Vydání 6/2019

(…)

(…)

(…) [52] Podle § 2 zákona o policii slouží Policie České republiky veřejnosti, jejím úkolem je chránit bezpečnost osob a majetku a plnit mj. úkoly na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti jí svěřené zákony.

Podle § 10 odst. 1 zákona o policii je policista ve službě povinen v případě ohrožení nebo porušení vnitřního pořádku a bezpečnosti, jehož odstranění spadá do úkolů policie, v pracovní době provést úkon v rámci své pravomoci, aby ohrožení nebo porušení odstranil.

Podle § 11 písm. a) a c) zákona o policii je policista povinen dbát, aby žádné osobě v důsledku jeho postupu nevznikla bezdůvodná újma a postupovat tak, aby případný zásah do práv a svobod, vůči nimž úkon směřuje, nebo osob nezúčastněných nepřekročil míru nezbytnou k dosažení účelu sledovaného zákonem.

Podle § 40 odst. 1 zákona o policii je policista „“. Podle odstavce třetího je „“. Podle odstavce čtvrtého „“.

[53] Z obsahu spisu žalovaného 1) vyplynulo, že přípisem ze dne 29. 1. 2016 požádal odbor výstavby a územního plánování žalovaného 1) OO PČR o poskytnutí součinnosti a zajištění vstupu do nemovitosti č. p. x, resp. na předmětný pozemek. V přípisu popsal, že během kontrolní prohlídky provedené na sousedním pozemku dne 28. 1. 2016 bylo zjištěno, že existuje důvodné podezření, že dochází k bezprostřednímu ohrožení života nebo zdraví osob či zvířat, které nastalo v souvislosti s odstraňováním staveb na pozemku p. č. x. Z toho důvodu je žalovaný 1) povinen provést kontrolní prohlídku a zjistit zejména stavebně-technický stav stavby nacházející se na pozemku p. č. x a skutečnost, zda není ohrožován život a zdraví osob nebo zvířat, bezpečnost nebo životní prostředí. Dále žalovaný 1) zmínil, že žalobce v předchozím roce dvakrát zamezil žalovanému vstup na předmětný pozemek, a jelikož má důvodné podezření, že dochází k bezprostřednímu ohrožení života a zdraví osob, využije možnosti dle § 172 odst. 2 stavebního zákona, tedy vstoupí na pozemek a do stavby bez vědomí vlastníka. Z těchto důvodů požádal žalovaný 1) Policii České republiky o zajištění vstupu a o součinnost. Ze stížnostního spisu Policie České republiky plyne, že tato žádost žalovaného 1) byla doručena OO PČR dne 2. 2. 2016.

[54] Pokud jde o jednání příslušníků OO PČR, ti se dostavili před nemovité věci žalobce a pokusili se přesvědčit jeho syna, kterého na místo přivolali, aby je vpustil dovnitř, což ve vztahu k pracovníkům žalovaného 1) odmítl. Policisté následovali žalobcova syna do domu a poté, co ten dům opustil, šli za ním. Na místo se dostavili příslušníci městské policie, kteří vyzvali ženu, jež vcházela do domu, aby nezavírala dveře. Otevřenými dveřmi pak na předmětný pozemek vstoupili strážníci městské policie následovaní úředními osobami žalovaného 1). Do stavby kolny a skladu na předmětném pozemku byli strážníci městské policie a úřední osoby žalovaného 1) vpuštěni jinou vcházející osobou bydlící na ubytovně. Příslušníci OO PČR vstoupili na předmětný pozemek žalobce a do stavby na něm až několik desítek minut poté, kdy již nerušeně probíhala kontrolní prohlídka stavby.

[55] Z přípisu žalovaného 1) plyne, že stavební úřad žádal součinnost policie pouze za tím účelem, aby mu s ohledem na její oprávnění zjednala přístup na pozemek žalobce, neboť vzhledem k předchozí zkušenosti se obával, že v důsledku nedostatku součinnosti ze strany žalobce nebude moct vstoupit na jeho pozemek. Žalovaný 1) dále vylíčil skutečnosti, které stavebnímu úřadu zakládají oprávnění vstoupit na pozemek bez vědomí jeho vlastníka za účelem provedení kontrolní prohlídky, nepožadoval však po policii, aby sama na pozemku či na stavbě konala jakýkoliv úkon za účelem odvrácení hrozícího nebezpečí. I procesní stanovisko žalovaného 3) prezentované při jednání soudu vychází z toho, že smyslem účasti OO PČR bylo zajistit „“ průběh úkonu žalovaného 1).

[56] Procesní obrana žalovaného 3) vycházela z § 40 zákona o policii. K tomu soud uvádí, že oprávnění Policie České republiky plynoucí z tohoto ustanovení vstoupit (a v případě nutnosti si vstup i zjednat) na cizí pozemek či do cizí stavby slouží k tomu, aby příslušníci policie mohli v těchto nemovitých věcech provést zákroky směřující k odstranění nebezpečí, které bezprostředně hrozí osobám, věcem či životnímu prostředí. Příslušníci policie smí využít oprávnění plynoucí z § 40 odst. 1 a 3 zákona o policii, jestliže je důvodné předpokládat, že by měli na pozemku či ve stavbě realizovat zákrok. Smyslem tohoto ustanovení ovšem není vytvořit podmínky pro to, aby úkon na daném místě provedl jiný orgán veřejné moci (v nyní posuzované věci konkrétně stavební úřad a živnostenský úřad). Prostřednictvím použití § 40 zákona o policii, a především jeho odstavce třetího, Policií České republiky nelze překonat nedostatek pravomoci správního orgánu, jenž má na místě provést úkon v rámci své pravomoci, zjednat si vstup na cizí pozemek nebo do cizí stavby. V dané věci bylo před realizací oprávnění dle § 40 zákona o policii zřejmé, že příslušníci policie nebudou na předmětném pozemku ani ve stavbě provádět žádný zákrok a že úkon bude ve své vlastní kompetenci provádět stavební úřad (o účasti živnostenského úřadu pak nebyla Policie České republiky informována, alespoň to neplyne z písemné žádosti o zajištění součinnosti). To ostatně vyplývalo již z žádosti žalovaného 1) o součinnost a muselo to být zřejmé i Policii České republiky. Policie tedy na předmětný pozemek či do stavby žalobce nevstupovala za účelem provedení případného zákroku. Prohlídku stavby měl provést (a také provedl) stavební úřad, a to na základě vlastní pravomoci. Přitom bylo zřejmé, že pokud budou zjištěny závažné nedostatky ve stabilitě stavby nebo její části, bude to opět stavební úřad, který přijme potřebná opatření (nařídí neodkladné odstranění stavby, provedení zabezpečovacích prací nebo vyklizení stavby), která v případě nebezpečí z prodlení sám prostřednictvím třetích osob provede (§ 135 odst. 3 stavebního zákona). V době, kdy příslušníci OO PČR skutečně vstoupili na žalobcův pozemek, již prováděl stavební úřad kontrolní prohlídku stavby, bylo tak nade vši pochybnost potvrzeno, že příslušníci policie nebudou z důvodu stavu stavby provádět na pozemku či ve stavbě žádný zákrok.

[57] Soud si je vědom skutečnosti, že pro stavební úřady může být v mnoha případech, kdy jim povinné osoby fakticky neposkytují zákonem předepsanou součinnost, obtížné zajistit ochranu veřejných zájmů ve smyslu § 132 odst. 3 stavebního zákona. Nedostatek pravomocí, které jim stavební zákon svěřuje (tedy konkrétně nemožnost zjednat si vstup na cizí pozemek nebo do cizí stavby, k tomu viz bod 40 výše), nelze ovšem překlenout tím, že požádají o součinnost orgán, jemuž jiný právní předpis potřebnou pravomoc svěřuje. Nelze totiž opomíjet, že zákonodárce svěřuje orgánům veřejné moci pravomoci pouze za tím účelem, aby jejich prostřednictvím plnily úkoly, jimiž je současně pověřuje (pravomoc je prostředkem ke splnění úkolu). Úkoly stavebního úřadu a úkoly Policie České republiky se ovšem liší. Pravomoc Policie České republiky nelze využívat ke splnění úkolu stavebního úřadu. Jak soud shora dovodil, OO PČR v nyní posuzované věci nevyužila svoji pravomoc ke splnění vlastního úkolu, neboť mezi ně nepatří vytváření podmínek pro výkon pravomoci stavebního úřadu.

[58] Soud se dále nad rámec procesní obrany uplatněné žalovaným 3) zabýval, v návaznosti na argumentaci žalovaného 2) na obranu postupu městské policie, tím, zda nelze vstup Policie České republiky na pozemek žalobce a do jeho stavby podřadit pod § 135 správního řádu. Podle něho může správní orgán požádat Policii České republiky o součinnost jejích příslušníků při provádění svého úkonu, hrozí-li, že se někdo pokusí ztížit, nebo zmařit provedení úkonu správního orgánu, nebo hrozí-li nebezpečí osobám nebo majetku. Toto ustanovení navazuje na § 14 zákona o policii, podle něhož policie při plnění svých úkolů spolupracuje mj. s orgány veřejné správy. Ustanovení § 135 správního řádu ani obecné ustanovení zákona o policii ukládající povinnost součinnosti s orgány veřejné správy nesvěřují Policii České republiky žádnou zvláštní pravomoc, toliko podrobněji (a ve svém důsledku tedy přísněji) upravují situace, v nichž může správní orgán požádat Policii České republiky o součinnost. V § 135 správního řádu je zmíněno poskytování součinnosti, aniž by ovšem byla podoba této součinnosti jasně vymezena nebo alespoň blíže konkretizována, a to ať už správním řádem, nebo zákonem o policii. Pojem součinnost tak patrně nemá žádný vlastní obsah a lze jej považovat za ekvivalent slova pomoc, jeho obsah pak je naplňován paletou kompetencí svěřených Policii České republiky zákonem o policii a zvláštními právními předpisy. Je tedy zřejmé, že v rámci součinnosti dle § 135 správního řádu může Policie České republiky konat takové úkony, k nimž jí je svěřena pravomoc zákonem o policii a za podmínek v něm uvedených. Poskytování součinnosti pak zcela jistě neznamená, že by Policie České republiky mohla využít svého oprávnění dle § 40 odst. 1 a 3 zákona o policii za účelem vytvoření podmínek pro provedení úkonu stavebním úřadem. Policie České republiky může např. vykázat osobu, která by narušovala průběh úkonu, a to na základě § 63 správního řádu, zjistit totožnost přítomné osoby při splnění podmínek zákona o policii, poskytnout fyzickou ochranu úředním osobám před napadením ze strany třetích osob. Tato součinnost se poskytuje pouze tehdy, jestliže hrozí, že se někdo pokusí ztížit nebo zmařit provedení úkonu správního orgánu nebo že hrozí nebezpečí osobám nebo majetku.

[59] V nyní posuzované věci z přípisu žalovaného 1) ze dne 29. 1. 2016 zaslaného OO PČR nevyplývá, že by oprávněným úředním osobám hrozilo v rámci připravované kontrolní prohlídky stavby jakékoliv nebezpečí, ani z provedeného dokazování nevyplynulo, že by kdy byly úřední osoby vystaveny ze strany žalobce jakémukoliv jednání, které by v nich vyvolávalo obavu o jejich zdraví či život. V daném případě mohl žalovaný 1) důvodně očekávat nanejvýš to, že se žalobce pokusí ztížit nebo zmařit provedení kontrolní prohlídky stavby. Při splnění této části hypotézy § 135 správního řádu ovšem nedisponuje Policie České republiky žádnými pravomocemi, jimiž by mohla zjednat takové podmínky, aby mohla být kontrolní prohlídka stavby řádně provedena. Z tohoto důvodu soud neprovedl důkaz listinami týkajícími se neúspěšných pokusů žalovaného 1) o provedení kontrolní prohlídky stavby na předmětném pozemku v letech 2014 a 2015, neboť ani případné zjištění, že skutečně bylo možné důvodně očekávat, že se žalobce pokusí provedení kontrolní prohlídky stavby zmařit, jak tvrdil žalovaný 1), nevede k závěru, že Policie České republiky měla pravomoc vstoupit na žalobcův pozemek a do jeho stavby. Jak již bylo řečeno výše, Policie České republiky není oprávněna využívat pravomoc svěřenou jí § 40 zákona o policii k jinému účelu, než pro který jí byla zákonem svěřena, tedy zejména nikoliv za účelem prosadit výkon kontrolní činnosti správního orgánu. Samotná přítomnost příslušníků Policie České republiky v podobě poskytování „doprovodu“ oprávněným úředním osobám žalovaného 1) by nebyla s to prosadit výkon pravomoci stavebního úřadu, tedy překonat případné překážky bránící řádnému průběhu kontrolní prohlídky stavby, a to ať již by si žalovaný 1) od této přítomnosti sliboval cokoliv. Zajistit přítomnost příslušníků Policie České republiky na místě provádění úkonů stavebního úřadu za tím účelem, aby tím bylo působeno na úkonem dotčenou osobu (žalobce), a ta se tak spíše podvolila respektovat výzvu oprávněných úředních osob žalovaného 1), by bylo neakceptovatelným zastrašováním osob, jež je v demokratickém právním státě nepřípustné. Není přitom v pravomoci příslušníků Policie České republiky, aby vydávali výzvy podle § 114 zákona o policii směřující k odstranění překážek, které ztěžují či maří průběh úkonu stavebního úřadu, ledaže jde o některý z případů, kdy jim zákon výslovně svěřuje pravomoc úkon provést (např. zjistit totožnost přítomné osoby, vykázat osobu z místa provádění úkonu správního orgánu dle § 63 správního řádu; s ohledem na odst. 2 tohoto ustanovení by nebylo možné institut vykázání vůči žalobci, jemuž svědčí vlastnické právo k pozemku a stavbě kolny a skladu, použít).

[60] Z výše uvedeného plyne, že vstup příslušníků Policie České republiky na pozemek žalobce a do jeho stavby nemá právní oporu ani v § 135 správního řádu, ani § 14 zákona o policii.

[61] Soud tedy uzavírá, že příslušníci OO PČR vstoupili na předmětný pozemek a do žalobcovy stavby, aniž byly splněny podmínky § 40 odst. 1 zákona o policii. OO PČR přitom samo odpovídá za to, aby vyhodnotilo naplnění podmínek pro aplikaci § 40 odst. 1 a 3 zákona o policii správně. Této odpovědnosti ho nijak nezbavuje skutečnost, že zásah byl realizován na základě žádosti žalovaného 1), neboť Policie České republiky nepodléhá velení žalovaného 1). Zásah příslušníků OO PČR tedy byl nezákonný, což soud vyslovil ve výroku IV. tohoto rozsudku.

[62] Pokud jde o činnost Městské policie Benešov, ta je obecně upravena zákonem o obecní policii.

[63] Podle § 1 odst. 2 zákona o obecní policii obecní policie zabezpečuje místní záležitosti veřejného pořádku v rámci působnosti obce a plní další úkoly, pokud tak stanoví zákon.

Podle § 2 písm. a) zákona o obecní policii přispívá obecní policie k ochraně a bezpečnosti osob a majetku.

Podle § 6 odst. 1 zákona o obecní policii je strážník při provádění zákroků a úkonů k plnění úkolů obecní policie povinen dbát cti, vážnosti a důstojnosti osob i své vlastní a nepřipustit, aby osobám v souvislosti s touto činností vznikla bezdůvodná újma a případný zásah do jejich práv a svobod překročil míru nezbytnou k dosažení účelu sledovaného zákrokem nebo úkonem. Podle odstavce třetího je strážník povinen poskytnout pomoc v rozsahu svých oprávnění a povinností každému, kdo o ni požádá.

Podle § 12a zákona o obecní policii je strážník v rozsahu potřebném pro splnění konkrétního úkolu obecní policie oprávněn požadovat od každého věcnou a osobní pomoc; kdo je o takovou pomoc požádán, je povinen ji poskytnout bez zbytečného odkladu.

Podle § 16 odst. 1 zákona o obecní policii je strážník oprávněn otevřít byt nebo jiný uzavřený prostor, vstoupit do něho a provést v souladu se zákonem zákroky, úkony nebo jiná opatření k odvrácení bezprostředního nebezpečí, je-li důvodná obava, že je ohrožen život nebo zdraví osoby anebo hrozí-li větší škoda na majetku. Podle odstavce druhého je strážník při provádění zákroků, úkonů nebo jiných opatření podle prvního odstavce povinen zajistit přítomnost nezúčastněné osoby; nemusí tak činit, hrozí-li nebezpečí z prodlení.

Podle § 14 zákona o policii policie při plnění svých úkolů spolupracuje s ozbrojenými silami, bezpečnostními sbory a dalšími orgány veřejné správy, jakož i s právnickými a fyzickými osobami.

Podle § 18 zákona o policii je policista v rozsahu potřebném pro splnění konkrétního úkolu policie oprávněn požadovat od orgánů a osob uvedených v § 14 věcnou a osobní pomoc, zejména potřebné podklady a informace včetně osobních údajů; tyto orgány a osoby jsou povinny požadovanou pomoc poskytnout, nebrání-li jim v tom zákonná nebo státem uznaná povinnost mlčenlivosti nebo plnění jiné zákonné povinnosti.

[64] Z provedeného dokazování vyplynulo, že strážníci Městské policie Benešov byli na místě přítomni a na předmětný pozemek vstoupili na základě žádosti o poskytnutí součinnosti ze strany OO PČR, a to k provedení kontroly stavby na předmětném pozemku. Z provedeného dokazování rovněž vyplynulo, že zaměstnanci stavebního úřadu žalovaného 1) mínili vstoupit na předmětný pozemek v souladu s § 172 odst. 2 stavebního zákona, o čemž příslušníky OO PČR i Městské policie Benešov informovali a ujistili je, že právní předpisy jim uvedený postup umožňují. Zároveň byli informováni, že hrozí bezprostřední ohrožení života a zdraví osob v důsledku prací probíhajících na pozemku p. č. x.

[65] V kontextu shora uvedených skutkových zjištění je třeba konstatovat, že strážníci Městské policie Benešov nepostupovali v souladu s citovanými zákonnými ustanoveními, zejména § 16 odst. 1 zákona o obecní policii, a to ze stejných důvodů, které soud uvedl již výše ve vztahu k OO PČR. Ani strážníci městské policie nevstoupili na pozemek žalobce za účelem plnění úkolů dle zákona o obecní policii, nýbrž pouze jako „doprovod“ úředních osob žalovaného 1). Pokud jde o okolnosti vstupu, z kamerového záznamu, jímž provedl soud důkaz, neplyne, že by strážníci městské policie zjednali vstup na pozemek. Skutečnost, že požádali procházející ženu (obyvatelku domu), aby nezavírala dveře, nelze vnímat jako vydání výzvy postupem dle § 7 odst. 4 zákona o obecní policii. Nicméně ačkoliv podle výsledků provedeného dokazování byli strážníci městské policie vyrozuměni o tom, že na předmětném pozemku a na pozemku sousedním hrozí bezprostřední ohrožení života a zdraví na nich se pohybujících osob, nevstoupili na pozemek žalobce za účelem provedení zákroku ke splnění svých povinností, nýbrž za účelem sekundování stavebnímu úřadu při výkonu jeho pravomocí, což však mezi úkoly městské policie nepatří. Ani z obecné povinnosti strážníků městské policie poskytnout pomoc každému, kdo o ni požádá (§ 6 odst. 3 zákona o obecní policii), nelze dovodit, že by na žádost Policie České republiky či stavebního úřadu měla využít svého oprávnění dle § 16 odst. 1 zákona o obecní policii za účelem vytvoření podmínek pro výkon pravomoci stavebního úřadu. Z okolností případu bylo zřejmé, že vstup na pozemek má být realizován za účelem zjištění stavu stavby kolny a skladu užívané jako ubytovna.

[66] Žalovaný 2) se při jednání soudu dovolával § 135 správního řádu. Pro výklad tohoto ustanovení ve vztahu k oprávněním obecní policie platí totéž, co soud již výše dovodil ve vztahu k oprávněním Policie České republiky. I pokud by měl být § 135 správního řádu vykládán jako ustanovení, které zakládá bezpečnostním sborům speciální pravomoc poskytnout obsahově blíže nevymezenou součinnost správním orgánům, pak by se toto ustanovení nemohlo vztahovat na činnost obecní policie, neboť počítá výslovně pouze s poskytnutím součinnosti ze strany Policie České republiky, nikoliv též obecní policie. Pravomoc, v důsledku jejíhož uplatnění dochází k omezení práv osob, může vykonat pouze ten bezpečnostní sbor, jemuž ji zákon výslovně svěřuje, extenzivní výklad kompetenčního ustanovení nebo jeho aplikace jsou nepřípustné. Pro extenzivní výklad § 135 správního řádu a podřazení obecní policie pod toto ustanovení nad rámec jeho výslovného znění pléduje doktrína (viz Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: BOVA POLYGON. 2006. s. 135–136). Takový výklad je dle soudu možný pouze tehdy, jestliže toto ustanovení žádné zvláštní pravomoci bezpečnostnímu sboru nezakládá a jeho smyslem je toliko připomenout, že správní orgány mohou žádat součinnost bezpečnostních sborů v rozsahu pravomocí, které jim stanoví zvláštní předpisy upravující jejich činnost, a nanejvýš stanoví přesnější (a případně též přísnější) vymezení podmínek, při jejichž splnění mohou správní orgány o součinnost požádat. Ostatně právě takovýto význam přiřknul tomuto ustanovení soud (viz bod 58 shora).

[67] Žalovaný 2) dále při jednání poukázal na to, že ve stavbě kolny a skladu se nachází provozovna, do níž mohou strážníci městské policie vstoupit na základě § 17c zákona o obecní policii. Pominul však, že toto oprávnění může městská policie vykonat pouze při plnění úkolů obecní policie. Jelikož městská policie na předmětném pozemku ani ve stavbě žalobce žádný svůj úkol neplnila, nebyla oprávněna vstoupit do stavby kolny a skladu jako do provozovny.

[68] Strážníci měli vyhodnotit situaci tak, že okolnosti daného případu jim neumožňují realizovat oprávnění dle § 16 odst. 1 a § 17c zákona o obecní policii, a to přestože je požádala o součinnost Policie České republiky a posléze i žalovaný 1). Zásah strážníků Městské policie Benešov byl nezákonný, neboť nebyly splněny podmínky pro vstup na pozemek žalobce upravené v § 16 odst. 1 a § 17c zákona o obecní policii. (…)