Vydání 4/2014

Žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s. se žalobci u Krajského soudu v Českých Budějovicích domáhali vydání rozhodnutí, kterým by soud žalované zakázal asanaci a kácení (nahodilou těžbu) stromů napadených kůrovcem v I. a II. zóně Národního parku Šumava, a to až do doby nabytí právní moci rozhodnutí o udělení výjimky ze zákazů stanovených v § 16 odst. 1 písm. a) a § 50 odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody a krajiny a současně do ukončení postupu podle § 45i citovaného zákona. Žalobci navrhli též vydání předběžného opatření, kterým by krajský soud do doby vydání rozsudku v uvedené věci zakázal asanaci a kácení stromů v uvedené oblasti. Krajský soud usnesením ze dne 21. 11. 2011, čj. 10 A 64/2011-43, žalobu odmítl a návrh na vydání předběžného opatření zamítl. Toto usnesení bylo ve výrocích o odmítnutí žaloby, nákladech řízení a vrácení soudního poplatku ke kasační stížnosti žalobce a) zrušeno Nejvyšším správním soudem, a to rozsudkem ze dne 19. 7. 2012, čj. 2 Aps 1/2012-40, a věc byla krajskému soudu v tomto rozsahu vrácena k dalšímu řízení; ve zbytku byla kasační stížnost odmítnuta. Krajský soud v rámci nového projednání věci rozsudkem ze dne 4. 9. 2012, čj. 10 A 64/2011-99, žalobu zamítl.

Krajský soud se v odůvodnění nově vydaného rozsudku nejprve zabýval tím, zda jsou splněny podmínky, za nichž může ve věci meritorně rozhodnout. Uvedl, že z § 82 s. ř. s. plyne, že postavení žalobce jako účastníka řízení je dáno jeho tvrzením. V průběhu řízení je tedy nutno zkoumat, zda žalobce tvrzenou věcnou legitimaci k podání žaloby má, což zahrnuje i úvahu, zda se žalovaná tvrzeného zásahu do veřejných subjektivních práv skutečně dopustila. Krajský soud se tedy nejprve zabýval tím, zda asanace a kácení stromů napadených kůrovcem v I. a II. zóně Národního parku Šumava může být vůbec zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Uvedl, že žalobci spatřují nezákonný zásah do svého práva na příznivé životní prostředí v tom, že žalovaná jednáními, prováděnými v rozporu se zákonem o ochraně přírody a krajiny a právními předpisy Evropské unie, zasahuje do ochrany podmínek Národního parku Šumava, zvláště chráněných druhů a do předmětu ochrany evropsky významné lokality a ptačí oblasti Šumava, a to konkrétně asanací a kácením stromů napadených kůrovcem; považují se též zkráceni na svých právech plynoucích ze směrnice Rady č. 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí^*) (dále jen „směrnice EIA“) a Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen „Aarhuská úmluva“).

Dle názoru krajského soudu popsané počínání žalované nelze považovat [ve vztahu k žalobcům b) a c)] za zásah, neboť žalobci nemusí nic konat, ničeho se zdržet ani nic strpět. K tomu poznamenal, že smyslem správního soudnictví je ochrana subjektivních veřejných práv a účastník je aktivně legitimován pouze tehdy, pokud úkony správních orgánů vůbec může dojít k zásahu do jeho právní sféry. V daném případě jde o právo (i povinnost) žalované rozhodnout o tom, které stromy budou odstraněny v případě, kdy dochází k bezprostřednímu ohrožení lesů kůrovcem, proto nelze tuto činnost považovat za nezákonný zásah. Touto činností žalovaná plní svou povinnost v lesích v majetku státu, přičemž není zaměřena přímo vůči žádné osobě a žalobci tak nejsou kráceni na svých právech, a to ani na právu na příznivé životní prostředí, ani na právu na spravedlivý proces. Z tohoto důvodu tedy nejsou žalobci b) a c) v dané věci aktivně legitimováni; jen na základě místa jejich bydliště a zájmu o Národní park Šumava nelze dovodit, že činnost žalované je zaměřena proti nim. V případě žalobce a) krajský soud uvedl, že byť jde o občanské sdružení, které má práva podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, nemá aktivní legitimaci, pokud jde o tvrzený zásah do práva na příznivé životní prostředí, neboť toto právo náleží pouze osobám fyzickým, jelikož se jedná o biologické organizmy, které (na rozdíl od osob právnických) podléhají eventuálním negativním vlivům životního prostředí.

Krajský soud dále uvedl, že znění čl. 10a směrnice EIA doslovně odpovídá znění čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy, až na dovětek, že „[...] “. Z toho plyne, že přezkoumání konkrétních aktivit postačí až ve fázi, kdy dochází k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob. Do sféry práv žalobců činností žalované zasaženo nebylo, proto byl jejich odkaz na směrnici EIA a Aarhuskou úmluvu nedůvodný. Vzhledem k výše uvedenému krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

Citovaný rozsudek napadl žalobce a) (stěžovatel) kasační stížností.

Stěžovatel nesouhlasil s právním názorem krajského soudu, že nemůže jít o nezákonný zásah žalované a že stěžovatel nemá žalobní legitimaci k podání žaloby, pokud jde o tvrzený zásah do práva na životní prostředí. Citoval z rozsudku velkého senátu Soudního dvora ze dne 8. 3. 2011, , C-240/09, Sb. rozh., s. I-1255. Z tohoto rozhodnutí mj. plyne, že v projednávané věci jde o činnost, která je regulována jak unijním, tak vnitrostátním právem. Aarhuská úmluva je součástí unijního práva; jedná se o tzv. smíšenou smlouvu, která zavazuje jak Evropskou unii, tak členské státy. Vnitrostátní úprava čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nesmí být taková, aby prakticky znemožňovala nebo činila nadměrně obtížnou možnost využití soudního přezkumu. Úkolem vnitrostátních soudů je vyložit národní právní úpravu takovým způsobem, aby v největší možné míře odpovídala cílům čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy.

Stěžovatel tak především namítal rozpor napadeného rozsudku krajského soudu s čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, který stanoví, že každá strana zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům, nebo opomenutí ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí. Dle jeho názoru je z hlediska unijního práva podstatné, že sporné činnosti probíhaly v území, které je součástí soustavy 2000, regulované směrnicí Rady č. 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin; konkrétně se jedná o evropsky významnou lokalitu Šumava a též ptačí oblast Šumava. Stěžovatel uvedl, že z unijní úpravy plyne mj. povinnost před provedením činností provést odpovídající hodnocení (čl. 6 posledně zmíněné směrnice). Také vnitrostátní úprava vyžaduje odpovídající posouzení, a to v § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny; zde však žádné posouzení provedeno nebylo. Kromě toho došlo současně k porušení § 43 a § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny (výjimka ze zákazu hospodařit v národním parku způsobem využívajícím intenzivní technologie a výjimka ze zákazů týkajících se zvláště chráněných druhů živočichů). Podle stěžovatele došlo ze strany správních orgánů k opomenutí, které je v rozporu s vnitrostátním i unijním právem. Tím, že krajský soud žalobu zamítl, postupoval v rozporu s čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jelikož stěžovateli neumožnil přístup k soudnímu řízení, kde by proti zmíněným opomenutím mohl vznést námitku. To vše v situaci, kdy neexistuje žádná jiná možnost takovou námitku vznést.

Dále stěžovatel namítal rozpor rozsudku krajského soudu s čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy, podle kterého každá strana podle své vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti mohly dosáhnout toho, že soud, nebo jiný nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle článku 6. Dle článku 6 se povinnost posuzování vztahuje na činnosti uvedené v příloze č. I. Podle ní podléhá posuzování též jakákoli činnost, pro kterou je účast veřejnosti stanovena procedurou posuzování vlivu na životní prostředí (EIA) v souladu s vnitrostátní legislativou. Podle § 4 odst. 1 písm. e) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), posuzování podléhají také činnosti a technologie, které podle stanoviska orgánu ochrany přírody mohou samostatně, nebo ve spojení s jinými, významně ovlivnit území evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Ve smyslu čl. 9 odst. 2 ve spojení s článkem 6 a přílohou č. I. Aarhuské úmluvy tak byla vnitrostátní úpravou stanovena další činnost posuzování, a dotčená veřejnost tak musí mít možnost dosáhnout soudního přezkumu. Takový přezkum byl však stěžovateli odepřen.

Stěžovatel si je vědom toho, že dosavadní výklady podmínek stanovených soudním řádem správním se na daný případ aplikují obtížně. Vychází však z toho, že s ohledem na výše citované rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie je z důvodu efektivní soudní ochrany v oblastech regulovaných unijním právem povinností soudů vykládat vnitrostátní právní předpisy tak, aby v co největší možné míře naplňovaly cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Stěžovatel si je vědom i druhé možnosti, jak podle českého právního řádu dosáhnout soudního přezkumu, tedy využití institutu žaloby proti nečinnosti podle § 79 a násl. s. ř. s.; tento institut však dopadá na jiné situace. Krajský soud uvedl, že stěžovatel nemusel na základě činnosti žalované nic konat, ničeho se zdržet ani něco strpět. S tímto názorem stěžovatel nesouhlasil a uvedl, že byl povinen strpět zásah do práva na příznivé životní prostředí a dále do práv, která vyplývají z toho, že je ve smyslu čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy dotčenou veřejností (čl. 9 odst. 2 předpokládá, že ta má práva, jež mohou být porušována). Nadto uvedl, že odepření práva zástupcům dotčené veřejnosti domáhat se soudní ochrany je v rozporu i s čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy, podle nějž postupy podle čl. 9 odst. 1, 2 a 3 mají zajistit přiměřenou a účinnou nápravu.

Stěžovatel rovněž poukázal na aktuální vývoj situace. Česká inspekce životního prostředí vydala dne 24. 8. 2012 rozhodnutí, kterým žalované uložila pokutu, mimo jiné i za porušování § 50 a § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti zcela ztotožnila s rozsudkem krajského soudu a navrhla kasační stížnost zamítnout. Je přesvědčena, že přímo nezasáhla do práv stěžovatele prostřednictvím asanačních zásahů proti kůrovci; naopak konala, aby nedošlo ke zkrácení práv jiných subjektů, které byly kůrovcovou kalamitou dotčeny. Pokud se mělo jednat o zásah, pak nešlo o zásah správního orgánu, nýbrž o zásah vlastníka lesa, kterým je Česká republika. Žalovanou tak měla být ČR – Správa Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava. Správa Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava v předmětném řízení nevystupuje jako správní orgán, a nemůže tak být ve smyslu § 83 s. ř. s. označena za stranu žalovanou. Pokud měl stěžovatel na mysli správní orgány, které podle zákona o ochraně přírody a krajiny udělují výjimky (které dle jeho názoru uděleny nebyly), pak měla být za stranu žalovanou označena též vláda, nebo Ministerstvo životního prostředí (udělující výjimky podle § 43 citovaného zákona) a příslušný krajský úřad (rozhodující podle § 45i citovaného zákona). Žalovaná též popírá, že by při asanačních zásazích v lese používala intenzivní technologie; zásah proti kůrovci, ani jiný způsob asanace lesních porostů, nenaplňuje charakteristiku žádné činnosti, která by měla být podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, podrobena tomuto posouzení.

V replice stěžovatel zopakoval, že jeho aktivní legitimace se odvíjí od mezinárodních závazků ČR. Dle jeho názoru je žalovaná skutečně smíšeným subjektem, který je na jednu stranu správním orgánem a na druhou stranu i zástupcem vlastníka lesa; navíc působí jako odborná organizace. Tato jeho povaha ovšem nemůže být na újmu stěžovateli a ochraně jeho práv. Zásah do práv stěžovatele uskutečnila žalovaná, která byla zákonem zřízena jako správní orgán. Žalovaná zásah připravila, objednala a dohlížela na jeho realizaci; na zásahu samotném se rovněž podíleli její zaměstnanci. Zásah žalované měl kromě aktivní složky (kácení stromů) i složku pasivní, tedy nečinnost, neboť žalovaná strpěla ve své územní působnosti činnost, která byla vykonávána v rozporu s právními předpisy.

Stěžovatel k replice přiložil Závěrečné stanovisko a opatření k nápravě ve věci postupu Správy Národního parku Šumava, Ministerstva životního prostředí a České inspekce životního prostředí ve věci kácení stromů v lokalitě Na Ztraceném v Národním parku Šumava, vydané Veřejným ochráncem práv dne 1. 3. 2012. Z tohoto dokumentu vyplývá, že Ministerstvo životního prostředí pochybilo, pokud nevydalo na žádost žalované rozhodnutí ve věci žádosti o souhlas podle § 22 zákona o ochraně přírody a krajiny. Takový souhlas k zásahům proti škůdcům je nutný v případě zásahů podle § 32 odst. 2 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon). Žalovaná byla dále, jakožto subjekt hospodařící v lese, povinna před zahájením kácení stromů požádat příslušný orgán ochrany přírody (Správu Národního parku Šumava) o výjimku podle § 16, respektive § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny. Správa Národního parku Šumava, coby orgán státní správy, pochybila, pokud nevykonávala dozor v souladu s § 85 zákona o ochraně přírody a krajiny a nepřistoupila k uložení náležitých opatření, pokud nebylo o výjimku požádáno nebo nebyla ve správním řízení udělena. Žalovaná byla rovněž před zahájením kácení povinna požádat příslušný orgán ochrany přírody (krajský úřad) o písemné stanovisko, zda její plánované činnosti mohou mít samostatně, nebo ve spojení s jinými činnostmi či záměry, vliv na území 2000. Veřejný ochránce práv shrnul, že žalovaná, jako příspěvková organizace hospodařící v národním parku, v době kácení stromů v lokalitě Na Ztraceném nedisponovala nutnými povoleními podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Získání povolení před prováděním samotné činnosti však bylo podle právních předpisů nutné. K zásahům proti škůdcům a v případě mimořádných okolností a nepředvídatelných škod musí mít vlastník lesa, respektive hospodařící subjekt, souhlas orgánu ochrany přírody. Veřejný ochránce práv vytknul Správě Národního parku Šumava, jako orgánu státní správy, že neprováděla dozor podle § 85 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny a tím umožnila kácení stromů bez potřebných povolení a nevydala potřebná opatření k nápravě. Současné uspořádání Správy Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava neposkytuje podle Veřejného ochránce práv dostatečnou záruku nestrannosti výkonu státní správy ve smyslu rovnosti stran. Není možné, aby docházelo k propojování fungování státní správy s činností soukromoprávního subjektu v jedné instituci, byť by tento subjekt hospodařil se státním majetkem. Jeví se nevhodné, aby žalovaná současně vystupovala jako žadatel o určité povolení s tím, že k žádosti přiloží jako podklad odborné stanovisko, které sama vytvoří, a zároveň jako osoba, která má o takové žádosti vést správní řízení. Péče a ochrana hodnot v Národním parku Šumava je bezpochyby veřejným zájmem, a je proto nutné, aby byla plně umožněna transparentnost a veřejná kontrola takové činnosti.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.