1931/2009
Řízení před soudem: nezákonný zásah; rozhlasové a televizní vysílání: upozornění na porušení licenčních podmínek
Řízení před soudem: nezákonný zásah. Rozhlasové a televizní vysílání: upozornění na porušení licenčních podmínek
k § 59 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů (v textu též "zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání")
k § 65, § 75 odst. 2 větě druhé a § 82 soudního řádu správního
Proti upozornění Rady pro televizní a rozhlasové vysílání na porušení zákona podle § 59 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, nelze samostatně brojit žalobou podle soudního řádu správního, a to ani podle § 65 s. ř. s. (protože se nejedná o správní rozhodnutí), ani podle § 82 s. ř. s. (neboť nejde o zásah, pokyn či donucení). Vzhledem k tomu, že se jedná o úkon v rámci řízení o sankci, je možné se proti němu bránit jen postupem podle § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s., tj. až v řízení o žalobě proti rozhodnutí o uložení sankce.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 9. 2008, čj. 8 Ca 212/2008-61)
*)
Věc:
Společnost s ručením omezeným FTV Prima
proti Radě pro rozhlasové a televizní vysílání o ochranu před nezákonným zásahem.Rada pro rozhlasové a televizní vysílání (dále též "Rada", "žalovaná") zahájila dne 9. 1. 2007 správní řízení pro možné porušování licenčních podmínek v době od 1. 1. 2007 ze strany několika provozovatelů regionálního vysílání a též žalobkyně, tím, že žalobkyně vysílá program
Prima
televize v rozporu s licenčními podmínkami obsaženými v rozhodnutí Rady z 28. 6. 1994, zejména podmínkou č. 33, podle které má povinnost strukturovat svoje programové schéma tak, aby v případě udělení licencí k regionálnímu a lokálnímu vysílání mohla poskytnout určené vysílací časy pro programy držitelů licencí k regionálnímu a lokálnímu vysílání; tuto povinnost žalobkyně porušuje tím, že do vysílání zařazuje pořady, které nenavazují plynule na vysílací časy všech programů držitelů licencí k regionálnímu a lokálnímu vysílání. V průběhu řízení vydala Rada rozhodnutí z 10. 1. 2007 o předběžném opatření, kterým žalobkyni přikázala uvést své vysílání do souladu s licenční podmínkou č. 33 podle rozhodnutí Rady z 28. 6. 1994. Dne 16. 1. 2007 si žalovaná vyžádala od žalobkyně záznam kompletního kontinuálního vysílání programu Prima
televize ze dne 15. a 16. 1. 2007 a informace o tom, jaké bylo programové schéma programu Prima
televize v jednotlivých dnech počínaje 1. lednem 2006 do dne doručení žádosti. Dne 6. 2. 2007 se uskutečnilo ve věci ústní jednání za účasti zástupce žalobkyně. Rada 26. 2. 2008 vydala rozhodnutí, jímž žalobkyni upozornila na porušení licenčních podmínek, a jímž uložila žalobkyni povinnost uhradit spolu s ostatními účastníky řízení společně a nerozdílně paušální částku nákladů správního řízení ve výši 1 000 Kč.Žalobkyně se žalobou k Městskému soudu v Praze domáhala ochrany před nezákonným zásahem ze strany žalované, který spatřovala ve vydání rozhodnutí z 26. 2. 2008. Žalobkyně především poukázala na názor vyjádřený Městským soudem v Praze v rozsudku ve věci sp. zn. 8 Ca 238/2007, ze dne 27. 3. 2008, podle něhož upozornění vydané podle § 59 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání není správním rozhodnutím, není vydáváno v rámci správního řízení, a proto současně s upozorněním nelze uložit povinnost uhradit náklady řízení. Dále žalobkyně namítla, že správní řízení bylo vedeno v rozporu se zákonem, neboť žalovaná nepostupovala způsobem, který by umožnil zjistit stav věci v souladu s § 3 správního řádu z roku 2004. Poukázala na to, že její snahy o dohodu s regionálními provozovateli, směřující k naplnění licenční podmínek č. 33 a 34 nebyly úspěšné z důvodu neakceptovatelných podmínek regionálních provozovatelů. Zásadním nedostatkem upozornění je fakt, že z něj není zřejmé, jak žalobkyně porušila podmínky licence. Popis porušení povinnosti je zmatečný a vnitřně rozporný a upozornění nevyhovuje principu právní jistoty. Vzhledem k dikci § 63 odst. 1 písm. c) zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání pak může mít toto upozornění pro žalobkyni i následek odejmutí licence, pokud by žalovaná jeho vydání opakovala; to by znamenalo přímé zkrácení žalobkyně na jejím veřejném právu provozovat televizní vysílání.
Žalovaná ve vyjádření k žalobě akceptovala názor, že upozornění vydané podle § 59 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání není správním rozhodnutím. Nesouhlasila však ani s názorem, že by se jednalo o nezákonný zásah; jde o úkon fakticky deklarující, že jednáním provozovatele dochází nebo docházelo k porušování zákona. Plní tedy funkci preventivní a varovací a nelze je považovat ani za správní rozhodnutí, ale ani za zásah, pokyn či donucení. Proto tedy žalobkyně nemá legitimaci k podání žaloby a proti upozornění nemůže využít soudní ochrany. Požadovat přezkum předmětného upozornění lze až v případě uložení pokuty s odkazem na předchozí upozornění.
Městský soud v Praze žalobu zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Soud především zkoumal, zda upozornění má povahu úkonu, jenž by svou podstatou byl zásahem do právní sféry žalobkyně.
Podle § 82 s. ř. s.
"každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ,zásah') správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování."
Zásahem ve smyslu citované normy je tedy jakýkoliv úkon správního orgánu zasahující do práv fyzické nebo právnické osoby, který není rozhodnutím, jenž je zaměřen přímo proti této osobě nebo v jeho důsledku bylo proti ní přímo zasaženo.
Předmětný úkon žalované této definici nijak neodpovídá. Předně soud konstatoval, že tento úkon má podobu rozhodnutí obsahujícího dva výroky: prvním výrokem je žalobkyně upozorňována na porušení licenčních podmínek, druhým pak je jí uložena povinnost uhradit paušální částku nákladů správního řízení.
Samotné upozornění povahu zásahu nemá, neboť nijak nezasahuje do právní sféry žalobkyně: nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje její práva nebo povinnosti. Z prostého upozornění nevyplývá žalobkyni žádná povinnost či právo, a nemůže jím proto být ve své právní sféře nijak zkrácena. Jinak by tomu mohlo být, pokud by přímo v upozornění byla stanovena například určitá sankce pro případ, že by upozornění nebylo respektováno, a která by byla vůči žalobkyni uplatněna bez dalšího rozhodování. O takový případ však zjevně nejde, v upozornění není obsažena ani výzva žalobkyni něco konat anebo něčeho se zdržet, ani sankce pro případ neuposlechnutí takové výzvy. Samo upozornění tedy nemá žádný vliv na právní sféru žalobkyně, není tedy ani zásahem, ani pokynem, ani donucením, a soudu za tohoto stavu věci tedy nezbylo, než žalobu v části směřující proti upozornění na porušování licenčních podmínek zamítnout. Vzhledem k tomu se pak soud nemohl zabývat jednotlivými žalobními námitkami, směřujícími proti důvodnosti upozornění.
Pro úplnost však soud považuje za nezbytné vyjádřit se k povaze rozhodnutí žalované Rady i nad rámec žalobních bodů, a to v části obsahující upozornění na porušení licenčních podmínek.
Není sporu o tom, že je v pravomoci Rady dohlížet na to, zda provozovatel televizního vysílání s licencí plní podmínky udělené licence, a v případě porušení jeho povinností uplatňovat proti němu sankce - ukládat pokuty anebo licenci odejmout. Z dikce § 66 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání pak je zřejmé, že rozhodnutí o pokutě nebo o odnětí licence má podobu rozhodnutí ve správním řízení, v němž Rada postupuje podle správního řádu. Získá-li tedy Rada poznatky o tom, že určitý provozovatel televizního vysílání s licencí porušuje licenční podmínky, zahájí z moci úřední správní řízení, v němž náležitě zjistí skutkový stav a případně rozhodne o uložení pokuty podle § 60 odst. 2 písm. g) nebo odst. 6 písm. c) zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání, anebo rozhodne o odnětí licence podle § 63 odst. 1 písm. c) zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání. Před uložením sankce však zváží použití § 59 odst. 1 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání, a tedy nejprve provozovatele vysílání upozorní na porušení podmínek udělené licence a stanoví mu lhůtu k nápravě, je-li to z povahy věci možné. Toto upozornění však nemá povahu správního rozhodnutí, protože zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání nedává Radě pravomoc k vydání takového rozhodnutí (na rozdíl od například rozhodnutí, kterým se zamítá žádost o udělení licence, rozhodnutí o změně licence, o odnětí licence, o neprodloužení licence, o odmítnutí registrace, o zrušení registrace, o pokutě a rozhodnutí o zákazu činnosti, které porušuje nebo může porušit společný zájem spotřebitelů). Jakkoliv je tedy Rada oprávněna vydat upozornění na porušení povinností stanovených zákonem o provozování rozhlasového a televizního vysílání či podmínek udělené licence, nemůže tak učinit formou správního rozhodnutí. Za správný tedy soud považuje takový postup Rady, kdy ta, v případě zjištění porušení zákona či licenčních podmínek, vydá upozornění, přičemž stanoví lhůtu k nápravě, a po jejím uplynutí buď pokračuje v řízení a rozhodne o sankci (není-li upozornění respektováno), anebo správní řízení zastaví způsobem stanoveným v § 66 odst. 6 správního řádu (pokud provozovatel vysílání upozornění vyhoví a zjedná nápravu). Samotné upozornění není tedy podle názoru soudu úkonem, jímž by se správní řízení končilo, neboť se jím nerozhoduje ani ve věci samé, ani o vedení řízení.
Své úvahy pak uzavřel soud s tím, že proti upozornění podle § 59 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání nelze samostatně brojit žalobou podle soudního řádu správního, a to ani podle § 65 cit. zákona (protože se nejedná o správní rozhodnutí), ani podle § 82 cit. zákona (neboť nejde o zásah, pokyn či donucení). Vzhledem k tomu, že jde jen o úkon Rady v rámci řízení o sankci, je podle názoru soudu možno bránit se proti upozornění jen postupem podle § 74 odst. 2 věta druhá s. ř. s.
Podle této normy byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví.
Ukončí-li tedy Rada své řízení rozhodnutím o uložení sankce, pak může provozovatel vysílání proti takovému rozhodnutí podat žalobu podle § 65 s. ř. s., v níž bude výslovně žádat, aby soud přezkoumal také zákonnost upozornění, neboť jde o jiný úkon správního orgánu, který byl závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí, soud jím není sám vázán a zákon neumožňuje žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví.
Druhý výrok rozhodnutí - o povinnosti účastníků řízení uhradit společně a nerozdílně paušální částku nákladů správního řízení ve výši 1 000 Kč - však nepochybně má vliv na práva a povinnosti žalobkyně, neboť se jím výslovně ukládá povinnost zaplatit. Tento výrok tedy dozajista zasahuje právní sféru žalobkyně, a je tedy obecně přípustné se proti němu bránit, avšak muselo by se tak stát způsobem odpovídajícím. Jak vyloženo výše, v pravomoci Rady je dohlížet na plnění licenčních podmínek a ve správním řízení rozhodovat o sankcích za jejich neplnění; takové řízení bylo v projednávané věci řádně zahájeno a nepochybně probíhalo. V takovém případě pak je Rada oprávněna uložit účastníkovi povinnost uhradit náklady řízení paušální částkou (viz § 79 odst. 5 správního řádu). Podle názoru soudu je tedy výrok o povinnosti uhradit náklady řízení nesporně rozhodnutím správního orgánu o právech a povinnostech žalobkyně, které je tedy způsobilé být předmětem žaloby naproti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., nikoliv však žaloby na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Soud je ale ve svém rozhodování vázán vůlí žalobkyně, vyjádřenou v podané žalobě, a jestliže tedy žaloba podaná žalobkyní je koncipována právě na ochranu před nezákonným zásahem, soud se nemohl věcí zabývat jinak, a i v této části tedy musel žalobu zamítnout, dospěl-li k závěru, že se o nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. nejedná. (...)
*)
Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost podanou proti tomuto rozhodnutí svým rozsudkem ze dne 6. 8. 2009, čj. 6 As 46/2008-97.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.