Vydání 9/2016

(...) [16] Stěžovatelé podali ke krajskému soudu žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu. Domáhali se, aby krajský soud uložil žalovanému povinnost zdržet se nezákonného zásahu do jejich práv. Ten měl spočívat v poskytnutí informací o jejich platu a odměnách v letech 2010-2014 v souvislosti s jejich funkčním zařazením u žalovaného osobě, která tyto informace požadovala podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

[17] Podle § 82 s. ř. s.

[18] Je třeba postavit najisto, jakou právní skutečnost by bylo případně možné považovat za zásah, pokyn či donucení správního orgánu, a proti čemu tedy vlastně směřuje zásahová žaloba. S krajským soudem lze souhlasit, že soudní řád správní neobsahuje úplnou a vyčerpávající definici, co lze považovat za zásah, resp. nezákonný zásah. Zásahové žaloby jsou mnohdy procesním nástrojem proti faktickým, a nikoli právně regulovaným aktům správního orgánu. Správní soudy proto mají spíše tendenci k extenzivnímu než restriktivnímu výkladu podmínek přípustnosti zásahové žaloby.

[19] Žalovaný dvakrát nevyhověl žádosti o poskytnutí informací o platových poměrech a rozhodl o odmítnutí žádosti (rozhodnutí ze dne 11. 11. 2014 a ze dne 7. 1. 2015). Tato rozhodnutí byla zrušena rozhodnutími Ministerstva vnitra a věc byla vrácena žalovanému k novému projednání (rozhodnutí ze dne 10. 12. 2014 a ze dne 12. 2. 2015). Důvody pro zrušení obou rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace podstatnou měrou vyplývaly z právních názorů vyjádřených v citovaném rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62.

[20] Důvod, pro který stěžovatelé podali zásahovou žalobu, spočívá v obavě, že by poskytnutím informací o jejich platových poměrech došlo k zásahu do jejich ústavně zaručeného práva na ochranu jejich soukromí. Stěžovatelé si jsou nepochybně vědomi, i s poukazem na jejich služební zařazení u žalovaného, že případného procesního úspěchu mohou dosáhnout pouze zpochybněním právních argumentů rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62, proti jehož důvodům brojí. K tomu cíli stěžovatelé nesměřovali pouze zásahovou žalobou. Podali u krajského soudu též žalobu proti v pořadí třetímu rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 7. 4. 2015, kterým bylo opět zrušeno předchozí rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 3. 2015 o odmítnutí žádosti o informace. Krajský soud nejprve jejich žalobu proti třetímu rozhodnutí Ministerstva vnitra odmítl usnesením ze dne 15. 6. 2015, čj. 15 A 51/2015-63, s poukazem na to, že rozhodnutím, kterým bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného o odmítnutí žádosti o informace, nedochází k zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatelů.

[21] Účel dvojice žalob stěžovatelů je prakticky obdobný - zabránit, aby byly poskytnuty informace. Krajský soud nepřipustil k meritornímu přezkumu žalobu stěžovatelů proti rozhodnutí podanou podle § 65 a násl. s. ř. s. a odmítl ji s poukazem na charakter přezkoumávaného rozhodnutí. Naproti tomu shledal přípustnou a projednatelnou zásahovou žalobu, avšak nevyhověl jí z věcných důvodů, s poukazem na argumenty uvedené v rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62.

[22] Následný judikaturní vývoj však nasvědčuje spíše opačnému trendu. Rozšířený senát konstatoval v bodu [109] výše specifikovaného rozsudku, že

[23] Zásahová žaloba má tedy dle názoru rozšířeného senátu místo tehdy, pokud se povinný subjekt domnívá, že je třeba požadované informace poskytnout, a učiní tak. V takovém případě osoby, jichž se tyto informace týkají, skutečně nemají procesní možnost zasáhnout proti postupu povinného subjektu a zabránit mu v tom. V úvahu pak připadá (alespoň) následná zásahová žaloba. Vyhradit zásahovou žalobu až k případné reakci na faktický stav, na skutečnost, že požadované informace byly poskytnuty, není v rozporu, ale naopak v souladu s povahou zásahových žalob jako žalob subsidiárních, jako prostředku, prostřednictvím kterého lze teprve následně deklarovat nezákonnost zásahu. Nemožnost dřívější procesní obrany stěžovatelů cestou zásahové žaloby již výslovně zmínil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 10. 2015, čj. 9 As 154/2015-49. Konstatoval, že zásahová žaloba nebyla v této věci možná, Naposledy zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu, jímž soud rozhodl o kasační stížnosti stěžovatelů proti usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby proti v pořadí třetímu rozhodnutí Ministerstva vnitra o zrušení rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace, tedy obsahuje zřetelný právní názor stran přípustnosti zásahové žaloby v procesní situaci stěžovatelů. Nejvyšší správní soud však rozhodoval až poté, co v nyní projednávané věci rozhodl krajský soud a co stěžovatelé podali kasační stížnost. Nelze jim tedy vytýkat, že nerespektovali vyslovený právní názor.

[24] Vyhradit přípustnost eventuální zásahové žaloby pouze případům, kdy již byla požadovaná informace fakticky poskytnuta, však s sebou nese potřebu stanovit pravidla účasti v řízení při potřebě zachovat procesní práva žadateli o informaci a těm, jichž se požadované informace týkají, pokud povinný subjekt nehodlá informace poskytnout. Postoj povinného subjektu k tomu, zda požadované informace poskytnout, či nikoli, je vhodným kritériem určujícím způsob jejich účasti. Pokud se povinný subjekt rozhodne informace poskytnout, dotčené osoby skutečně nemají jinou procesní možnost, než se následně domáhat deklarace nezákonnosti poskytnutí informace cestou zásahové žaloby. Rozšířený senát v bodu [110] rozsudku čj. 8 As 55/2012-62 výslovně uvedl, že

[25] Zbývalo posoudit, jak lze závěry rozšířeného senátu aplikovat na případy, kdy postup povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím dosud nebyl ukončen a zda lze žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podat i za situace, kdy rozhodnutí o zrušení rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí informace samo o sobě nezakládá, nemění, neruší a závazně neurčuje veřejná subjektivní práva (§ 65 odst. 1 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud připustil možnost brojit proti takovému rozhodnutí žalobou proti rozhodnutí správního orgánu v rozsudku ze dne 11. 10. 2013, čj. 7 As 4/2013-81. Základním argumentem pro přípustnost takových žalob je to, že zatímco v podmínkách správního řízení má zrušení rozhodnutí orgánu I. stupně za následek pokračování správního řízení v I. stupni a následné nové rozhodnutí ve věci, proti němuž jsou zachovány procesní prostředky obrany, v případě postupu podle zákona o svobodném přístupu k informacím tomu tak není. Pokud odvolací orgán vyjádří právní názor, že je třeba informace poskytnout, povinný subjekt již nemá procesní možnost tento důsledek zvrátit předtím, než informace fakticky poskytne. Případná následná zásahová žaloba již nemůže nic změnit na tom, že informace již byly poskytnuty a povinnému subjektu vznikla povinnost poskytnuté informace zveřejnit (§ 5 zákona o svobodném přístupu k informacím). Nejvyšší správní soud proto zrušil usnesení krajského soudu, jímž byla odmítnuta žaloba povinného subjektu proti rozhodnutí, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace.

[26] Domáhat se před správními soudy na jedné straně uložení povinnosti informace poskytnout a na druhé straně závazného názoru, že podmínky pro poskytnutí informací nebyly splněny, se tedy lze v prvé řadě žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. Takovému procesnímu řešení koresponduje, byť v jiných souvislostech, rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2013, čj. 3 Aps 5/2013-27, v němž soud dospěl k závěru, že

[27] Zatímco ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 7 As 4/2013 byl žalobcem povinný subjekt a žadatel o informaci v soudním řízení vystupoval jako osoba zúčastněná na řízení, právní závěry tam uvedené aproboval Nejvyšší správní soud rovněž v již zmíněné věci čj. 9 As 154/2015-49, která se týká stěžovatelů a ve které obdobně jako v této věci stojí osoby dotčené poskytnutím informace v procesním postavení žalobců. Nejvyšší správní soud aproboval dříve vyslovený právní názor o nepřípustnosti odmítnutí žaloby podané subjektem dotčeným poskytnutím informace proti rozhodnutí o odvolání, jímž bylo zrušeno rozhodnutí o odmítnutí poskytnout informace.

[28] Lze tedy uzavřít, že aktuální správních soudů vycházející především z rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62 již dává bezpečný návod, jaké procesní prostředky zvolit, pokud se dotčený subjekt brání žádosti o poskytnutí informace.

[29] Ochrana stěžovatelů prostřednictvím zásahové žaloby tedy nebyla možná. Zbývalo posoudit, jaké má tento závěr procesní důsledky pro rozhodnutí o podané žalobě. Stěžovatelé si byli vědomi obtíží využitelnosti zásahové žaloby v jejich procesní situaci vzhledem k tomu, jak je vymezena zásahová žaloba v soudním řádu správním. Její přípustností argumentovali především proto, že jim chyběl procesní prostředek, jehož by mohli využít. Skutečnost, že je adekvátní prostředek ochrany k dispozici, je uvedeno výše.

[30] Je však potřebné připomenout, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu není koncipována jako žaloba preventivní, jejímž účelem by bylo předem deklarovat nezákonnost takového zásahu bez ohledu na to, zda již k zásahu skutečně došlo. Již § 82 s. ř. s. zřetelně předpokládá tvrzení žalobce, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem či donucením. Žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah (§ 83 s. ř. s.).

[31] Soudní řád správní tedy zřetelně předpokládá výrok o nezákonnosti zásahu, který se již v minulosti uskutečnil. Má-li takový zásah trvat či mají-li trvat jeho důsledky či hrozba jeho opakování, nepochybně musí být zásah v době podání žaloby uskutečněn alespoň do té míry, že po podání zásahové žaloby již "pouze" trvá, trvají jeho důsledky či hrozba jeho opakování. Soudní řád správní nedává žádný prostor pro přípustnost preventivních zásahových žalob. Procesní prostředky obrany mohou z povahy věci vyplývat pouze ze skutečností, ke kterým objektivně v minulosti došlo. Nelze žalobou brojit za situace, kdy žalobce pouze předpokládá, že k určitým skutečnostem dojde a již v předstihu hledá u soudu ochranu proti nim. Očekávané skutečnosti totiž v reálné situaci nakonec nemusí vůbec nastat a procesní předpis rovněž nedává vodítko, jak by měl výrok takového soudního rozhodnutí vypadat (nehledě např. k právní moci a vykonatelnosti takového rozhodnutí). O jinou situaci nepochybně jde v případě potřeby zatímně upravit poměry účastníků či možnosti přiznat žalobě odkladný účinek [instituty předběžného opatření (§ 38 s. ř. s.) či odkladného účinku žaloby (§ 73 s. ř. s.)]. Jejich využitím nedochází k trvalé hypotetické úpravě poměrů , účelem je pouze nastolit (zachovat) určitý skutkový či právní stav po dobu trvání soudního řízení. Právní poměry budou následně ustaveny rozhodnutím ve věci samé, popř. účinky využití těchto institutů zaniknou spolu s ukončením soudního řízení.

[32] Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil názoru krajského soudu o přípustnosti apriorní soudní ochrany prostřednictvím zásahové žaloby. Zbývalo posoudit, jak měl správní soud o žalobě rozhodnout. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu konstatoval v usnesení ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS, že Zda ve skutečnosti došlo k zásahu a zda byl tento zásah nezákonný, je tedy vyhrazeno úvahám o důvodnosti zásahové žaloby a může se promítnout v případném zamítnutí žaloby. V této věci však nastala jiná situace. Stěžovatelé netvrdili, naopak výslovně připouštěli, že k žádnému nezákonnému zásahu, pokynu či donucení dosud nedošlo. Nebyl zde tedy žádný úkon, který by bylo možné posoudit a podřadit jej pod zásah, resp. nezákonný zásah. Tímto úkonem nemohlo být ani to, že Ministerstvo potřetí zrušilo rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace. Stěžovatelé to ani netvrdí. I kdyby tak činili, nepochybně by nebyl splněn požadavek, že tvrzený zásah nesmí být rozhodnutím (§ 82 s. ř. s.). Stěžovatelé se (nesprávně) domnívali, že přípustná je i apriorní zásahová žaloba. Nebylo zde tedy nic, co by mohl krajský soud posoudit a o čem by mohl uvážit, zda může, či nemůže být zásahem. Jde tedy v jistém smyslu o obdobu toho, když se žalobce domáhá přezkumu rozhodnutí, které ve skutečnosti neexistuje. Nebyla proto splněna v souladu s § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. podmínka řízení, spočívající v existenci předmětu řízení.