Vydání 6/2009

Předmětem posouzení v řízení o kasační stížnosti je tedy jediný stížní bod spočívající na tvrzené nezákonnosti rozhodnutí krajského soudu, kterým byla žaloba odmítnuta. Stěžovatel se jako žalobce v řízení před krajským soudem domáhal vydání rozsudku, kterým by soud uložil České lékařské komoře zdržet se nezákonného zásahu do jeho práv (práva podílet se na správě věcí veřejných) spočívajícího v prodlužování volebních a funkčních období svých orgánů nad dobu, která pro ně byla příslušným předpisem stanovena v okamžiku jejich zvolení, zdržet se nezákonného zásahu do jeho práva na život v demokratickém právním státě tím, že vůči němu uplatňuje veřejnou moc funkcionáři a orgány v době, která přesahuje období, která pro ně byla příslušným předpisem stanovena v okamžiku jejich zvolení, a přikázal České lékařské komoře, aby ve stanovené době uvedla svůj stavovský předpis č. 2 - Volební řád do stavu, v jakém byl před novelizací provedenou na sjezdu delegátů ve dnech 31. 10. až 2. 11. 2003. Ze žalobního petitu je tedy zřejmé, že se stěžovatel žalobou dle § 82 a násl. s. ř. s. domáhal ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu. Soudní řád správní váže možnost úspěšného uplatnění této žaloby na splnění několika podmínek; shodně jako v jiných typech řízení soud nejprve zkoumal dodržení tzv. podmínek řízení, jejichž splnění je předpokladem pro možnost meritorního rozhodování soudu. Na straně soudu je takovou podmínkou pravomoc soudu, tedy oprávnění řešit vymezený okruh otázek (záležitostí). V projednávané věci krajský soud shledal nedostatek pravomoci soudu ve správním soudnictví, přičemž argumentaci opřel o definici správního orgánu užitou § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., pod kterou podle názoru uvedeného v napadeném usnesení nelze podřadit Českou lékařskou komoru, pokud nerozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy; vydání (změna) volebního řádu představuje podle názoru krajského soudu samosprávnou činnost, na kterou § 82 s. ř. s. nedopadá, nejde o zásah správního orgánu. Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí.

Předně je nutno vypořádat se s premisou, kterou vzal krajský soud za stěžejní pro posouzení věci, a to, zda stěžovatel spatřoval nezákonný zásah v samotném vydání volebního řádu. Stěžovatel v postavení žalobce - podle názoru Nejvyššího správního soudu - po soudu nepožadoval přezkum zákonnosti normativního aktu České lékařské komory a jeho případné zrušení; zásah do svých práv vyvozoval z aplikace této normy. O tom svědčí také žaloby (shora v rekapitulaci věci citovaný). Od potíží s nejednoznačným náhledem na povahu normativních aktů veřejnoprávních korporací a jejich případným soudním přezkumem přitom zdejší soud neodhlíží a je si jich vědom; v celém spektru zákonů upravujících postavení a činnost profesních komor jen v několika případech zákonodárce pamatoval na legitimaci příslušných ministrů obrátit se na soud se žádostí o posouzení souladu takovýchto norem přijatých komorami se zákonem (srov. zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, zákon č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů, zákon č. 254/2000 Sb., o auditorech, zákon č. 120/2001 Sb., exekuční řád). V praxi správních soudů jde prozatím o ojedinělé případy (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 4. 2003, čj. 28 Ca 152/2001-58, č. 90/2004 Sb. NSS). Ústavní soud ve své judikatuře prozatím podle vědomostí Nejvyššího správního soudu návrhům na zrušení tzv. stavovských předpisů nevyhověl, většinou proto, že byly spojeny s rozhodnutími Komor o bagatelních částkách (např. usnesení sp. zn. III. ÚS 602/05 z 18. 1. 2006, sp. zn. IV. ÚS 1373/07 z 2. 12. 2008 - v tomto usnesení, kterým byla ústavní stížnost odmítnuta, nicméně Ústavní soud klasifikoval stavovské předpisy jako normy, které splňují všechny charakteristické prvky normativních právních aktů jako pramenů práva). Soudy rozhodující v občanském soudním řízení se již opakovaně vyslovily, že nejsou k vyslovení nezákonnosti předpisů profesních komor povolány (srov. usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 1516/2006 ze dne 31. 7. 2006). Soudy ve správním soudnictví by tak byly těmi, které k návrhu legitimovaného subjektu budou posuzovat nezákonnost stavovského předpisu, pokud příslušné zákony takovou úpravu budou obsahovat. Dále se správní soudnictví nevyhne posouzení (čl. 95 odst. 1 Ústavy) stavovského předpisu v rámci přezkumu rozhodnutí (jako individuálního aktu aplikace takového předpisu) - což je praxe zcela běžná například v případech přezkumu rozhodnutí o disciplinárních deliktech, případně rozhodnutí v oblasti ochrany hospodářské soutěže (srov. kupř. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, čj. 7 Afs 86/2007-107). Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dále shledal jako úkony ve sféře veřejné správy takové úkony, jakými jsou určení advokáta Českou advokátní komorou tomu, kdo nesplňuje podmínky pro ustanovení advokáta soudem (srov. rozsudek ze dne 11. 9. 2008, čj. 6 Ads 19/2008-104, dostupný na www.nssoud.cz), či zápisy do seznamů členů komor (byť ochranu subjektivnímu veřejnému právu na zápis do seznamu členů komory obvykle poskytuje podle specifické úpravy civilní soud v občanském soudním řízení - srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2008, čj. 3 Ads 98/2007-38, dostupný na www.nssoud.cz). V duchu těchto myšlenkových postupů bude třeba nahlížet (jako na vztah v oboru veřejné správy) nejen na zkoumání zákonnosti individuálního aktu aplikace profesních předpisů v podobě správního rozhodnutí, ale i na možnost existence nezákonného zásahu (v definici § 82 s. ř. s.) jako důsledku aplikace týchž předpisů; již v roce 1929 JUDr. Jan Matějka ve svém pojednání , (Praha, nákladem knihovny Sborníku věd právních a státních, 1929, s. 58) připomněl, že Tento závěr je navíc umocněn existencí povinného členství v Komoře, jehož ústavně konformní charakter potvrdil Ústavní soud v dále zmíněném nálezu ze dne 14. 10. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 40/06.

Nejvyšší správní soud neshledává dále přiléhavou ani úvahu krajského soudu o nedostatku podmínek řízení v podobě nedostatku pravomoci soudu; v posuzované věci spíše měla být předmětem úvahy soudu pasivní legitimace žalované jako součást úvahy o meritu věci (k tomu srov. rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247) k otázkám aktivní legitimace a jejího místa v úvaze soudu při posuzování žaloby podle § 82 s. ř. s. a rozsudek tohoto soudu ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-68).

Předně je nutno uvést, že problematika pravomoci soudů ve správním soudnictví je komplexnější otázkou, než jak ji pojednal krajský soud; soudní řád správní nevymezuje pravomoc soudů ve správním řízení za pomocí jediného, výlučného kritéria spočívajícího na - legislativně nepříliš vhodně umístěné a tím též poznamenané (totiž u pravomoci soudů ve věcech žalob) - definici správního orgánu. Nelze odhlédnout od vymezení předmětu ochrany jako stěžejního úkolu správního soudnictví, tedy chránit veřejná subjektivní práva. Stěžovatelem namítaný zásah do práva zakotveného v čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod () související s oprávněním podílet se na správě veřejných věcí (chápané jako účasti na politickém životě státu, správě státu i správě veřejných záležitostí) představuje možnost ucházet se a zastávat jakékoliv funkce ve veřejném životě. Ústavní soud kupř. ve svém rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 540/02 vyložil, že právo garantované čl. 21 Listiny je jedním z prostředků zajišťujících aktivní jednotlivce při konstituování veřejné moci. Profesní samosprávou se v poslední době komplexně zaobíral Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 40/06, v němž za ústavní základ profesní samosprávy (bod č. 49 nálezu) shledal právě v čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; Česká lékařská komora pak byla Ústavním soudem charakterizována jako právnická osoba veřejného práva užívající právní prostředky veřejné moci (srov. body č. 108, 119 cit. nálezu).

Veřejná (státní) moc se štěpí na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. V případě České lékařské komory stát delegoval výseč veřejné moci na veřejnoprávní korporaci, a to výseč moci legislativní a moci exekutivní; jde o oprávnění k autonomní normotvorbě (jako obdoba oprávnění vydávat normativní právní akty) a oprávnění k samosprávě (jako obdoby moci exekutivní). Produktem autonomní normotvorby může být toliko normativní akt, výsledkem činnosti samosprávy bude akt individuální, případně jiný úkon, jenž bude sto zasáhnout právní pozici člena . Literatura věnující se právnickým osobám veřejného práva (Beran, K.: . Praha: Linde Praha, a.s., 2006, s. 62 a násl.) upozorňuje, že již Emil Hácha poukazoval na zaměňování autonomie a samosprávy: Autonomní normotvorbu lze proto považovat za prvek veřejné moci svěřené veřejnoprávní korporaci - aplikace autonomních normativních aktů je pak složkou samosprávné činnosti komory a spočívá především v oprávnění donucovat adresáty autonomních norem (zde členy komory), aby se chovali v souladu s nimi. Jak konstatováno výše, formy aplikace, tedy formy samosprávné činnosti, mohou být různé; Nejvyšší správní soud nepochybuje, že takto pojímaná samospráva veřejnoprávní tvoří součást veřejné správy. Vymezení správního orgánu v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je vázáno na činnost (či nečinnost) v oblasti veřejné správy; soudní kontrola, tedy i zákonnost zásahu ve smyslu ustanovení § 82 s. ř. s., se pohybuje právě v hranicích veřejné správy - napadnutelnými jsou ty akty orgánů, které patří do působnosti ve veřejné správě (obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Aps 2/2004-69, a rozsudek ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-68). Pravomoc soudů ve věci kontroly veřejné správy na úseku nezákonných zásahů nelze výlučně spojovat s vymezením správních orgánů, jako těch subjektů, jež autoritativně rozhodují o právech a povinnostech; takové vymezení je potřebné pro pravomoc soudů ve věcech žalob proti rozhodnutím správních orgánů, pokud však jde o jiné formy činnosti veřejné správy, vedlo by lpění na dikci jednoho zákonného ustanovení ke zcela nelogickým závěrům; Nejvyšší správní soud proto shledává názor krajského soudu mj. nelogickým, a to především na pozadí úvahy předestřené krajským soudem, podle níž se nezákonného zásahu se může dopustit jen ten orgán, jenž rozhoduje o právech a povinnostech. Pojmovým znakem nezákonného zásahu je totiž právě skutečnost, že se nejedná o rozhodnutí (srov. dikci § 82 s. ř. s.). Nadto krajský soud v rozhodnutí, kterým odmítl žalobu (tedy věc neposuzoval meritorně), vyslovil, že se nejednalo o nezákonný zásah - takový závěr je ovšem možno vyslovit až po věcném posouzení všech znaků nezákonného zásahu, jež Nejvyššího správního soudu již postavila na spolehlivý základ (včetně povinnosti posoudit nejprve, zda je žaloba přípustná z hledisek uvedených v § 85 s. ř. s., a zda byla podána včas (§ 84 odst. 1 s. ř. s.); nezákonný zásah pak (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65) musí kumulativně splňovat následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (tj. „zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), který byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Nebude-li, byť jediná podmínka splněna, nebude lze ochranu podle § 82 s. ř. s. poskytnout a žaloba bude muset být jako nedůvodná zamítnuta. Toto posouzení však může učinit v současné procesní situaci pouze krajský soud.

Nejvyšší správní soud, při přesvědčení, že úkony České lékařské komory vůči jejím členům mají veřejnoprávní povahu, volí řešení, které nepovede k odmítnutí spravedlnosti (), neboť právo podle čl. 21 Listiny základních práv a svobod na účast na správě věcí veřejných je základním politickým právem a jako takové je pod ochranou soudní moci, a současně respektuje princip subsidiarity řízení před Ústavním soudem (toto řízení by mělo nastupovat až ). Úkony České lékařské komory vůči jejím členům tedy nelze apriori vyloučit ze soudní kontroly poskytované ve správním soudnictví.