Vydání 1/2012

(...)

(...) Při posouzení důvodnosti uplatněných stížních námitek Nejvyšší správní soud vyšel v prvé řadě ze své ustálené judikatury, podle níž je žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s. důvodná, byl-li žalobce přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením ("" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž "" v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování "" (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (srov. např. rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS). Podle názoru stěžovatele nedošlo v daném případě k naplnění 1., 2., 3. ani 4. podmínky. Pokud jde o zbývající podmínky, stěžovatel žádné konkrétní stížní námitky neuplatnil.

Pokud jde o povahu úkonů správních orgánů, které jsou způsobilé stát se nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., zastávala dřívější Nejvyššího správního soudu stanovisko, že nezákonným zásahem mohou být pouze aktivní úkony správního orgánu, které mají vůči jednotlivci donucující povahu (srov. např. rozsudek NSS ze dne 16. 1. 2008, čj. 3 Aps 3/2006-54). Avšak tento názor byl překonán usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS. Rozšířený senát v citovaném usnesení vyslovil následující právní názor: "[Z]" Nejedná se tedy pouze o aktivní donucující úkony správních orgánů, které mohou být zásahem podle § 82 s. ř. s., jak uvedl v odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud. Citovaným usnesením rozšířeného senátu došlo k rozšíření okruhu aktů či úkonů veřejné správy, proti nimž lze brojit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s. se lze domáhat ochrany proti všem aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností, nelze-li se ochrany soudu domoci žalobou proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) nebo žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 a násl. s. ř. s.), s výjimkou procesních úkonů, které nemají donucující povahu a je jimi pouze zajišťován průběh řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2011, čj. 5 Aps 5/2010-293).

V daném případě žalobce spatřoval nezákonný zásah v předběžném šetření ve věci možného zneužití dominantního postavení žalobce. Podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže stěžovatel "[stěžovatele - pozn. NSS] ". Podle § 20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve znění účinném do 31. 8. 2009 stěžovatel při výkonu dozoru postupoval přiměřeně podle § 21 odst. 5 až 9 téhož zákona. S účinností od 1. 9. 2009 však byla tato ustanovení zrušena zákonem č. 155/2009 Sb., kterým byl zákon o ochraně hospodářské soutěže novelizován, a nahrazena novými ustanoveními. Podle § 20 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve znění účinném od 1. 9. 2009 stěžovatel při výkonu dozoru postupuje přiměřeně podle § 21e, § 21f a § 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže upravujících postup stěžovatele ve správním řízení. Samotný § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže ovšem zůstal novelizací tohoto zákona nedotčen. Změna relevantních ustanovení upravujících postup stěžovatele ve správním řízení, resp. při výkonu dozoru a provádění šetření, tedy nic nezměnila na oprávnění stěžovatele provádět dozor nad plněním povinností soutěžitelů.

Šetření podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže je svou povahou specifickým postupem, jehož účelem je dozor nad dodržováním povinností, které soutěžitelům vyplývají ze zákona o ochraně hospodářské soutěže, případně ze soutěžního práva Evropské unie (viz § 20a a § 21h zákona o ochraně hospodářské soutěže, resp. před 1. 1. 2009 § 21a tohoto zákona) nebo z rozhodnutí stěžovatele. Nejedná se o správní řízení, jehož výsledkem by mělo být závazné správní rozhodnutí stěžovatele, ale o kontrolní postup, v rámci něhož jsou stěžovateli svěřeny relativně rozsáhlé pravomoci, které mu umožňují provádění efektivního dozoru. Účelem šetření je kontrola dodržování povinností soutěžitelů, zjištění nebo prověření případných skutečností, které by mohly odůvodňovat podezření, že se konkrétní soutěžitel mohl dopustit porušení uvedených povinností, a shromáždění prvotních informací a podkladů, o něž se takové podezření opírá. Šetření není zahajováno ani ukončováno správním rozhodnutím ani jiným formálním úkonem. Vyjdouli v průběhu šetření najevo skutečnosti, které zakládají podezření, že se konkrétní soutěžitel mohl dopustit protisoutěžního deliktu, může stěžovatel z moci úřední zahájit správní řízení ve věci možného porušení soutěžních předpisů (§ 20 odst. 3 ve spojení s § 21 zákona o ochraně hospodářské soutěže). V takovém správním řízení, které již není součástí předběžné kontroly, má pak být vydáno rozhodnutí o tom, zda se soutěžitel dopustil protisoutěžního deliktu, či nikoliv. Lze tak konstatovat, že šetření podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže není ukončováno rozhodnutím správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší či závazně určují práva nebo povinnosti. Proti postupu stěžovatele v průběhu šetření se proto nelze bránit žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s.

Za účelem výkonu dozoru nad dodržováním povinností soutěžitelů je stěžovatel nadán relativně rozsáhlými vyšetřovacími oprávněními. Soutěžitelé mají povinnost poskytovat stěžovateli nezbytnou součinnost k výkonu dozoru a výkon těchto oprávnění strpět. V případě porušení této povinnosti může stěžovatel uložit soutěžiteli pořádkovou pokutu podle § 22c odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Stěžovatel je dále oprávněn v rámci provádění dozoru vyžadovat od soutěžitelů bezplatné poskytnutí podkladů a informací, včetně obchodních knih, jiných obchodních záznamů nebo jiných záznamů (§ 21e téhož zákona). Soutěžitelé jsou naopak povinni podrobit se šetření na pozemcích a ve všech objektech, místnostech a dopravních prostředcích, které užívají při své činnosti v hospodářské soutěži. V rámci šetření jsou osoby pověřené stěžovatelem oprávněny mj. vstupovat do obchodních prostor soutěžitelů, u kterých šetření probíhá, nahlížet do obchodních záznamů, které se v obchodních prostorách nacházejí nebo jsou z nich přístupné, kopírovat nebo získávat v jakékoli formě kopie nebo výpisy z obchodních záznamů, pečetit obchodní prostory, popřípadě skříně, schránky nebo obchodní záznamy v nich se nacházející. Zaměstnanci stěžovatele jsou dále oprávněni zjednat si do obchodních prostor soutěžitele přístup, otevřít uzavřené skříně nebo schránky, popřípadě si jiným způsobem zjednat přístup k obchodním záznamům (§ 21f zákona o ochraně hospodářské soutěže). Existuje-li důvodné podezření, že se obchodní záznamy nacházejí v jiných než obchodních prostorách, včetně bytů fyzických osob, které jsou statutárními orgány soutěžitele nebo jejich členy nebo jsou k soutěžiteli v pracovněprávním nebo obdobném vztahu, může šetření s předchozím souhlasem soudu probíhat i v takových prostorách (§ 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže, srov. obdobně § 21 odst. 5 až 8 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve znění účinném do 31. 8. 2009).

S ohledem na takto široká oprávnění, jež může stěžovatel uplatnit v rámci výkonu své dozorové pravomoci při provádění předběžného šetření, lze konstatovat, že nezákonně prováděné šetření může porušovat řadu ústavně zaručených práv soutěžitele. V případě výzev k poskytnutí podkladů a informací dochází přinejmenším k omezení veřejného subjektivního práva jednotlivce (tj. nejen fyzické, ale i právnické osoby) na všeobecnou ochranu jeho svobodné sféry (), vyplývajícího mj. z čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Ústavní soud např. v nálezu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, č. 143/2002 Sb. ÚS, konstatoval, že zásadě, podle níž lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví, "sběrnou' " Provádění šetření stěžovatelem může rovněž vyústit v možné porušení práva na ochranu vlastnictví (majetku) zakotveného v čl. 11 Listiny a v čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen "Úmluva"), pokud by byl soutěžitel při provádění šetření neoprávněně omezen v právu pokojně užívat svůj majetek. Byť v daném případě stěžovatel neprováděl místní šetření, lze konstatovat, že v určitých případech by provedení nezákonného šetření v obchodních prostorách soutěžitele nebo dokonce v jiných než obchodních prostorách soutěžitele mohlo představovat neoprávněný zásah do práva na ochranu obydlí (srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 3/09, č. 219/2010 Sb.).

V posuzovaném případě se žalobce cítil být dotčen na svých právech výzvami stěžovatele k předložení požadovaných informací a podkladů. Z obsahu jednotlivých výzev, které k důkazu provedl krajský soud, plyne, že stěžovatel opakovaně vyzýval žalobce k předkládání značného množství podkladů a informací, které se týkaly možného zneužití dominantního postavení žalobcem. Postupem stěžovatele byl žalobce omezen na svém právu svobodně se rozhodnout, zda a komu poskytne informace o své činnosti. Došlo tak přinejmenším k zásahu do práva na všeobecnou ochranu svobodné sféry osoby (), která zahrnuje i právo na informační sebeurčení. Jednalo se přitom o přímé dotčení na právech, neboť k omezení práv žalobce došlo již tím, že mu byla stěžovatelem uložena povinnost předložit specifikované informace a podklady. Nelze proto souhlasit s názorem, že by žalobce mohl být na svých právech dotčen až uložením pořádkové pokuty v případě, že by výzev stěžovatele neuposlechl. Nelze přisvědčit ani námitce stěžovatele, že žalobci jako právnické osobě nelze přiznat právo na ochranu této jeho autonomní sféry. Ústavně zaručená základní práva a svobody zakotvené zejména v Listině a v Úmluvě se vztahují nejen na osoby fyzické, ale i na osoby právnické, a to za předpokladu, že to povaha těchto práv umožňuje (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 10. 10. 2001, sp. zn. I. ÚS 201/01, č. 147/2001 Sb. ÚS). Osobní sféru jednotlivce nelze zužovat pouze na povinnost správních orgánů respektovat soukromí fyzické osoby. Jak již bylo řečeno, v daném případě byl žalobce dotčen na právu na všeobecnou ochranu jeho svobodné sféry a právu na informační sebeurčení. Sféra osobní svobody je odvozena z principu, že státní moc lze uplatňovat jen na základě zákona, za podmínek zákonem stanovených a v mezích zákona. Proto je z povahy věci zaručena všem jednotlivcům, neboť platí, že státní moc nelze uplatňovat bez zákonného podkladu (svévolně) vůči fyzickým ani právnickým osobám (srov. např. rozsudek NSS ze dne 22. 5. 2008, čj. 2 Aps 3/2007-91, č. 2199/2011 Sb. NSS).

Nejvyšší správní soud se z uvedených důvodů ztotožnil s názorem krajského soudu, že předběžné šetření podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže je zásahem správního orgánu, kterým mohou být přímo dotčena práva soutěžitele. Na ochranu proti vedení předběžného šetření soutěžiteli nepřísluší žaloba proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) ani žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 a násl. s. ř. s.). Nejedná se přitom ani o úkon, jímž by byl pouze zajišťován průběh správního řízení. Jak již bylo řečeno, v posuzovaném případě byl žalobce postupem stěžovatele v rámci předběžného šetření vedeného za účelem prověření podezření z možného zneužití dominantního postavení přímo dotčen na svých právech. Nejvyšší správní soud z tohoto důvodu dospěl k závěru, že byla splněna 1., 2. a 4. podmínka pro přiznání ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu stanovená citovanou judikaturou Nejvyššího správního soudu.

Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval posouzením klíčové otázky, zda došlo také k naplnění 3. podmínky, tj. zda se v posuzované věci jednalo o nezákonný postup stěžovatele. Konstatování, že zásahem správního orgánu došlo k omezení práv jednotlivce, totiž ještě neznamená, že jde o zásah nepřípustný. Takový zásah je ústavním pořádkem , děje-li se na základě zákona, v souladu se zákonem a v jeho mezích a dále, sleduje-li legitimní cíl, je pro dosažení tohoto cíle nezbytný a tomuto cíli také přiměřený. Jestliže však správní orgán vybočí z takto stanovených mezí, jedná se již o nezákonný zásah do práv, proti němuž přísluší žalobci ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s.

Nejvyšší správní soud se nejprve musel vypořádat s otázkou, zda předmětné šetření bylo zahájeno v souladu se zákonem. V této souvislosti lze konstatovat, že zákon o ochraně hospodářské soutěže nestanoví žádné konkrétní podmínky pro výkon dozoru podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže. Výkon dozorčího oprávnění může zahrnovat kontroly zahájené na základě konkrétního podezření, že se soutěžitel mohl dopustit svým jednáním soutěžního deliktu, zjištěného vlastní činností stěžovatele nebo na základě podnětu třetí osoby. V takovém případě bude dozor zpravidla zaměřen na prošetření toho, zda zjištěné skutečnosti odůvodňují zahájení správního řízení. Stejně tak se ale může jednat i o namátkovou kontrolu zahájenou, aniž by stěžovatel disponoval konkrétním podezřením, že soutěžitel neplní řádně své povinnosti. V této souvislosti lze poukázat na § 20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže upravující tzv. sektorové šetření. V případě sektorového šetření zákon výslovně stanoví, že se provádí v případech, kdy situace na jednotlivých trzích naznačuje, že hospodářská soutěž je, ať již z jakýchkoli důvodů, narušena. Pro výkon dozorčího oprávnění podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona ochraně hospodářské soutěže ovšem žádná obdobná či jiná podmínka stanovena není. Lze tak dovodit, že stěžovatel může zahájit šetření, aniž by mu přitom byly známy skutečnosti nasvědčující tomu, že došlo k porušení předpisů na ochranu hospodářské soutěže, např. zneužitím dominantního postavení soutěžitele.

V tomto rozsahu je třeba korigovat závěry krajského soudu, jenž v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že předběžné šetření nemůže sloužit k tomu, aby v jeho průběhu byla možná podezření na porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže teprve vyhledávána. Krajský soud měl za to, že při zahájení šetření podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže musí existovat konkrétní podezření z porušení povinnosti soutěžitelem. Opřel se přitom o právní stanovisko vyslovené v nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2008, sp. zn. I. ÚS 1835/07, č. 196/2008 Sb. ÚS, podle něhož "". Od uvedeného stanoviska Ústavního soudu se však následná Nejvyššího správního soudu odchýlila.

Nejvyšší správní soud opakovaně konstatoval, že jsou v tomto případě splněny podmínky definované judikaturou Ústavního soudu pro to, aby se mohl od právního názoru vyjádřeného v citovaném nálezu odchýlit (srov. např. rozsudky NSS ze dne 26. 10. 2009, čj. 8 Afs 46/2009-46, č. 1983/2010 Sb. NSS, ze dne 3. 12. 2009, čj. 2 Aps 2/2009-52, č. 2000/2010 Sb. NSS, ze dne 19. 3. 2010, čj. 5 Aps 2/2010-54, ze dne 15. 4. 2010, čj. 7 Afs 15/2010-89 a čj. 7 Afs 16/2010-84, ze dne 13. 5. 2010, čj. 1 Afs 28/2010-107, ze dne 31. 1. 2011, čj. 8 Afs 63/2010- 106, ze dne 3. 3. 2011, čj. 9 Afs 54/2010-84, ze dne 8. 4. 2011, čj. 5 Afs 13/2010-58, a ze dne 22. 7. 2011, čj. 5 Afs 61/2010-61; srov. též usnesení ze dne 3. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 378/10, jímž Ústavní soud odmítl ústavní stížnost proti výše citovanému rozsudku NSS čj. 2 Aps 2/2009-52 jako zjevně neopodstatněnou). Podle právního názoru zastávaného Nejvyšším správním soudem nejsou konkrétní pochybnosti o porušení předpisů nezbytnou podmínkou pro výkon kontroly, pokud příslušný zákon takovou podmínku výslovně nestanoví nebo z jeho účelu tato podmínka nevyplývá. V ostatních případech tedy může mít kontrola namátkový charakter bez ohledu na to, zda se jedná o daňovou kontrolu, kontrolní postup podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, nebo o jinou formu správního dozoru. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve zmiňovaném rozsudku čj. 2 Aps 2/2009-52, kontrolou je " " Přestože se předmět kontroly (dozoru) podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže odlišuje od předmětu daňové kontroly, o níž se jednalo ve věcech posuzovaných Ústavním soudem a Nejvyšším správním soudem, jedná se v obou případech o institut, jehož účelem je kontrola dodržování právních předpisů jejich adresáty. Stanovisko zastávané Nejvyšším správním soudem se proto uplatní i v nyní posuzované věci. Lze tak uzavřít, že podmínkou pro zahájení předběžného šetření podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže není existence konkrétního podezření, že soutěžitel neplní řádně své povinnosti vyplývající ze zákona o ochraně hospodářské soutěže, z unijního soutěžního práva nebo z rozhodnutí stěžovatele.

Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí s názorem krajského soudu, jenž stěžovateli vytýkal, že v průběhu šetření teprve vyhledával skutečnosti odůvodňující podezření z porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže. V posuzované věci se navíc zjevně nejedná o případ namátkové kontroly, neboť podle vyjádření stěžovatele bylo předběžné šetření zahájeno na základě podnětu třetí osoby (viz protokol o jednání ze dne 13. 1. 2011), z čehož vyplývá, že stěžovatel již při zahájení šetření disponoval určitým podezřením, že se žalobce svým jednáním mohl dopustit zneužití dominantního postavení. Nicméně ani tato dílčí nesprávnost v odůvodnění přezkoumávaného rozsudku nemohla mít vliv na správnost navazujících úvah a závěrů krajského soudu, které se týkaly zákonnosti předběžného šetření.

Skutečnost, že stěžovatel nemusí před zahájením šetření podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže disponovat žádným konkrétním podezřením ohledně možného protiprávního jednání soutěžitele, totiž neznamená, že by postup stěžovatele při výkonu správního dozoru mohl záviset zcela na jeho libovůli. Jak již bylo řečeno, postup stěžovatele při provádění předběžného šetření se musí pohybovat v mezích daných ústavním pořádkem ČR, včetně mezinárodních smluv o lidských právech, jimiž je Česká republika vázána, a vzhledem k tomu, že v daném případě prováděl stěžovatel šetření i z hlediska možného porušení soutěžního práva EU, konkrétně zákazu zneužití dominantního postavení podle čl. 102 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen "SFEU"), rovněž v mezích daných Listinou základních práv EU a ochranou základních práv podle obecných právních zásad Unie. Z toho lze dovodit požadavek, který vyplývá pro každé omezení základních práv z judikatury Ústavního soudu, Evropského soudu pro lidská práva i obou unijních soudů (tj. Soudního dvora a Tribunálu, resp. dříve Soudu prvního stupně), aby takové omezení mělo nejen zákonný základ, ale aby též sledovalo právem aprobovaný legitimní cíl, bylo pro dosažení tohoto cíle nezbytné a tomuto cíli přiměřené (zásada proporcionality).

Tyto požadavky se promítají rovněž do základních zásad činnosti správních orgánů, které jsou upraveny v úvodních ustanoveních správního řádu. Podle § 2 odst. 2 správního řádu správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena. Jedná se o obecně platný zákaz zneužití pravomoci. Podle § 2 odst. 3 správního řádu správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká, a může zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu. Uvedené ustanovení vyjadřuje vedle obecného principu ochrany dobré víry také právě zásadu proporcionality, podle níž lze při výkonu pravomoci zasahovat do práv jednotlivců pouze v míře nezbytně nutné.

Vzhledem k tomu, že, jak již bylo řečeno, stěžovatel prováděl předmětné šetření rovněž za účelem kontroly dodržování povinností vyplývajících pro žalobce z čl. 102 SFEU (dříve čl. 82 Smlouvy o založení ES), je vhodné připomenout, že tuto pravomoc (stejně jako pravomoc ke správnímu řízení o porušení povinností vyplývajících pro soutěžitele z čl. 101 nebo čl. 102 SFEU) mu svěřuje zákon o ochraně hospodářské soutěže v návaznosti na nařízení Rady (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy. Tímto nařízením došlo k decentralizaci systému ochrany hospodářské soutěže v rámci Evropské unie, tedy k tomu, že ode dne účinnosti tohoto nařízení (1. 5. 2004) Evropská komise sdílí svou pravomoc k uplatňování soutěžní politiky a práva EU s jednotlivými úřady pro ochranu hospodářské soutěže členských zemí. Je pravdou, že se nařízení č. 1/2003 omezuje v daném ohledu v podstatě pouze na kompetenční ustanovení a dále podrobněji upravuje toliko postup Evropské komise při provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v čl. 101 a čl. 102 SFEU, přičemž podrobnější procesní úpravu pro výkon obdobných oprávnění jednotlivých úřadů pro ochranu hospodářské soutěže členských států přenechává jejich vnitrostátním právním řádům. Nicméně právě z toho důvodu, že se jedná v podstatě o paralelní kompetenci Evropské komise a úřadů pro ochranu hospodářské soutěže členských zemí (tj. v daném případě stěžovatele) kontrolovat dodržování pravidel unijního soutěžního práva a následně postihovat jejich porušování, je nanejvýš vhodné připomenout právní úpravu, která definuje obdobné vyšetřovací pravomoci Evropské komise, kterých lze použít před zahájením formálního řízení, a rovněž k tomu se vztahující judikaturu unijních soudů. Ostatně tato právní úprava a by byla i v případech, kdy by bylo již při provádění předběžného šetření (např. vzhledem k pravidlu ) zřejmé, že mohlo dojít nanejvýš k porušení vnitrostátního soutěžního práva, tj. zákona o ochraně hospodářské soutěže, neboť tento zákon byl zákonodárcem od počátku koncipován i pro tyto výlučně vnitrostátní případy tak, že vychází v řadě svých hmotněprávních i procesních institutů právě z unijního soutěžního práva.

Krajský soud v souvislosti se zmiňovanými paralelními kompetencemi Evropské komise poukázal na čl. 17 nařízení č. 1/2003 upravující postup Komise při šetření hospodářských odvětví a druhů dohod. Toto ustanovení umožňuje Komisi provést šetření určitého hospodářského odvětví nebo určitého druhu dohod v různých odvětvích, pokud vývoj obchodu mezi členskými státy, stabilita cen nebo jiné okolnosti naznačují, že hospodářská soutěž na společném trhu může být omezena nebo narušena. Jedná se tedy o sektorové šetření, které v zásadě odpovídá oprávnění stěžovatele podle § 20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Přiléhavější se však jeví odkaz na nařízení Komise (ES) č. 773/2004 o vedení řízení Komise podle článků 81 a 82 Smlouvy o ES, v němž jsou mj. stanovena pravidla pro zahájení řízení Komisí. Podle čl. 2 odst. 1 a 2 tohoto nařízení může Komise kdykoli rozhodnout o zahájení řízení s cílem přijmout rozhodnutí podle hlavy III nařízení č. 1/2003. Komise může zahájení řízení zveřejnit jakýmkoli vhodným způsobem. Nejdříve o tom vyrozumí dotčené strany. Důležitý je především čl. 2 odst. 3 uvedeného nařízení, podle něhož Komise může využít svých vyšetřovacích pravomocí podle hlavy V nařízení č. 1/2003 ještě před zahájením řízení. Jinými slovy, Komise je oprávněna provádět šetření ještě před zahájením řízení ve věci možného porušení čl. 101 a čl. 102 SFEU. Tato pravomoc v podstatě odpovídá oprávnění stěžovatele provádět šetření podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže, které ovšem navíc může být zaměřeno nejen na kontrolu dodržování unijního, ale i vnitrostátního soutěžního práva.

Lze proto poukázat i na judikaturu Soudního dvora a Tribunálu (dříve Soudu prvního stupně) týkající se vyšetřování prováděného Komisí a povinnosti respektovat zákaz svévole a zásadu proporcionality při výkonu pravomocí Komise. V prvé řadě je třeba připomenout rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 9. 1989, , 46/87 a 227/88, Recueil, s. 2859, bod 19, v němž Soudní dvůr uznal, že požadavek ochrany proti svévolným a nepřiměřeným zásahům veřejné moci do sféry soukromé činnosti fyzické nebo právnické osoby představuje obecnou zásadu práva Společenství. Jakýkoliv zásah správních orgánů do soukromé sféry fyzické či právnické osoby musí být podle Soudního dvora proveden na základě práva a z právem stanovených důvodů. Na toto stanovisko později navázal např. rozsudek Soudního dvora ze dne 22. 10. 2002, , C-94/00, Recueil, s. I-9011, bod 27, a rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 11. 12. 2003, , T-66/99, Recueil, s. II-5515, bod 91. Tyto rozsudky se přitom týkaly postupu Komise podle nařízení č. 17, kterým se provádějí články 85 a 86 Smlouvy (Úř. věst. P 13, 21. 2. 1962, s. 204). Toto nařízení bylo sice s účinností od 1. 5. 2004 nahrazeno nařízením č. 1/2003, nicméně unijní soudy převzaly uvedené závěry i ve vztahu k nové právní úpravě. Tak například Soud prvního stupně v rozsudku ze dne 8. 3. 2007, , T-340/04, Sb. rozh., s. II-573, body 146 a 147, uvedl: "[...] " Lze tak uzavřít, že také unijních soudů zdůrazňuje nutnost ochrany jednotlivců, a to jak fyzických, tak i právnických osob, před takovými zásahy Komise při výkonu jejích vyšetřovacích oprávnění, které by byly či odporovaly zásadě proporcionality.

Nejvyšší správní soud se tedy plně ztotožňuje s názorem krajského soudu, že prostor, který § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže, pokud má být interpretován souladně s ústavním pořádkem, mezinárodními závazky ČR i unijním právem, poskytuje stěžovateli k provádění předběžného šetření, není neomezený. Jak již bylo řečeno, tímto zákonem předvídaný legitimní účel daného institutu spočívá v kontrole dodržování vnitrostátního a unijního soutěžního práva konkrétním soutěžitelem či soutěžiteli a v případě zjištění skutečností, jež by mohly nasvědčovat protiprávnímu omezování hospodářské soutěže, ve shromáždění prvotních podkladů pro to, aby se mohl stěžovatel rozhodnout, zda zahájí správní řízení o příslušném soutěžním deliktu či deliktech, nebo nikoliv. V tomto ohledu lze přisvědčit stěžovateli, že účelem tohoto institutu je rovněž ochrana soutěžitelů před tím, aby proti nim nebyla zcela zbytečně zahajována řízení o porušení soutěžního práva, která by byla založena na zjevně nepodložených či nepravdivých informacích. Tím ovšem zákonný účel daného institutu také končí. Jak již přesvědčivě argumentoval krajský soud, předběžné šetření rozhodně není určeno k tomu, aby v něm byly shromaždovány veškeré podklady již pro konečné rozhodnutí ve správním řízení, a tedy odstraňovány jakékoliv pochybnosti o tom, zda byl spáchán soutěžní delikt. Předběžné šetření tedy rozhodně nemá a nemůže nahrazovat samotné správní řízení a nemělo by se v něm (nejde-li o skutkově triviální věc) nacházet těžiště dokazování či shromažďování dalších podkladů pro konečné rozhodnutí o vině a sankci za správní delikt. Podmínkou pro zahájení správního řízení o takovém deliktu rozhodně není jistota správního orgánu o tom, že byl tento delikt spáchán, ale pouze důvodné podezření. Předběžné šetření, v němž, jak již bylo řečeno, soutěžitel nemůže vykonávat práva účastníka řízení, tedy nesmí suplovat funkci správního řízení a činit z něho pouze formální procesní stadium, kde už je o tom, zda a kým byl delikt spáchán, vlastně předem rozhodnuto. Takový postup by byl popřením základního práva soutěžitele na spravedlivý proces.

Tomuto zákonnému účelu musí rozsah předběžného šetření odpovídat. Předběžné šetření tedy musí, vzhledem k tomu, že jeho jednotlivé úkony představují zásah do zmiňovaných základních práv soutěžitele, být omezeno jen na to, co je nezbytné pro dosažení jeho účelu a tomuto účelu přiměřené.

Právě v posuzované věci ovšem předběžné šetření vybočilo z mezí, které jsou dány jeho zákonným účelem. Svědčí o tom postup stěžovatele při provádění šetření a obsah jednotlivých výzev k poskytnutí podkladů a informací, které byly k důkazu provedeny v řízení před krajským soudem.

Z vyjádření stěžovatele v průběhu jednání před krajským soudem vyplynulo, že předběžné šetření bylo vedeno od roku 2008 a stěžovatel v něm pokračoval až do doby rozhodnutí krajského soudu, tj. do 13. 1. 2011. Celková délka trvání předběžného šetření tedy přesáhla dva roky. V jeho průběhu stěžovatel opakovaně vyzýval žalobce k poskytnutí podkladů a informací týkajících se možného zneužití dominantního postavení žalobcem. Jednalo se o výzvy ze dne 19. 11. 2008, ze dne 5. 12. 2008, ze dne 29. 1. 2009, ze dne 16. 9. 2009, ze dne 12. 11. 2009, ze dne 22. 12. 2009, ze dne 15. 1. 2010, ze dne 29. 1. 2010, ze dne 10. 2. 2010, ze dne 9. 4. 2010, ze dne 22. 10. 2010 a ze dne 7. 12. 2010. Jak již konstatoval v odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud, stěžovatel požadoval poskytnutí značného množství informací a podkladů, které se týkaly struktury relevantního trhu, popisu fungování technických zařízení provozovaných žalobcem a využití jeho kapacit, dále požadoval hospodářské informace týkající se žalobce a jeho obchodní činnosti, struktury zákazníků, poskytovaných služeb a obchodních plánů, stejně jako informace týkající se činnosti ostatních soutěžitelů. Stěžovatel vyzval žalobce mj. k tomu, aby popsal fungování celého systému připojování k síti, v jakém bodě a za jakých podmínek do tohoto bodu vstupují a využívají jej ostatní operátoři, aby uvedl aktuální výši velkoobchodní ceny za přístup a jakým způsobem je stanovena, aby specifikoval výši jednotlivých nákladů, které jsou z ní hrazeny, a výši marže, která zbude po uhrazení nákladů, aby sdělil aktuální výši všech dalších poplatků, které ostatní operátoři hradí žalobci za přístup a používání sítě, a aby objasnil, jakým způsobem jsou tyto poplatky stanoveny a hrazeny, dále aby uvedl aktuální výši nákladů spojených s využíváním přístupu a používáním sítě žalobce, aby oznámil aktuální výši jednotlivých položek celkových nákladů spojených s prodejem a podporou, aby uvedl aktuální výši nákladů rozpočítaných na zákazníka, aby objasnil a doložil důvody poskytování slev a uvedl aktuální počet zákazníků, kteří využívají produkt za zvýhodněných podmínek, a počet zákazníků, kteří využívají zmíněné produkty za standardních podmínek, a dále, aby uvedl, na jakou dobu jsou uzavírány smlouvy se zákazníky. Žalobce byl dále vyzván k tomu, aby předložil studie o trhu, marketingové studie a obchodní plány a případné jiné informace o vývoji trhu, kterými disponoval, a to za období 7 let. Měl specifikovat, jaké soutěžitele, technologické platformy a nabízené služby, resp. produkty k nim na trhu vnímá jako konkurenci a zda a jakým způsobem přihlíží k cenám konkurenčních služeb/produktů při určování cen, a to za období 7 let. Dále měl žalobce specifikovat volné kapacity sítě pro služby připojení k internetu a plány na rozšíření těchto kapacit, včetně finanční náročnosti, a to podle jednotlivých lokalit, uvést, na základě jakých parametrů se obecně rozhodoval, zda rozšiřovat či nerozšiřovat své kapacity, dále měl sdělit počet tzv. neaktivních přípojek ve své síti; ke všem produktům měl žalobce poskytnout smluvní podmínky, za kterých byly tyto produkty nabízeny, a jejich ceníky platné v době poskytování produktů a dále poskytnout přehled veškerých marketingových a tzv. promo akcí vztahujících se k produktům včetně jejich podrobného popisu. Žalobce byl dále vyzván k tomu, aby vytvořil a předložil stěžovateli tabulky zahrnující mj. údaje o tržbách, počtech zákazníků a přípojek, kapacitě sítě, cenících. Stěžovatel požadoval také, aby žalobce předložil veškeré obchodní plány, strategické plány, interní strategie, reporty a analýzy, veškeré dostupné analýzy a průzkumy trhu, analýzy externích poradců, spotřebitelské průzkumy, plány a kalkulace spojené se zavedením a realizací nabídky ADSL služeb.

Již z tohoto neúplného výčtu je zřejmé, že rozsah požadovaných podkladů byl značný a že přesahoval zákonný rámec předběžného šetření. V této souvislosti lze znovu poukázat na vyjádření stěžovatele, podle něhož obsahoval "" spis týkající se předběžného šetření celkem asi "". Tento spis vedle podkladů poskytnutých žalobcem obsahoval také podklady a informace od dalších soutěžitelů, jimž stěžovatel adresoval výzvu (viz Protokol o jednání ze dne 13. 1. 2011). Za daných okolností nelze považovat rozsah vyžadovaných informací a podkladů za nezbytný a přiměřený účelu předběžného šetření, kterým je kontrola povinností žalobce jakožto soutěžitele a prvotní prověření možných porušení těchto povinností. Požadované podklady ve svém souhrnu totiž v daném případě nemohly sloužit jen pouhé prvotní kontrole či ověření podnětu, podle něhož se žalobce mohl dopustit zneužití dominantního postavení. Podrobnost, komplexní povaha a rozsah vyžadovaných informací svědčí o tom, že předběžné šetření již zjevně přesáhlo svůj zákonný účel, neboť směřovalo ke konečnému posouzení otázky, zda se žalobce dopustil zneužití dominantního postavení. Jak však již bylo uvedeno, objasňování skutkového stavu v míře nezbytné pro posouzení této otázky má být součástí správního řízení, během něhož může soutěžitel plně využít svých procesních práv.

Stěžovatel je bezpochyby oprávněn v mezích daných zákonem uvážit, které úkony v rámci předběžného šetření provede, aby byl co nejsnáze a nejrychleji naplněn jeho cíl. Za tímto účelem je stěžovatel mj. oprávněn vyžadovat od soutěžitelů bezplatné poskytnutí relevantních podkladů a informací (§ 21e zákona o ochraně hospodářské soutěže). V této souvislosti je třeba zdůraznit, že lze požadovat pouze takové informace a podklady, které má soutěžitel k dispozici. Nesmí se jednat o informace nebo podklady, kterými soutěžitel objektivně nemůže disponovat nebo které by byl teprve nucen na základě žádosti stěžovatele vytvořit. Při volbě použitých prostředků je stěžovatel vždy povinen přihlédnout k okolnostem konkrétního případu a zvážit, zda je poskytnutí žádaných podkladů a informací skutečně nezbytné k dosažení účelu předběžného šetření a tomuto účelu přiměřené. Vyžadování informací a podkladů, které zcela zjevně přesahují rámec předběžného šetření, je překročením pravomoci stěžovatele, a to navíc za situace, kdy stěžovatel v průběhu předběžného šetření, které trvalo déle než dva roky, požadoval opakovanými výzvami poskytnutí stále širšího okruhu informací a podkladů. Z tohoto důvodu nelze aprobovat postup stěžovatele, jenž se v daném případě prostřednictvím opakovaných výzev určených žalobci snažil získat informace a podklady, které zjevně přesahují okruh skutečností, jejichž zjištění je nezbytné pro prvotní prověření zmíněného podnětu. Vyžadování podkladů v uvedeném rozsahu tedy nebylo nezbytné pro dosažení účelu předběžného šetření ani tomuto účelu přiměřené, a to ani přes obecná specifika trhů informačních a komunikačních technologií, které se podle stěžovatele vyznačují zvláštní složitostí a vysokou dynamičností. Nejvyšší správní soud na základě těchto úvah dospěl k závěru, že předběžné šetření ve věci možného zneužití dominantního postavení žalobcem bylo ke dni rozhodování krajského soudu nezákonným zásahem správního orgánu, neboť svým rozsahem přesahovalo rámec, který je pro použití tohoto institutu vymezen v § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže.

Na tomto závěru nemůže nic změnit ani námitka stěžovatele, podle níž stěžovatel svým postupem chránil práva žalobce, neboť v průběhu šetření nemohly získat přístup k podkladům a informacím předloženým žalobcem třetí osoby, které by se jinak mohly dovolat přístupu do správního spisu po zahájení správního řízení. Ochranu informací, které mohou být obchodním tajemstvím žalobce, lze totiž zajistit i ve správním řízení. Podle § 21c odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou z nahlížení do spisu vyloučeny ty jeho části, které obsahují obchodní, bankovní nebo obdobné zákonem chráněné tajemství; spis musí pouze zahrnovat vedle listin obsahujících takové tajemství i listiny, ze kterých bylo toto tajemství odstraněno, případně dostatečně podrobný výpis, který tajemství neobsahuje.

Uspět nemůže ani námitka, že svým postupem stěžovatel šetřil práva žalobce, neboť údajně hrozilo, že v důsledku zahájení správního řízení by mohlo dojít k zásahu do dobré pověsti žalobce. Byť lze připustit, že, jak již bylo řečeno, účelem předběžného šetření je rovněž ochrana soutěžitelů před tím, aby proti nim nebyla zcela bezdůvodně vedena řízení o porušení soutěžního práva, nemůže toto předběžné řízení pokračovat i dlouho poté, kdy již má stěžovatel k dispozici dostatečné množství podkladů pro to, aby se rozhodl, zda správní řízení zahájí. Tak tomu bylo právě v daném případě. Navíc za situace, kdy je Nejvyššímu správnímu soudu z vlastní činnosti známo, že stěžovatel vede nebo dříve vedl s žalobcem řadu správních řízení ve věcech týkajících se porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže, působí jeho námitka dovolávající se dobré pověsti žalobce účelově.

Za daných okolností nelze postup stěžovatele ospravedlnit ani tím, že podle jeho názoru žalobce neposkytoval požadované informace vždy včas a v úplnosti. Z dokazování před krajským soudem vyplývá, že tyto skutečnosti nebyly v daném případě rozhodujícím faktorem, který by zásadním způsobem ovlivnil rozsah a délku daného předběžného šetření.

Důvodnou neshledal Nejvyšší správní soud ani stížní námitku, podle níž by zákazem předběžného šetření v posuzovaném případě bylo do budoucna vyloučeno uplatnění dozorové pravomoci stěžovatele. Tento názor stěžovatele není správný. Krajský soud rozhodoval v posuzované věci pouze o zákonnosti předběžného šetření ve věci možného zneužití dominantního postavení žalobce vedeného pod sp. zn. P615/2008/DP. Dospěl přitom k závěru, že v tomto konkrétním případě předběžné šetření vybočilo z rámce, který je pro tento účel vymezen zákonem. Zákazem pokračovat v provádění šetření v tomto konkrétním případě není nikterak dotčena pravomoc stěžovatele podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže, kterou je ovšem stěžovatel povinen vykonávat v souladu se zákonem. Ostatně i krajský soud uvedl v odůvodnění napadeného rozsudku, že v žádném směru nezpochybňuje obecnou potřebu předběžného šetření coby legitimního nástroje, který stěžovatel může důvodně využívat v rámci zajišťování dostatečně efektivního soutěžního prostředí, ani nezpochybňuje fakt, že předběžná šetření trvající po delší časový úsek jsou soutěžními úřady využívána. Stěžovatel je tak i nadále oprávněn provádět dozor nad plněním povinností soutěžitelů v jiných věcech, samozřejmě pokud při tom bude respektovat jeho zákonný účel. V opačném případě mohou dotčení soutěžitelé využít svého ústavně garantovaného práva na soudní ochranu prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. V takovém postupu však nelze shledávat znemožnění výkonu dozorčí pravomoci stěžovatele.

Na základě těchto skutečností shledal Nejvyšší správní soud kasační námitky, kterými stěžovatel brojil proti závěru krajského soudu o nezákonném zásahu stěžovatele, nedůvodnými.

Nejvyšší správní soud dospěl k následujícím závěrům. Předběžné šetření stěžovatele podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže je přípustným zásahem do autonomní sféry soutěžitelů, jichž se týká, jen v rozsahu, který je nezbytný pro dosažení zákonem vymezeného účelu předběžného šetření a tomuto účelu přiměřený. Tímto účelem je kontrola dodržování povinností, které soutěžitelům vyplývají ze zákona o ochraně hospodářské soutěže, ze soutěžního práva Evropské unie nebo z rozhodnutí stěžovatele, včetně případného prvotního ověření podnětů či zjištění nasvědčujících možnému porušení těchto povinností. Účelem předběžného šetření naopak není shromažďování veškerých podkladů pro konečné posouzení otázky, zda došlo ke spáchání soutěžního deliktu a kdo ho spáchal, předběžné šetření tedy nemá nahrazovat správní řízení o tomto deliktu, a zbavovat tak soutěžitele práv, která by jim v tomto řízení příslušela. Pokud předběžné šetření svým rozsahem a zaměřením překročí tento zákonem vymezený rámec, mohou se dotčení soutěžitelé úspěšně domáhat soudní ochrany žalobou proti nezákonnému zásahu správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. Tak učinil i žalobce v nyní posuzované věci.