Vydání 8/2008

(...) Stěžejní v projednávané kasační stížnosti ovšem bylo posouzení toho, zda posuzování vlivů na životní prostředí ve smyslu zákona o EIA může být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. Podle § 82 s. ř. s. platí, že každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování.

Jak již uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 3. 6. 2004, čj. 2 Afs 17/2003-54, dostupný na www.nssoud.cz, definici zásahu zákon neobsahuje a zásah vymezuje velmi obecně a široce. Přesná definice ani není možná, protože pod pojem zásahu spadá velké množství faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony, atd.; tedy obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu.

Stěžovatelé jako žalovaného označili Ministerstvo životního prostředí. Trvání nezákonného zásahu spatřují v tom, že je i nadále prováděno řízení o posuzování vlivů shora vymezené stavby ve variantě, která nebyla během zjišťovacího řízení ve smyslu § 7 zákona o EIA nikým navržena k prověření, a tedy nebyla uvedena v závěru zjišťovacího řízení. Přesto oprávněná autorizovaná osoba zpracovala dokumentaci EIA nejen k záměru ohlášenému a podrobenému zjišťovacímu řízení, ale též k variantě, která nebyla navržena k prověření, a nebylo o ní jednáno ve zjišťovacím řízení. Ačkoliv to výslovně neuvádějí, z podání stěžovatelů je zřejmé, že nezákonný zásah konkrétně spatřují v tom, že tento orgán (výslovně jej uvedli jako žalovaného) aproboval postup oprávněné osoby, která provedla EIA i pro variantu, která nebyla dle tvrzení stěžovatelů předmětem zjišťovacího řízení; k aprobování přitom došlo zveřejněním zpracované dokumentace EIA (včetně sporné varianty) žalovaným dne 5. 9. 2007 na jeho úřední desce - právě tento úkon tak je potřeba chápat jako tvrzený nezákonný zásah. V dalším pokračování procesu EIA pak stěžovatelé spatřují trvání nezákonného zásahu.

Uvedený úkon ale není nezákonným zásahem ve smyslu, jak jej popsal zdejší soud ve shora uvedeném rozhodnutí. Na základě tohoto postupu nemusí stěžovatelé nic konat, ničeho se zdržet ani něco strpět. Soud je přitom podle § 83, § 84 odst. 3 písm. a) s. ř. s. vázán tvrzením stěžovatelů o tom, kdo zásah provedl, rovněž tak je vázán označením zásahu (v daném případě není výslovné, ale z podání jednoznačně vyplývá).

Proces EIA lze v jistém slova smyslu srovnat s institutem znaleckého posudku. Podle § 1 odst. 3 zákona o EIA je účelem posuzování vlivů na životní prostředí získat objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních právních předpisů, a přispět tak k udržitelnému rozvoji společnosti. Tento podklad je jedním z podkladů v řízeních podle zvláštních právních předpisů. Stejně jako proti znaleckému posudku nelze ani proti procesu EIA brojit samostatně, ale jedině až proti aktu, pro nějž je podkladem.

zdejšího soudu se již mnohokráte zabývala tím, zda výstupy z často velmi složitého procesu EIA jsou přezkoumatelné ve správním soudnictví v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 13/2007-63, publ. pod č. 1461/2008 Sb. NSS, plyne, že stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí podle § 10 zákona o EIA není samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví. V souladu s čl. 9 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené pod č. 124/2004 Sb. m. s. (dále jen "Aarhuská úmluva"), a čl. 10a Směrnice Rady o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (85/337/EHS) - dále jen "směrnice", lze toto stanovisko přezkoumávat až v rámci konečného rozhodnutí, jehož je stanovisko podkladem.

V citovaném rozhodnutí dospěl dále zdejší soud k závěru, že znění čl. 10a směrnice téměř doslovně odpovídá znění čl. 9 odst. 2 a 4 Aarhuské úmluvy, je v něm však tento zpřesňující dovětek: Tento dovětek potvrzuje výklad, že postačuje jejich přezkoumání až ve fázi, kdy takovýmito úkony dochází k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob. K zásahu do subjektivního práva stěžovatele však dochází až vydáním konečného rozhodnutí, dovodil dále v uvedeném judikátu zdejší soud.

V rozhodnutích ze dne 14. 6. 2007, čj. 1 As 39/2006-55, a ze dne 14. 6. 2006, čj. 2 As 59/2005-136, obě dostupná na www.nssoud.cz, je uvedeno, že stanoviska v procesu EIA představují jen odborný podklad pro vydání následných rozhodnutí, která jsou přezkoumatelná v rámci správního soudnictví. Primárním smyslem správního soudnictví je ochrana subjektivních veřejných práv a přezkum úkonů správních úřadů je proto dán teprve tehdy, pokud takovými úkony může dojít k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob. Právě proto, že uvedené stanovisko ještě samo o sobě takovýto zásah představovat nemůže, nejedná se o rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví. Jak totiž plyne ze zákonné dikce § 10 odst. 3 a 4 zákona o EIA, správní úřad tímto stanoviskem není vázán, neboť je oprávněn požadavky v něm uvedené do svého konečného rozhodnutí nezahrnout, pokud to náležitě odůvodní. Předmětné stanovisko může být soudem meritorně přezkoumáno, avšak teprve tehdy, když dojde k reálnému zásahu do právní sféry žalobce správním rozhodnutím, jehož podkladem bude právě toto stanovisko.

Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2008, čj. 3 As 38/2007-81, www.nssoud.cz, pak plyne, že ve správním soudnictví není přezkoumatelné ani vyjádření ministerstva, ze kterého vyplývá příslušnému správnímu orgánu povinnost provést zjišťovací řízení podle § 7 zákona o EIA, na jehož základě bude teprve rozhodnuto, zda bude vůbec změna záměru posuzována podle tohoto zákona, či nikoli.

Z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu je tedy zjevné, že stanovisko podle § 10 zákona o EIA, které je konečným výstupem procesu EIA, není přezkoumatelné ve správním soudnictví, neboť není způsobilé zasáhnout samo o sobě do veřejných subjektivních práv. Pokud není samostatně přezkoumatelné stanovisko podle § 10 zákona o EIA, platí totéž tím spíše i pro výstupy z fází, které vydání stanoviska předcházejí. Jedním z těchto výstupů je i zveřejnění dokumentace. Pokud není způsobilé zasáhnout do veřejných subjektivních práv (§ 2 s. ř. s.), pak proti němu nelze brojit ve správním soudnictví, a to ani prostřednictvím žaloby ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. Takové podání proto soud odmítne podle § 46 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 82 s. ř. s. Soudní řád správní totiž váže možnost úspěšného uplatnění žaloby ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. na splnění několika podmínek. Shodně jako v jiných typech řízení soud nejprve zkoumá dodržení tzv. podmínek řízení, jejichž splnění je předpokladem pro možnost meritorního rozhodování soudu. Součástí množiny podmínek řízení jsou i podmínky na straně účastníků řízení, z nichž je s ohledem na předmětnou věc třeba nejprve poukázat na tzv. aktivní žalobní legitimaci, tj. na možnost subjektu práva být žalobcem v tomto typu řízení. Pokud je ovšem pojmově zasažení do práv žalobce vyloučeno (a zde tomu tak je, neboť žádné zasažitelné veřejné subjektivní právo neexistuje), je vyloučeno soudní řízení a žaloba musí být odmítnuta. Uvedený závěr není v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-68, publ. pod č. 1382/2007 Sb. NSS, kde je uvedeno, že aktivně legitimována k podání žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu je každá osoba, která tvrdí, že byla tímto zásahem, pokynem či donucením přímo zkrácena na svých právech. Soud proto v rámci úvahy o splnění podmínek řízení zkoumá pouze toto tvrzení, nikoliv už jeho důvodnost, neboť ta je předmětem vlastního meritorního posouzení věci. I z tohoto rozhodnutí totiž plyne, že soud podání odmítne tam, kde je dotčení na právech pojmově vyloučeno, jak tomu bylo v daném případě.

Stěžovatelé sice uváděli, že k zásahu do sféry jejich práv dochází již nyní, tomu ovšem nelze přisvědčit. Pokud se cítí být zasaženi v tom, že nemohli spornou variantu připomínkovat ve zjišťovacím řízení, pak je třeba říci, že jakékoliv odepření práva vyjádřit se k projednávané věci (v libovolné fázi) je potřeba hodnotit až ve vztahu k procesu jako celku. Možnost vyjádřit se může dotčená osoba dostat i dodatečně. Pokud by možnost vznést připomínky k různým fázím procesu EIA, plynoucí z řady ustanovení zákona o EIA, zůstala veřejnosti odepřena v průběhu tohoto procesu, byl by proces EIA zatížen vadou. Tuto vadu by ovšem mohli stěžovatelé uplatnit až v následujících řízeních.

Stěžovatelé rovněž uvádějí, že proces EIA způsobuje pokles ceny jejich nemovitosti. Toto tvrzení ovšem nikterak nedokládají, taktéž neprokazují příčinnou souvislost mezi procesem EIA a tvrzeným poklesem ceny nemovitosti (ostatně nelze ani vyloučit, že cena nemovitosti v sousedství nově zřízené silnice může v některých případech dokonce stoupnout). Znovu je třeba zopakovat, že do vydání konstitutivního rozhodnutí (jehož pojmovým znakem je právě to, že zakládá, mění či ruší práva a povinnosti) do jejich hmotných práv nemůže být zasaženo.

Ze všech shora uvedených důvodů také není možné přisvědčit stěžovatelům tam, kde tvrdí, že v případě pochybení správního orgánu v procesu EIA nepřichází v úvahu žádný postup, jímž by bylo možno zjednat nápravu. Nejvyšší správní soud znovu připomíná, že stěžovatelé budou oprávněni napadat konečné rozhodnutí, stejně tak jako budou oprávněni žádat o vydání předběžného opatření (resp. o přiznání odkladného účinku). Vzhledem k tomu, že lze brojit proti finálním rozhodnutím ve věci, nejedná se o odepření spravedlnosti. Není ani správná argumentace, že proti územnímu plánu ve správním soudnictví brojit nelze. Územní plán obce se totiž podle § 43 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, vydává formou opatření obecné povahy. Proti němu lze brojit ve smyslu § 101a s. ř. s. I tento prostředek by mohl stěžovatelům poskytnout ochranu, pokud by se proces EIA ukázal jako nezákonný.

Také není pravda, že by výsledné stanovisko EIA nutně muselo být převzato do aktu, jemuž slouží jako podklad. Podle § 10 odst. 4 zákona o EIA totiž platí, že při svém rozhodování bere správní úřad vždy v úvahu obsah stanoviska. Jsou-li ve stanovisku uvedeny konkrétní požadavky týkající se ochrany životního prostředí, zahrne je do svého rozhodnutí; v opačném případě uvede důvody, pro které tak neučinil nebo učinil jen částečně. Rozhodnutí musí vždy obsahovat odůvodnění. Krom toho stěžovatelé v daném případě nebrojí proti stanovisku, nýbrž proti procesu jemu předcházejícímu. Stanovisko podle přílohy 6 zákona o EIA obsahuje povinně pořadí variant záměru. Je možné, že varianta, proti níž brojí stěžovatelé, nebude vyhodnocena jako nejlepší či jedna z nejlepších (resp. nejméně zatěžujících životní prostředí). Je také patrné, že pokud by od záměru výstavby bylo upuštěno úplně (či by bylo upuštěno od varianty, proti níž vystupují stěžovatelé), ztratil by soudní přezkum procesu EIA jakýkoliv smysl. Proces EIA je při alternativách řešení procesem hledajícím tu, která je z hlediska vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví nejpřijatelnější; nelze však vyloučit ani zjištění neúnosnosti všech zkoumaných variant.

Pokud by přesto situace dospěla do stadia, že by stěžovatelé žalobou napadnuli akt, který by byl vydán na základě provedené EIA, pak je nutno uvést, že na základě čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy musí být stěžovatelům z řad dotčené veřejnosti, tedy i stěžovatelům v daném případě, vyhovováno jejich návrhům na přiznání odkladného účinku správní žaloby tak, aby nemohlo docházet k situacím, kdy v době rozhodování o správní žalobě již byl povolený záměr nevratně realizován (typicky provedení stavby). Pokud by návrhu na přiznání odkladného účinku vyhovováno nebylo, došlo by k porušení čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice, neboť poskytovaná soudní ochrana by nebyla včasná a spravedlivá. I tato citovaná ustanovení tedy garantují stěžovatelům to, že nebudou na svých právech dotčeni do doby, než soud meritorně rozhodne o případné žalobě směřující proti aktu, který bude na základě prováděné EIA vydán.

Konečně nelze dát stěžovatelům za pravdu ani tam, kde argumentují pomocí usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2007, sp. zn. III. ÚS 2469/07, dostupné z http://nalus.usoud.cz. Předně je třeba poukázat na formu tohoto rozhodnutí - usnesení, kterým bylo podání odmítnuto pro nepřípustnost. Ta byla shledána z důvodů, že stěžovatelé v daném případě před podáním ústavní stížnosti nevyužili všechny procesní prostředky, které zákon k ochraně práv poskytuje. To vše podle zásady, dle níž ústavní stížnost připadá do úvahy až subsidiárně, jako poslední možnost nápravy.

Ústavního soudu v daném případě je totiž jiná. V nálezu ze dne 25. 5. 1999, sp. zn. IV. ÚS 158/99, publ. ve Sb. n. u. ÚS, sv. 14, č. 40, s. 355, Ústavní soud uvedl: "" V usnesení ze dne 22. 11. 2006, sp. zn. I. ÚS 637/06, http://nalus.usoud.cz, se Ústavní soud ztotožnil s názorem, že přezkoumáním podkladového stanoviska ve smyslu zákona o EIA až v rámci soudního přezkumu rozhodnutí o žádosti o povolení záměru není nijak zasaženo do ústavně zaručených základních práv stěžovatele.