Vydání 4/2005

Nejvyšší správní soud musel vyřešit klíčovou otázku, jíž je posouzení právního charakteru aktu spočívajícího v uložení blokové pokuty. Správní řád samotný ani zákon o přestupcích definici správního rozhodnutí nepodává. Ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s. považuje za rozhodnutí úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti těch, kdo tvrdí, že takovým úkonem byli zkráceni na svých právech (tedy obecně fyzických a právnických osob, vůči nimž takový úkon správního orgánu směřoval). Teorie správního práva přitom s takto podanou definicí koresponduje; za správní rozhodnutí je zpravidla považován akt vydaný správním orgánem s cílem autoritativně stvrdit právní vztahy nebo postavení účastníků řízení nebo do nich zasáhnout. Blokové řízení, které je v zákoně o přestupcích upraveno v ustanoveních § 84 až § 86, je specifickým druhem řízení o přestupcích. V takovém blokovém řízení lze přestupek projednat uložením pokuty, jestliže je spolehlivě zjištěn, nestačí domluva a obviněný z přestupku je ochoten pokutu zaplatit (§ 84 odst. 1 zákona o přestupcích). Přestupek lze projednat v blokovém řízení tehdy, jsou-li splněny předpoklady uvedené v ustanoveních § 84 odst. 1 a 4 zákona o přestupcích; přitom platí, že výsledkem blokového řízení je uložení pokuty pachateli přestupku a že pachateli přestupku se vydá blok na pokutu na místě nezaplacenou, nemůže-li pokutu zaplatit na místě. Uložením pokuty v blokovém řízení je řízení o přestupku skončeno a proti uložení pokuty v blokovém řízení se nelze odvolat. Posuzuje-li Nejvyšší správní soud charakter uložení blokové pokuty z hlediska přímého dopadu do stěžovatelčiny sféry, tj. do stěžovatelčiných subjektivních práv, pak dospívá k závěru, že uložení pokuty v blokovém řízení představuje akt vydaný příslušným správním orgánem s cílem autoritativně zasáhnout do právních vztahů osoby obviněné z přestupku jako účastníka řízení o přestupku. Jde tedy o rozhodnutí mající podobu individuálního správního aktu. Jsou tak splněny podmínky podávané z § 65 odst. 1 s. ř. s., tj. jde o úkon správního orgánu, jímž se osobě, která se přestupku dopustila, zakládá povinnost zaplatit pokutu. Stěžovatelčina materiální sféra tedy byla takovým úkonem zřetelně zasažena, a takový úkon si proto obecně vyžaduje nutnost přezkumu ve správním soudnictví, neboť subsumpci pod žádnou z legálních výjimek přezkoumatelnosti tu dovodit nelze. Při posuzování této právní otázky nelze vycházet toliko z formálních náležitostí správních rozhodnutí podávaných z § 47 správního řádu, jak učinil Městský soud v Praze, neboť rozhodnutí vydané v blokovém řízení, jež je formálně vydáno vystavením bloku, jsou-li pro to splněny podmínky, musí obsahovat náležitosti, které jsou uvedeny v § 85 odst. 4 zákona o přestupcích, a další údaje vyplývající z použití bloku k ukládání pokut vydaného podle § 85 odst. 1 tohoto zákona.

Ze shora uvedeného tedy vyplývá, že právní názor, o který Městský soud v Praze opřel kasační stížností napadené usnesení, Nejvyšší správní soud nesdílí. Přesto však Nejvyšší správní soud dospívá k závěru, že v této právní věci byly dány důvody pro odmítnutí stěžovatelčiny žaloby.

Jednou z podmínek přípustnosti vydání rozhodnutí v blokovém řízení je podle § 84 odst. 1 zákona o přestupcích skutečnost, že osoba, která se přestupku dopustila, je ochotna pokutu zaplatit. Další podmínkou podávanou z téhož ustanovení, jež musí být kumulativně s první podmínkou splněna, pak je, že přestupek je spolehlivě zjištěn. V případě, že by ten, kdo se dle názoru správního orgánu přestupku dopustil, nepovažoval přestupek za spolehlivě zjištěný, případně by z jiného důvodu nebyl ochoten pokutu zaplatit, bylo by třeba posuzovat otázky skutkové a právní týkající se spáchání správním orgánem tvrzeného přestupku, a bylo by tak potřeba provádět ve věci dokazování. To by probíhalo v "běžném" správním řízení. Zahájení takového správního řízení o přestupku je tedy fakticky v dispozici té osoby, jež se přestupku dopustila, byť je zahajuje správní orgán, neboť právě této osobě je dáno na výběr, zda využije svého práva na to, aby správní orgán spáchání přestupku prokazoval a aby bylo řádně prováděno skutkové i právní hodnocení jejího jednání. Faktická dispozice osoby obviněné z přestupku je tu tedy dána tím, že taková osoba buď považuje přestupek za spolehlivě zjištěný, nehodlá o něm vést takové řízení, v němž by byly posuzovány jak otázky skutkové, tak otázky právní, a souhlasí se sankcí, jež je jí v blokovém řízení ukládána, nebo přestupek nemá za prokázaný, a nesouhlasí tedy se zaplacením pokuty, přičemž využívá svého práva, jež jí nelze odepřít, na zahájení správního řízení o přestupku. V této právní věci stěžovatelka svého práva na to, aby s ní bylo vedeno řízení o jejím jednání, jež bylo považováno za přestupek, nevyužila. Zejména skutková otázka tak předmětem dokazování učiněna nebyla, což se projevuje nyní v odlišných skutkových tvrzeních stěžovatelky a žalované. Vychází-li tedy Nejvyšší správní soud z toho, že smyslem přezkumu správních rozhodnutí ve správním soudnictví je poskytnutí soudní ochrany tam, kde osoby, jež tvrdí, že byly na svých právech dotčeny, se svých práv nedomohly před správním orgánem, ač se o to pokusily, pak za situace, kdy sama stěžovatelka ani nepožadovala, aby s ní bylo vedeno řízení o přestupku, jež by bylo správním řízením v prvním stupni, proti němuž by byly přípustné opravné prostředky, a stěžovatelka by tak mohla ve skutečnosti využít ještě dvou instancí v samostatném správním řízení, nemůže se nyní soudní ochrany oprávněně dožadovat.

Nejvyšší správní soud plně respektuje právo na spravedlivý proces, jehož podstatnou složkou je právo na projednání věci nezávislým soudem, nicméně je-li podle § 68 písm. a) s. ř. s. žaloba nepřípustná tehdy, nevyužil-li žalobce opravných prostředků v řízení před správním orgánem, které zákon připouští, pak musí být nepřípustná i tam, kde žalobcovo právo na podání opravného prostředku zůstalo nevyužito z toho důvodu, že žalobce nehodlal vést příslušné správní řízení ani v prvním stupni a spokojil se s ukončením věci v blokovém řízení. Při použití opačného výkladu na případy přezkumu správních rozhodnutí vydaných v blokovém řízení by totiž soud namísto činnosti přezkumné prováděl sám činnost, již by jinak měl uskutečňovat správní orgán tehdy, pokud by osoba obviněná z přestupku takové řízení hodlala svým nesouhlasem s uložením pokuty v blokovém řízení vyvolat. Pokud by soud nebyl připraven takový postup aprobovat, musel by rozhodnutí správního orgánu vydané v blokovém řízení nutně shledat vždy nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Oba přístupy by popřely smysl blokového řízení. Není tedy v projednávané věci rozhodující, že proti uložení pokuty v blokovém řízení nejsou přípustné opravné prostředky, jichž by bylo možno využít (§ 84 odst. 2 zákona o přestupcích). Rozhodující je, že stěžovatelka nevyužila opravné prostředky v řízení o přestupku, jež mohlo být z její dispozice vyvoláno, a to proto, že nevyvolala ani samotné řízení v prvním stupni. Jde tak o situaci, kdy stěžovatelka skutečně nevyčerpala všechny opravné prostředky v řízení před správním orgánem, které právní předpisy připouštějí. Za tohoto stavu byl dán důvod pro odmítnutí žaloby jako nepřípustné podle § 68 písm. a) s. ř. s. K významu nevyčerpání procesních prostředků, které zákon v řízení správním k ochraně práv poskytoval, při uložení blokové pokuty, se obdobně - byť ve skutkově i právně odlišném případu - vyslovil i Ústavní soud, a to podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu zcela v duchu zde provedeného výkladu (sp. zn. IV. ÚS 103/99).

Městský soud v Praze tedy dospěl sice ke správnému závěru, když žalobu odmítl, avšak učinil tak z jiných důvodů, než shora podal Nejvyšší správní soud. Pokud by však uvedl ty důvody, pro které shledal potřebu žalobu odmítnout, jak je nyní osvětlil Nejvyšší správní soud, pro stěžovatelku by jeho rozhodnutí mělo tytéž důsledky, neboť důvody pro odmítnutí její žaloby podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tu skutečně byly; stěžovatelčin návrh (žaloba) byl totiž podle § 68 písm. a) s. ř. s. nepřípustný.

Nejvyšší správní soud, vědom si právní závažnosti závěrů, které vyslovil v tomto rozhodnutí, zabýval se i konformitou výše učiněného výkladu s principy, které jsou obsaženy v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva ve vztahu k čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.), která je ve smyslu čl. 10 Ústavy součástí právního řádu. Citovaný článek představuje záruku, že jakékoli trestní obvinění bude spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednáno nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem. Evropského soudu již vyložila, že trestním obviněním je nutno chápat i obvinění z přestupku [například případ Lauko proti Slovensku (1998) a další]. Nejvyšší správní soud v této souvislosti považuje za nutné zdůraznit, že stěžovatelka měla možnost přímé a rychlé ochrany práv zaručených citovaným článkem Úmluvy, pokud by vyjádřila svůj nesouhlas s uložením pokuty v blokovém řízení, a tedy bylo-li by zahájeno řízení o přestupku. Stěžovatelka též nebyla vystavena žádnému zásadnímu dilematu mezi rozhodnutím souhlasit s uložením pokuty či vést správní řízení; v postupu orgánu ukládajícího pokutu v blokovém řízení nelze shledat žádný prvek nátlaku, jenž by byť jen dílčím způsobem mohl zpochybnit stěžovatelčino rozhodnutí zříci se vedení správního řízení o přestupku. Stěžovatelka měla ve svých rukou použitelné opravné prostředky, které umožňovaly vyřešit nedostatky, jež vytýkala v žalobě blokovému řízení. Z hlediska emocionálního lze pochopit stěžovatelčino psychické rozpoložení vzniklé z důvodu obavy o život zvířete, to však nemůže být právně relevantním důvodem pro vyslovení závěru, že stěžovatelka nebyla s to posoudit důsledky svého rozhodnutí souhlasit s vyřízením věci blokovou pokutou, zvláště vezme-li se v úvahu, že stěžovatelka je osobou s vysokoškolským vzděláním v oboru právo.