3791/2018
Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem; nezákonný zásah do práv jednotlivce při zasedání zastupitelstva obce
Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem; nezákonný zásah do práv jednotlivce při zasedání zastupitelstva obce
k § 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
k § 16 odst. 2 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákonů č. 311/2002 Sb. a č. 313/2002 Sb.
Skutečnost, že předsedající při zasedání zastupitelstva obce nevyzve přítomnou veřejnost k vyjádření k programu, není sama o sobě nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., neboť nepředstavuje přímý a závazný zásah do práv jednotlivce.
Nezákonným zásahem může být podle okolností postup, kdy předsedající při zasedání zastupitelstva neumožní konkrétnímu jednotlivci realizovat právo dle § 16 odst. 2 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, vyjádřit na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem své stanovisko k projednávané věci. Půjde o situace, kdy konkrétní občan požádá o slovo ke konkrétnímu bodu programu nebo v rámci rozpravy před hlasováním o programu a předsedající (či zastupitelstvo) mu neumožní vystoupit výslovným sdělením, uplatněním síly, technickým opatřením (vypnutí mikrofonu apod.), případně jiným obdobným způsobem, a podle okolností též přehlížením. Tyto okolnosti musí být v řízení před soudem prokázány.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2018, čj. 6 As 48/2018-35)
Prejudikatura:
č. 603/2005 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS.Věc:
Lukáš B. proti zastupitelstvu města Ústí nad Labem o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného.Žalobou na ochranu před nezákonným zásahem se žalobce domáhal ochrany před nezákonným zásahem, který měl spočívat v tom, že při zasedání zastupitelstva města dne 21. 9. 2016 předsedající neudělila žalobci slovo při projednávání programu zasedání, přestože si žalobce stoupl k mikrofonu, který je určen pro účast veřejnosti v rozpravě. Žalobce se zároveň domáhal toho, aby soud žalovanému uložil zákaz pokračovat v takovém jednání.
Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 17. 1. 2018, čj. 15 A 180/2016-78, prohlásil nezákonnost zásahu žalovaného spočívajícího v tom, že žalovaný neumožnil žalobci dne 21. 9. 2016 na zasedání zastupitelstva vystoupit v rozpravě k programu zasedání, a současně zakázal žalovanému pokračovat v tomto zásahu.
Krajský soud dospěl k závěru, že občan má dle § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích právo vyjádřit své stanovisko k programu zasedání zastupitelstva, tedy sdělit svůj názor na to, čím by se mělo zastupitelstvo při svém jednání zabývat, třebaže toto stanovisko není pro zastupitele závazné a nelze je ztotožňovat s návrhem na zařazení bodu programu, k čemuž jsou oprávněni toliko přítomní zastupitelé. Pakliže se tedy občané v souladu s jednacím řádem přihlásí o slovo se svým stanoviskem, mají právo se ke schvalované náplni jednání vyslovit.
Jednací řád žalovaného uvedenou problematiku konkrétně neupravoval, z videozáznamu z jednání zastupitelstva ze dne 21. 9. 2016 však vyplynulo, že respektovaným pravidlem bylo umožnění vystoupení občanů vždy na základě výzvy předsedající.
Primátorka jako předsedající při projednávání programu zasedání zastupitelstva nedala prostor k vyjádření stanovisek občanů, ačkoliv v průběhu jednání tak k jednotlivým bodům programu učinila. Předsedající vyzvala k podávání návrhů na zařazení dalších bodů programu toliko přítomné zastupitele. Svědeckou výpovědí Karla K. bylo prokázáno, že žalobce se předmětného zasedání zastupitelstva od počátku účastnil a dokonce měl v úmyslu se i vyjádřit k jeho programu a učinil tak přistoupením k mikrofonu, což odpovídalo i videozáznamu jednání.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž uvedl, že se žalobce účastnil jednání zastupitelstva dne 21. 9. 2016 a v jeho rámci i mnohokrát diskutoval a prezentoval své politické názory. Nebylo však jakkoliv prokázáno, že by se žalobce domáhal udělení slova ke schvalovanému programu jednání a že by mu toto bylo znemožněno. Tato skutečnost nevyplynula ani z výpovědi vyslechnutých svědků, kteří byli nadto členy stejného politického hnutí jako žalobce a měli na výsledku řízení evidentní zájem. Ani z videozáznamu nebylo průkazné, že by se žalobce nacházel u mikrofonu a že by mu primátorka aktivně nepřidělila slovo nebo jinak bránila vystoupit. Primátorka toliko vyzvala, zda má někdo návrh na doplnění programu. Krajský soud zcela bez znalosti místních poměrů dovodil, že primátorka při této výzvě hleděla pouze do míst, kde zasedají zastupitelé. Krajský soud pochybil i tím, že neprovedl jediný důkaz navržený stěžovatelem, a sice důkaz výslechem předsedající primátorky.
Krajský soud dovodil, že respektovaným pravidlem bylo umožnit vystoupení občanů vždy na základě výzvy předsedajícího schůze. Zákon však nijak neupravuje, jak má předsedající vést zasedání a zda a jak se má přítomných tázat, zda hodlají využít své právo na zasedání vystoupit. Krajský soud tak dovodil porušení povinnosti, která nicméně není nikde stanovena.
K vyjádření stěžovatele žalobce uvedl, že nezákonný zásah spočíval již v tom, že předsedající nevyzvala občany k přihlášení do diskuse k programu jednání, nikoliv až v tom, že nedala slovo žalobci, který se i přes absenci výzvy o slovo hlásil. Mikrofony v části určené pro veřejnost jsou spouštěny až na základě udělení slova, žalobce tudíž bez aktivní výzvy předsedající neměl žádnou možnost, jak v diskusi vystoupit.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
IV.
Posouzení kasační stížnosti
(…) [27] Podstatné však je, zda se žalovaný dopustil nezákonného zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. již tím, že předsedající v rámci projednávání programu zasedání nevyzvala veřejnost k vystoupení k programu jednání. Nejvyšší správní soud má přitom za bezpečně zjištěné, že předsedající se výslovně na veřejnost neobrátila. Tomu odpovídá dle videozáznamu nejen skutečnost, že předsedající hleděla do řad přítomných zastupitelů (jak poznamenal krajský soud), ale též výslovné vyjádření předsedající („
Má někdo návrh na doplnění programu?
“), kde je užit pojem „návrh
“ odpovídající oprávnění zastupitelů dle § 94 odst. 1 zákona o obcích. Konečně sám žalovaný od počátku řízení stojí za názorem, že občané nemají právo před schválením programu jednání v diskusi vystupovat. Pokud tedy nyní zároveň tvrdí, že předsedající se uvedenou výzvou obracela i na přítomnou veřejnost, působí takové tvrzení pro vnitřní rozpornost značně nevěrohodně.[28] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se poskytnutí ochrany před nezákonným zásahem vyplývá, že ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. musí být kumulativně splněny tyto podmínky: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem správního orgánu v širším smyslu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), srov. např. rozsudky ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS, ze dne 20. 3. 2013, čj. 6 Aps 11/2012-32, nebo ze dne 28. 5. 2014, čj. 1 Afs 60/2014-48.
[29] Zásahová žaloba chrání proti aktům či úkonům veřejné správy jiným než rozhodnutí, směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). V každém případě je však třeba posoudit, zda se jedná o úkon správního orgánu závazné povahy, zasahující do sféry práv a povinností jednotlivce.
[30] Jak uvedl krajský soud, zákon ani jednací řád stěžovatele konkrétně neupravuje účast veřejnosti při projednávání programu zasedání zastupitelstva (jednací řád pouze v § 4 odst. 13 uvádí, že před udělením závěrečného slova předkladateli udělí předsedající slovo občanům, kteří chtějí k projednávanému bodu vyjádřit svá stanoviska). Ani stěžovatel přitom v kasační stížnosti nezpochybňuje, že předsedající pravidelně k jednotlivým bodům programu jednání vyzývá přítomné občany k vyjádření stanoviska (což ostatně vyplývá i z videozáznamu) a tito občané své právo realizují přistoupením k mikrofonu na galerii. Pokud předsedající za této situace nevyzvala veřejnost k vyjádření k programu jednání, jedná se o nevstřícný postup, který jde proti legitimnímu očekávání veřejnosti a znesnadňuje její účast na jednání zastupitelstva.
[31] Tato nevstřícnost spočívající v nedůsledném naplnění pokynu jednacího řádu však dle Nejvyššího správního soudu sama o sobě nedosahuje intenzity nezákonného zásahu, který by přímo a závazně zasáhl do práv a povinností žalobce. Samotná absence vyzvání veřejnosti k vyjádření stanoviska k programu zasedání zastupitelstva není jednáním adresným, tedy jednáním zaměřeným na osobu žalobce. Není ani jednáním dostatečně intenzivním a závazným, jehož účinky by nebylo možné odstranit prostou komunikací s předsedající.
[32] Postup, kdy předsedající při zasedání zastupitelstva neumožní konkrétnímu jednotlivci realizovat právo dle § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích vyjádřit na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem své stanovisko k projednávané věci, může být dle okolností nezákonným zásahem. Půjde o situace, kdy konkrétní občan požádá o slovo ke konkrétnímu bodu programu nebo v rámci rozpravy před hlasováním o programu (srov. obdobně § 93 odst. 4 zákona o obcích) a předsedající (či zastupitelstvo) mu neumožní vystoupit výslovným sdělením, uplatněním síly, technickým opatřením (vypnutí mikrofonu apod.), případně jiným obdobným způsobem, a podle okolností též přehlížením.
[33] Takové okolnosti však v případě žalobce nebyly v řízení před krajským soudem prokázány. Bylo prokázáno pouze to, že žalobce se dne 21. 9. 2016 jednání zastupitelstva účastnil a vystoupil v diskuzi k několika bodům schváleného programu zasedání. Z provedeného dokazování však nelze určit, zda se žalobce při projednávání programu zasedání hlásil o slovo a pokud ano, jakým způsobem tak činil. Tato skutečnost není patrná z videozáznamu, který galerii pro veřejnost vůbec nezabírá a ani ze zvukové stopy není jasné, zda byl žalobce při projednávání programu zasedání nějakým způsobem aktivní. Rovněž svědecké výpovědi neposkytují pro tato zjištění dostatečnou oporu. Svědek Karel K. uvedl, že na předmětné zasedání si pamatuje pouze matně. Na začátku jednání stál žalobce u mikrofonu, svědek ovšem nevěděl proč. Nepamatoval si ani, zda se žalobce na tomto zasedání účastnil diskuze k některému z projednávaných bodů. Svědkyně Mgr. et Bc. Ladislava F., Ph.D., si nepamatovala ani to, zda se předmětného jednání zastupitelstva účastnila.
[34] Přestože tedy stěžovatel měl vyzvat přítomnou veřejnost též k diskusi k projednávanému programu zasedání zastupitelstva, pouhá absence výzvy předsedající nepředstavuje nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Důkazy, které byly provedeny v řízení před krajským soudem, neprokazují, zda se žalobce hodlal zapojit do diskuze k projednávanému programu zasedání a zda mu v tomto bylo ze strany stěžovatele nějakým způsobem zabráněno.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.