Vydání 1/2013

(...) [10] Stěžovatel ve svém podání podřadil důvody kasační stížnosti pod § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Pokud ovšem stěžovatel kasační stížností napadá usnesení o odmítnutí žaloby, z povahy věci pro něj přichází v úvahu pouze kasační důvody podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Nejvyšší správní soud je v řízení o kasační stížnosti oprávněn zkoumat, zda rozhodnutí městského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není věcně přezkoumávat, zda je žaloba proti nezákonnému zásahu důvodná. Rozsah přezkumu rozhodnutí soudu v řízení o kasační stížnosti je tak vymezen povahou a obsahem přezkoumávaného rozhodnutí. Jestliže městský soud žalobu odmítl a věc samu neposuzoval, může Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda městský soud správně posoudil podmínky pro odmítnutí žaloby, nemůže se však již zabývat námitkami týkajícími se "", tedy toho, zda žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je důvodná (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2009, čj. 3 As 44/2008-80).

[11] Stěžejní námitkou obsaženou v kasační stížnosti, je názor stěžovatele, že objektivní i subjektivní lhůta pro podání žaloby (§ 84 s. ř. s.) na ochranu před nezákonným zásahem, kterou se stěžovatel domáhá určení, že zásah byl nezákonný, počala běžet pro všechny myslitelné zásahy nejdříve dne 1. 1. 2012.

[12] Podle § 82 s. ř. s. se může "[k]". Od 1. 1. 2012 tedy může žalobce v žalobě na ochranu před nezákonným zásahem formulovat i a domáhat se určení, že zásah, který už pominul, byl nezákonný. Tato možnost byla do soudního řádu správního včleněna novelou provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. Přechodná ustanovení zmíněné novely soudního řádu správního neobsahují specifickou úpravu pro zásahové žaloby znějící na deklaraci nezákonného zásahu. Uplatní se tak obecné přechodné ustanovení obsažené v čl. II bodě 1 zákona č. 303/2011 Sb., že "[n][soudní řád správní] ".

[13] Z § 84 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že "[ž]" Podle odstavce 2 citovaného ustanovení "[z]".

[14] Interpretací lhůty pro podání žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu (§ 84 s. ř. s.) za právní úpravy účinné do 31. 12. 2011 se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 21. 12. 2004, čj. 4 Afs 22/2003-96. V něm uvedl, že proti nezákonnému zásahu, ke kterému mělo dojít před nabytím účinnosti soudního řádu správního (tj. před 1. 1. 2003), bylo možné podat žalobu podle § 82 s. ř. s. pouze tehdy, pokud k 1. 1. 2003 ještě neuplynula objektivní dvouletá lhůta. Počátek běhu subjektivní dvouměsíční lhůty by bylo možné spojovat až s datem 1. 1. 2003, tj. s účinností soudního řádu správního. Opačný výklad by znamenal nepřípustnou retroaktivitu úpravy řízení o ochraně před nezákonným zásahem pokynem nebo donucením správního orgánu, obsažené v soudním řádu správním. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále zdůraznil, že smyslem tzv. nepravé retroaktivity, k níž zákonodárce přistoupil poskytnutím ochrany proti trvajícím nezákonným zásahům ve správním soudnictví (§ 82 a násl. s. ř. s.) s účinností od 1. 1. 2003 "pružnou kontinuitu právního řáduprostoru právem dosud nevyplněnémrozměr"

[15] Z uvedených závěrů Nejvyšší správní soud vycházel i v nyní posuzovaném případě. Při posuzování, zda lze určité právní úpravě přiznat zpětnou účinnost, je rozhodující znění přechodných ustanovení právního předpisu, který novou právní úpravu zavádí. Pokud zákonodárce stanovil účinnost nové právní úpravy připouštějící určení nezákonnosti již skončeného zásahu k 1. 1. 2012 a se zpětnou účinností tohoto typu žalob nepočítal, nelze při posuzování nyní projednávané věci odhlédnout od pravidla pro běh objektivní zákonné lhůty pro podání předmětné žaloby zakotveného v § 84 odst. 1 s. ř. s. Deklarace nezákonnosti zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu podle § 82 s. ř. s. správním soudem se nelze s úspěchem domáhat neomezeně do minulosti (pro jakékoliv úkony správních orgánů, k nimž došlo v průběhu doby), ale pouze v případě, že ke dni podání žaloby objektivní dvouletá lhůta stanovená v § 84 odst. 1 s. ř. s. ještě neuplynula. Počátek běhu subjektivní lhůty je nutno, obdobně jako v případě popsaném v rozsudku čj. 4 Afs 22/2003- 96, spojovat nejdříve s 1. 1. 2012.

[16] V posuzovaném případě není mezi stranami sporu, že k zahájení daňové kontroly (stěžovatelem tvrzenému nezákonnému zásahu) došlo dne 23. 5. 2001. Dvouletá objektivní lhůta pro podání žaloby podle § 84 s. ř. s. tedy uplynula nejpozději dne 23. 5. 2003. Žalobu tak bylo možné podat nejpozději poslední den objektivní lhůty pro podání žaloby, tedy dne 23. 5. 2003, nehledě na to, zda subjektivní lhůta pro podání žaloby vůbec počala do tohoto okamžiku běžet. Nemůže být tedy , že subjektivní lhůta pro podání žaloby mohla začít plynout nejdříve dne 1. 1. 2012, neboť v této době již objektivní lhůta pro podání žaloby dávno uplynula. Zmeškání lhůty pro podání žaloby nelze podle § 84 odst. 2 s. ř. s. prominout.

[17] Skutečnost, že zákonodárce rozšířil práva fyzických a právnických osob v rámci žalob proti nezákonným zásahům správních orgánů a od 1. 1. 2012 jim umožnil domáhat se po správním soudu určení nezákonnosti zásahu správního orgánu za předpokladu, že objektivní lhůta pro podání žaloby dosud neuplynula, představuje nepravou retroaktivitu soudního řádu správního. Nebyla-li možnost určovací žaloby podle § 82 s. ř. s. v přechodných ustanoveních zákona č. 303/2011 Sb. rozšířena zákonodárcem i na dřívější zásahy správních orgánů, u kterých lhůty pro podání žaloby stanovené soudním řádem správním již uplynuly, nelze zákonodárcem projevenou vůli revidovat interpretací, která by ustanovení soudního řádu správního vztahující se ke lhůtám pro podání žaloby (§ 84 odst. 1 s. ř. s.) pozměnila v rozporu s výslovnou dikcí zákona i ustálenou judikaturou správních soudů (zejména srov. již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Afs 22/2003-96). Nemožnost výkladu nemůže být ospravedlněna ani tvrzením stěžovatele, že dřívější právní úprava určovací typ žaloby podle § 82 s. ř. s. nepřipouštěla (přiměřeně srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 2043/07, č. 12/2007 Sb. ÚS). Žalobu na určení nezákonnosti zásahu podle § 82 s. ř. s. tak po 1. 1. 2012 bylo možno podat ve vztahu ke skončeným zásahům pouze tehdy, pokud objektivní lhůta pro podání žaloby dosud neuplynula (tj. ve vztahu k zásahu správního orgánu, který nastal nejpozději 1. 1. 2010). Určit nezákonnost dřívějších zásahů zákonodárce formulací přechodných ustanovení zákona č. 303/2011 Sb. za současného stavu vyloučil. Určení nezákonnosti zásahu by se po účinnosti zákona č. 303/2011 Sb. bylo možné domáhat rovněž v řízeních o ochraně před nezákonným zásahem, která byla řádně zahájena před 1. 1. 2012, podáním návrhu na změnu žalobního petitu v případě, že by v mezidobí zásah správního orgánu skončil.

[18] Zákonodárce byl oprávněn v rámci přechodných ustanovení k zákonu č. 303/2011 Sb. prolomit základní princip nepravé retroaktivity a stanovit po určitou dobu neomezenou možnost domáhat se v soudním řízení správním deklarace nezákonnosti zásahů správních orgánů, které již skončily. Pokud tak neučinil, nepochybně se domníval, že takový postup není nezbytný pro ochranu práv fyzických a právnických osob. Ze spisového materiálu vyplývá, že i pokud byl tvrzený zásah žalovaného v projednávané věci nezákonný, ustal již dne 26. 6. 2001. Případným negativním důsledkům spojeným s citovaným zásahem se mohl stěžovatel bránit ve správním soudnictví podáním žaloby proti rozhodnutí o odvolání proti vydanému dodatečnému platebnímu výměru na dani z příjmů fyzických osob za rok 1997. Pokud stěžovateli provedením předmětné daňové kontroly vznikla škoda, měl možnost domáhat se její náhrady postupem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, uplatněním nároku u příslušného správního orgánu a následně žalobou u civilního soudu; v rámci tohoto řízení by se případná nezákonnost zásahu žalovaného posuzovala jako předběžná otázka. Stěžovatel tedy v době, která bezprostředně souvisela s tvrzeným zásahem žalovaného, měl možnost bránit se proti údajnému příkoří prostřednictvím správní žaloby proti konečnému rozhodnutí, kterým mu byla doměřena daňová povinnost na dani z příjmů fyzických osob za rok 1997, případně uplatněním nároku na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci nesprávným úředním postupem. Zda těchto prostředků nápravy stěžovatel využil, či nikoliv, již v projednávané věci nemůže být .

[19] Nejvyšší správní soud dodává, že podle důvodové zprávy k zákonu č. 303/2011 Sb. má nová právní úprava řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu zajistit vyšší standard ochrany tím, že umožní fyzickým a právnickým osobám domáhat se deklarování nezákonného zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu tehdy, pokud již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí jeho opakování. I pouhé konstatování nezákonnosti zásahu může být podle zákonodárce pro občany velmi důležité, neboť u veřejnosti posiluje důvěru v právní stát a napomáhá kultivovat činnost orgánů veřejné správy. Z hlediska odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem má nová právní úprava zásahové žaloby především významný psychologický efekt pro poškozené účastníky. Podle zákona č. 82/1998 Sb. není pro uplatnění náhrady škody způsobené úředním postupem (pod který se zařazuje i nezákonný zásah), na rozdíl od nezákonného rozhodnutí, vyžadováno předchozí rozhodnutí o nesprávnosti úředního postupu, resp. deklarace nezákonnosti předmětného zásahu soudem. Rozhodnutí správního soudu o nezákonnosti takového zásahu nepochybně přispěje ke zrychlení rozhodování příslušných úřadů o odškodnění a v konečném důsledku i ke zrychlení řízení o nároku na náhradu škody u civilních soudů, u kterých se poškozený může domáhat náhrady škody, neuspokojí-li příslušný úřad plně nárok poškozeného (srov. sněmovní tisk č. 319/0, 6. volební období, dostupný na digitálním repozitáři www.psp.cz). Přínosy nové právní úpravy v podobě usnadnění případného řízení o náhradě škody dle zákona č. 82/1998 Sb. zdůrazňuje i odborná literatura (Lichnovský, O. Nezákonný zásah v daňovém řízení. , 2012, č. 10, s. 343).

[20] Při řešení předmětné právní otázky proto Nejvyšší správní soud zohlednil, že zavedení nového typu žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu spočívající v deklarování nezákonnosti zásahu, který již skončil, bylo motivováno zejména snahou usnadnit žalobci postup při domáhání se případné náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb. Pokud ve prospěch žalobce bude vydán rozsudek, kterým správní soud určí, že zásah správního orgánu byl nezákonný, měl by být jeho nárok na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné správy nesprávným úředním postupem uspokojen již příslušným úřadem, u něhož podle § 14 citovaného zákona žalobce nárok uplatní, bez nutnosti následné iniciace soudního řízení u civilních soudů.

[21] Možnost deklarování nezákonnosti zásahu, který již netrvá, tedy napomáhá žalobci k rychlejší a efektivnější ochraně práv tím, že usnadňuje jeho důkazní situaci při uplatňování nároku na náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci nesprávným úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb. Posláním správních soudů ovšem není pouze bezúčelné určování, zda určitý zásah nebo postup správního orgánu byl nezákonný, aniž by následně žalobci takové rozhodnutí nějakým způsobem prospívalo v dalším řízení (např. usnadňovalo mu průběh řízení o náhradě škody podle zákona č. 82/1998 Sb.). Nelze jistě zcela pominout případné morální zadostiučinění, které se žalobci dostane, pokud správní soudy jeho žalobě vyhoví a již skončený zásah shledají nezákonným. Takové rozhodnutí správních soudů může být apelem na orgány veřejné správy, aby se vyvarovaly nezákonných postupů a nepřípustným způsobem neomezovaly práva fyzických a právnických osob.

[22] Nejvyšší správní soud v souladu s výše uvedenými závěry nepřisvědčil argumentaci stěžovatele, že závěry vyslovené v již citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 4 Afs 22/2003-96 ohledně běhu objektivní lhůty jsou chybné a příčí se zásadě spravedlivého procesu a že by objektivní lhůta měla v posuzovaném případě počít běžet nejdříve 1. 1. 2012. Je nutno mít na zřeteli, že přijetím soudního řádu správního zákonodárce jasně nastavil časový horizont dvou let, v němž se lze bránit tvrzenému nezákonnému zásahu ze strany správního orgánu. Stanovení určitého časového okamžiku pro možnost podání zásahové žaloby podle § 82 s. ř. s. je nezbytné, neboť s ohledem na zásadu bdělosti a zásadu právní jistoty lze po účastnících řízení spravedlivě požadovat, aby proti případným úkonům správních orgánů, které jsou v rozporu se zákonem, brojili v době, kdy je tyto úkony na právech zasáhly, nikoliv libovolně v kterémkoli okamžiku v budoucnosti. Určité časové ohraničení práva brojit proti nezákonnému zásahu správní žalobou je legitimní a je plně v souladu se smyslem a účelem tohoto institutu. Lze totiž předpokládat, že dřívější zásahy správních orgánů, i pokud by opravdu byly nezákonné, již skončily nebo již mohly být napraveny. Pokud by tomu tak nebylo, negativní účinky těchto minulých zásahů byly zmírněny plynutím času a již tak palčivým způsobem do práv žalobce nezasahují.

[23] Pokud se stěžovatel v posuzovaném případě domníval, že žalovaný zahájením zmíněné daňové kontroly nezákonným způsobem zasáhl do jeho práv, poskytoval mu právní řád účinné prostředky, jak takovému příkoří čelit, a umožňoval mu řešit danou otázku v přiměřeném časovém horizontu (srov. bod [18] shora). Způsob koncipování přechodných ustanovení v zákoně č. 303/2011 Sb. ve vztahu k žalobám proti nezákonným zásahům, podle kterého zákonodárce otevřel možnost deklarace nezákonnosti zásahů pouze pro zásahy, u nichž dosud neuplynula objektivní lhůta, je podle Nejvyššího správního soudu naprosto vyhovující a není jej možné chápat jako protiústavní.