsek, může domáhat ochrany ve správním soudnictví, případně jakým způsobem a v jakém rozsahu mu má být poskytnuta soudní ochrana.

Žalobkyně jako soudkyně Krajského soudu v Ústí nad Labem, u něhož dlouhodobě působila na občanskoprávním úseku, byla již v roce 2020 zařazena i na úsek správního soudnictví do oddělení rozhodujícího ve věcech volebních a ve věcech místního a krajského referenda a na začátku roku 2021 do oddělení rozhodujícího v senátních věcech podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů.

Žalovaná jako předsedkyně Krajského soudu v Ústí nad Labem v květnu 2021 změnila rozvrh práce a zastavila žalobkyni nápad věcí v občanskoprávním úseku. Žalobkyně se bránila zásahovou žalobou, kterou se domáhala obnovení nápadu a toho, aby soud žalované zakázal činit další kroky k přeřazení žalobkyně na úsek správního soudnictví. V srpnu 2021 žalovaná další změnou rozvrhu práce zařadila žalobkyni do několika soudních oddělení na správním úseku. Vzhledem k této změně okolností žalobkyně změnila svou žalobu tak, že se jí domáhala rovněž vyřazení z těchto oddělení správního úseku. Současně se proti přeřazení bránila i v občanském soudním řízení. O této její žalobě bylo vedeno řízení před Okresním soudem v Ústí nad Labem, a to pod sp. zn. 22 C 328/2021.

Krajský soud v Praze zásahovou žalobu projednal a napadeným rozsudkem ze dne 15. 12. 2021, čj. 54 A 36/2021-108, ji zamítl.

Podle krajského soudu se může soudce přeřazený rozvrhem práce na jiný úsek téhož soudu – tedy úsek občanskoprávní, trestní či správního soudnictví – domáhat soudní ochrany zásahovou žalobou podle § 82 s. ř. s. Závěr, že rozvrh práce nezasahuje do právní sféry soudce, vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2012, čj. 1 As 48/2012-28, č. 2767/2013 Sb. NSS, bod 16, označil krajský soud za neudržitelný a naopak shledal, že rozvrhem práce může být zasaženo do nezávislosti soudců, garantované čl. 82 odst. 1 Ústavy. Nezávislost soudce je totiž podle krajského soudu třeba chápat nejen jako vnější nezávislost, ale i jako absenci zásahů ze strany funkcionářů soudu do soudního rozhodování. V této souvislosti odkázal na principy vyložené v rozsudku velkého senátu Soudního dvora ze dne 6. 10. 2021, , C-487/19, podle něhož je přeřazení soudce na jiné oddělení bez jeho souhlasu způsobilé být v rozporu s nezávislostí soudců. Přeřazení soudce na jiný úsek či na jinou agendu změnou rozvrhu práce může mít podle krajského soudu na soudce značný dopad, například ovlivnit jeho výkonnost, vystavit ho nebezpečí kárného stíhání a zprostředkovaně se promítnout i do jeho osobního života, a proto je třeba zabránit zneužívání tohoto nástroje. Ve shodě se Soudním dvorem dospěl krajský soud k závěru, že přeřazení soudce je možné pouze z legitimních důvodů spočívajících zejména v rozmístění dostupných zdrojů, které umožní řádný výkon spravedlnosti, a musí podléhat soudnímu přezkumu. Rozvrh práce podle krajského soudu není rozhodnutím a není ani opatřením obecné povahy, neboť se netýká obecně vymezeného okruhu adresátů, ale individuálně určených soudců. Krajský soud dále s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2017, čj. 2 As 182/2017-102, vyhodnotil rozvrh práce jako interní normativní akt a dovodil, že se proti němu v části zařazující soudce do soudního senátu či oddělení lze bránit zásahovou žalobou.

V posuzované věci žaloba podle krajského soudu nebyla důvodná. Pokud jde o důvod přeřazení žalobkyně, z dokumentů předložených oběma účastnicemi řízení, protokolů o výsleších svědků (z občanského soudního řízení ve věci sp. zn. 22 C 328/2021), i z tvrzení obou účastnic soud zjistil, že žalovaná usilovala o rovnoměrnější zatížení jednotlivých úseků Krajského soudu v Ústí nad Labem, jehož úsek správního soudnictví byl dlouhodobě přetížen, zatímco na občanskoprávním úseku situace umožňovala soudce postrádat. Tuto motivaci podle krajského soudu dokládala i komunikace žalované se soudcovskou radou a žalobkyně „“. Nic pak nenasvědčovalo tomu, že by přeřazení žalobkyně mělo skryté motivy. Z komunikace mezi žalovanou a soudcovskou radou vyplynulo, že kritéria pro výběr soudce byla následující: přeřazením neměli být dotčeni předsedové odvolacích senátů ani specializované senáty, zohledněna měla být odborná způsobilost soudce a skutečnost, zda konkrétní soudce „“, a konečně i názor správního úseku, respektive pověřeného místopředsedy soudu. Tato obecná kritéria podle krajského soudu nesvědčila o svévoli či zneužití pravomoci ze strany žalované a jejich racionalitu či vhodnost nelze ve správním soudnictví přezkoumávat. I kdyby tato kritéria nebyla ve všech případech dodržena, neznamenalo by to překročení pravomocí žalované takovým způsobem, který by vyžadoval zásah soudní moci. Předsedovi soudu je třeba ponechat dostatečně širokou diskreci v personální oblasti.

Krajský soud nepřisvědčil námitce stěžovatelky, že na věc dopadá čl. 82 odst. 2 Ústavy, neboť ten se týká přeložení soudce na jiný soud proti jeho vůli, ale nikoliv přeřazení na jinou agendu. Důvodnou neshledal ani argumentaci opírající se o § 121 odst. 1 s. ř. s., jelikož toto ustanovení upravuje zvláštní podmínky pro prvotní přidělení soudce na krajský soud k výkonu správního soudnictví, jak je pojem přidělení vymezen v § 67 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích; dále jen „zákon o soudech a soudcích“), nedopadá ovšem na přeřazení soudce v rámci krajského soudu změnou rozvrhu práce. Byť tedy přeřazení žalobkyně bylo zásahem do pracovního a osobního života, nejednalo se podle krajského soudu o zásah nezákonný.

Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v jejímž úvodu konstatovala, že krajský soud správně posoudil zásahovou žalobu jako věcně projednatelnou a vyhodnotil závěr rozsudku čj. 1 As 48/2012-28, že rozvrh práce není způsobilý zasáhnout do právní sféry soudce, jako překonaný rozsudkem Soudního dvora ve věci . Tuto otázku podle stěžovatelky nebylo třeba předkládat k rozhodnutí rozšířenému senátu. Za nesprávné ovšem pokládala věcné posouzení žaloby.

Podle stěžovatelky přeřazení soudce z občanskoprávního úseku na úsek správního soudnictví bez jeho souhlasu porušuje čl. 82 odst. 2 Ústavy, podle něhož nelze soudce proti jeho vůli přeložit na jiný soud. Výklad pojmu „jiný soud“ nemůže záviset na tom, jak soudy vymezuje podústavní právo (srov. obdobně k výkladu pojmu „rozsudek“ dle čl. 96 odst. 2 Ústavy nález ÚS ze dne 18. 6. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 38/18, č. 115/2019 Sb. ÚS). Toto ustanovení se musí vztahovat i na přeřazení soudce na zcela jinou agendu, než dosud vykonával, neboť v materiálním smyslu se jedná o přeložení k jinému soudu. Přeřazení na jinou agendu totiž může být dokonce větším zásahem než přeložení na jiný soud se zachováním stejné agendy. Uvedenému výkladu nasvědčuje i účel a historický kontext daného ustanovení. Komentářová literatura uvádí, že odkazované ustanovení „.“ (Šimíček, V. Čl. 82 [Nezávislost soudců]. In: Bahýľová, L. a kol. . Praha : Linde, 2010, s. 993). Na intenzitu zásahu vyvolanou nuceným přeřazením soudce na jinou agendu upozorňuje i Kosař, D. Rozvrh práce: opomíjený předpoklad soudcovské nezávislosti a klíčový nástroj pro boj s korupcí soudců. , 2014, č. 12, s. 1055, byť tento autor dovozuje ochranu soudců před nucenou změnou agendy z čl. 82 odst. 1 Ústavy. Při výkladu čl. 82 odst. 2 Ústavy je tedy třeba zabývat se tím, zda přeřazení soudce na jinou agendu představuje srovnatelný zásah jako přeložení na jiný soud v organizačním smyslu. Principu rovnosti dle čl. 1 Listiny navíc odporuje, aby byl soudce občanskoprávního úseku okresního či vrchního soudu ústavně chráněn před přeložením na krajský soud k výkonu správního soudnictví, byť třeba ve stejném městě, ale soudce občanskoprávního úseku krajského soudu této ochrany nepožíval.

Současně z § 121 odst. 1 s. ř. s. dle stěžovatelky vyplývá, že soudce občanskoprávního úseku krajského soudu lze k výkonu funkce na úseku správního soudnictví převést pouze s jeho souhlasem a za splnění tam stanovených kvalifikačních kritérií. Byť v § 67 odst. 1 zákona o soudech a soudcích je pojem přidělení soudce vymezen jako prvotní přidělení na určitý soud, účel úpravy § 121 odst. 1 s. ř. s. vyžaduje přijetí odlišného výkladu. Pravidlo, že totožný pojem by měl být napříč právním řádem vykládán stejně, ostatně není absolutní (srov. obdobně k výkladu pojmu „veřejný pořádek“ usnesení NSS ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS). Podle stěžovatelky bylo cílem citovaného ustanovení vyčlenit správní soudce do speciální kategorie, která „“, ostatně toto ustanovení je začleněno v části čtvrté s. ř. s. upravující postavení soudců ve správním soudnictví, které mají dle § 3 odst. 1 věty druhé s. ř. s. vykonávat specializované senáty a specializovaní samosoudci. Při interpretaci zvolené krajským soudem by v § 121 odst. 1 s. ř. s. zakotvená podmínka souhlasu soudce s přidělením na úsek správního soudnictví byla nadbytečná, neboť nutnost souhlasu plyne již z § 67 odst. 1 zákona o soudech a soudcích. Požadavek pětileté praxe v oboru ústavního, správního nebo finančního práva dle § 121 odst. 1 s. ř. s. pak nemůže být nahrazen praxí na jiných agendách. Tyto kvalifikační předpoklady lze dle výkladu krajského soudu obejít přidělením soudce na okresní soud a bezprostředně poté jej na základě osmileté právní praxe přeložit ke krajskému soudu; případně soudce přidělit ke krajskému soudu k výkonu jiné agendy než správního soudnictví a ihned poté jej na tuto agendu přeřadit změnou rozvrhu práce. Za pak stěžovatelka označila, že by soudce mohl být prvotně přidělen ke krajskému soudu s ohledem na svou specializovanou praxi, ale v případě prvotního přidělení na okresní soud by mu již tato pětiletá praxe na přeložení ke krajskému soudu nestačila. Z hlediska úmyslu historického zákonodárce je podstatné, že zákonodárce praxi soudců v jiných agendách nepovažuje za dostatečnou záruku k výkonu správního soudnictví, dle důvodové zprávy k soudnímu řádu správnímu totiž „ […] “. Krajský soud z více možných výkladů nezvolil takový, který vede ke smysluplným a rozumným závěrům, a vyprázdnil kvalifikační požadavky pro výkon funkce soudce ve správním soudnictví.

Přeřazení stěžovatelky na správní úsek pak dle jejího názoru porušilo i záruky nezávislosti dle čl. 82 odst. 1 Ústavy a čl. 19 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii. Tyto záruky nelze omezit na případy, kdy se prokáže úmysl předsedy soudu ovlivnit rozhodovací činnost soudce. Názor krajského soudu, že mu nepřísluší přezkum kritérií zvolených žalovanou pro přeřazení soudce a že ani v případě porušení těchto kritérií nebyl namístě soudní zásah, je neakceptovatelný. Z rozsudku Soudního dvora ve věci plyne, že přeřazení soudce musí podléhat velmi striktnímu přezkumu, který podle stěžovatelky sestává ze tří kroků: (1) zda bylo přeřazení soudce nezbytné pro řádný výkon soudnictví, (2) zda k přeřazení došlo na základě předem stanovených kritérií s racionálním základem a (3) zda byla tato kritéria dodržena. Stěžovatelka dále rozvedla, proč kritéria zvolená žalovanou pokládala za nerozumná, subjektivní a neodpovídající potřebě řádného výkonu soudnictví. Podle stěžovatelky nadto žalovaná tato kritéria porušila: do výběru byli zařazeni i dva soudci, kteří v rozporu s kritérii nebyli samosoudci a působili ve specializované agendě; do výběru naopak nebyla zařazena jiná soudkyně splňující vymezená kritéria, a to s ohledem na dřívější příslib, že již nebude muset působit ve správním soudnictví; a žalovaná ani nesrovnávala odbornou způsobilost soudců. Krajský soud sám připustil, že konečný výběr stěžovatelky byl nahodilý, což ale není přijatelné – tak jako by nahodilé rozhodování nebylo možné v kárném řízení. Stěžovatelka dále konstatovala, že dle jejího názoru není namístě pokládat Soudnímu dvoru předběžnou otázku vzhledem k výkladu provedenému v rozsudku ve věci .

Konečně stěžovatelka namítla, že krajský soud činil skutková zjištění nad rámec tvrzení žalované a nahrazoval její procesní aktivitu. Krajský soud nesprávně dovozoval důvody postupu žalované z předložených listin, avšak měl vycházet z procesního postoje žalované, která odmítala svůj postup v podrobnostech zdůvodňovat. Dovozováním důvodů tohoto postupu z dostupných listin nad rámec argumentace žalované je dle stěžovatelky porušením nestranné role soudu. Krajský soud nadto potřebu přeřazení soudce na úsek správního soudnictví opřel o nespecifikované dokumenty předložené údajně oběma účastnicemi řízení a o statistické údaje prezentované soudcovské radě, které se ale týkají roku 2019 a nevypovídají nic o situaci v roce 2021, kdy k přeřazení došlo, ani o (ne)účinnosti opatření z roku 2020. Krajský soud chybně dovodil, že stěžovatelka nezpochybnila obecnou potřebu přeřazení soudce z občanskoprávního úseku na úsek správního soudnictví. Touto otázkou se stěžovatelka ve své argumentaci podrobně nezabývala, neboť „“, při jednání ovšem zdůraznila, že tuto potřebu neuznává. Z protokolu o výslechu místopředsedy soudu nadto plyne, že se účinnost předchozích opatření „“, takže závěr o neúčinnosti těchto opatření nemá oporu v provedených důkazech. Stěžovatelka tudíž namítla, že nápad na úseku správního soudnictví byl v roce 2021 natolik nízký, že trvalé přeřazení dvou soudců občanskoprávního úseku na úsek správního soudnictví nebylo nezbytné. Tvrzení a důkazy k této otázce ovšem měla přinést žalovaná. Krajský soud se nesprávně spokojil „“.

Žalovaná ve vyjádření úvodem zdůraznila, že předmětem sporu je v obecné rovině otázka, za jakých podmínek lze změnou rozvrhu práce přeřadit soudce na jiný úsek, než na jakém dosud působil. Její řešení má přitom význam pro fungování soudů obecně.

Na úrovni krajských soudů se správní soudnictví vykonává v rámci jednotné soustavy obecných soudů dle čl. 91 Ústavy. Tato koncepce byla při reformě správního soudnictví vědomě upřednostněna mimo jiné před variantou oddělené soustavy správních soudů v čele s Nejvyšším správním soudem. V nynějším pojetí jsou proto soudci krajského soudu obecnými soudci, které lze mezi úseky občanského, trestního a správního soudnictví přesunout. Na takový přesun nedopadá čl. 82 odst. 2 Ústavy, který se vztahuje jen na přeložení k jinému soudu, ani § 121 odst. 1 s. ř. s., který se týká jen prvotního přidělení soudce k určitému soudu podle § 67 zákona o soudech a soudcích.

S odkazem na rozsudek čj. 2 As 182/2017-102 žalovaná uvedla, že rozvrh práce je normativním aktem s časově a osobně omezenou působností vykazující znaky interní normativní . Správní soudy se při jeho přezkumu mohou zabývat toliko tím, zda předseda soudu nevybočil při vydávání rozvrhu práce ze zákonných mezí a zda dodržel stanovený postup pro jeho vydání. Přezkum správnosti jednotlivých opatření (ustanovení) rozvrhu práce není možný, nevybočil-li předseda soudu ze zákonných mezí a zvolil-li přípustná a nediskriminační opatření.

Ani negativní stanoviska soudcovské rady podle žalované nemohou být při přezkumu rozhodující, neboť soudcovská rada je pouze poradním orgánem předsedy soudu. Výběr přeřazovaných soudců losem, který soudcovská rada navrhla, by sice byl možný, ale podle žalované by byl projevem rezignace na výkon řídící funkce; navíc by takový výběr nebyl vůbec přezkoumatelný. Žalovaná zdůraznila, že vyhověla některým připomínkám soudcovské rady, nicméně konečnou odpovědnost, včetně případné kárné odpovědnosti, nese jako předsedkyně soudu ona. Úloha správních soudů pak nespočívá v přezkumu, čí řešení je lepší, přiměřenější nebo efektivnější.

Závěry krajského soudu žalovaná nepovažovala za rozporná ani s rozsudkem Soudního dvora ve věci . Krajský soud se totiž neodmítl zabývat důvody pro přeřazení stěžovatelky, shledal ovšem, že podmínky pro přeřazení byly dány. Představa stěžovatelky, že bude moci vést spor o důvodnosti, racionalitě a přiměřenosti každého jednotlivého kritéria výběru přeřazovaného soudce, není reálná a ochromila by řízení justice. Musí-li předseda soudu pro přeřazení vybrat některého ze skupiny stejně kvalifikovaných soudců, nemůže tento výběr odůvodnit jinak než jako výsledek svého uvážení. Žalovaná stanovila kritéria výběru, která stěžovatelka splňuje, a skutečnost, zda byli součástí zvažování všichni soudci splňující dané podmínky, nebo naopak byl zvažován i někdo, kdo tyto podmínky nesplňuje, nemá na subjektivní práva stěžovatelky žádný dopad. Žalovaná navíc měla volnost v konečném rozhodnutí a mohla výběrová kritéria také přehodnotit či zrušit.

Žalovaná se konečně neztotožnila ani s námitkami, že krajský soud činil skutková zjištění nad rámec tvrzení uplatněných žalovanou a že žalovaná neuplatnila žádná tvrzení k vysvětlení kritérií, podle nichž stěžovatelku vybrala. Podle žalované stěžovatelka znala kritéria výběru soudců pro přeřazení, ostatně s nimi polemizuje po celou dobu řízení ve správním soudnictví. Krajský soud k důvodům pro přeřazení stěžovatelky vedl dokazování a není důvod, proč by nemohl vycházet z dokumentů ve správních spisech, které mu byly poskytnuty. Žalovaná přitom při jednání krajského soudu ohledně důvodů pro přeřazení stěžovatelky odkázala na části správních spisů, zejména na dopis soudcovské radě s přílohami, a na své vyjádření k žalobě v soudním řízení ve věci sp. zn. 22 C 328/2021. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.