Vydání 9/2011

(...) [15] Jak rozšířený senát již dříve vyslovil v usnesení ze dne 12. 6. 2007, čj. 2 Afs 52/2006-86, č. 1762/2009 Sb. NSS, jeho úkolem "[...] "

[16] Z tohoto názoru je třeba vycházet i v dané věci, byť není skutkově zcela totožná. V projednávaném případě předkládající senát nesouhlasí s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu v názoru, který se týkal posuzování podjatosti úředních osob územních samosprávných celků rozhodujících ve věcech, v nichž je účastníkem tento územní samosprávný celek, a od této judikatury se hodlá odchýlit. Tato skutečnost zakládá zákonný důvod k předložení věci rozšířenému senátu, ovšem jen za situace, je-li první senát v řízení o kasační stížnosti oprávněn a povinen tuto otázku zkoumat.

[17] V posuzované věci vymezil stěžovatel již v podaném odvolání tři okruhy otázek, jimiž se žalovaný správní orgán a městský soud k jeho námitkám zabývaly, a to (1) zkrácení práv opomenutého účastníka řízení, (2) nicotnost rozhodnutí správních orgánů a (3) podjatost úředníků rozhodujících ve věci, v níž je účastníkem řízení územní samosprávný celek. V první kasační stížnosti však sporným učinil pouze jediný závěr soudu, a to otázku nicotnosti správních rozhodnutí. Námitku podjatosti úředníků územních samosprávných celků rozhodujících ve věci, v níž je účastníkem řízení tento územní samosprávný celek, vznesl poprvé až ve druhé kasační stížnosti.

[18] Rozšířený senát tedy nejprve posuzoval přípustnost opakované kasační stížnosti z hlediska § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.

[19] Zruší-li Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, zaváže jej současně podle § 110 odst. 3 s. ř. s. svým právním názorem pro další postup či rozhodnutí. Závazným právním názorem se podle § 110 odst. 3 s. ř. s. rozumí ve zrušujícím rozsudku vyjádřený závěr o aplikaci a interpretaci práva, jež bylo nebo mělo být užito v rozhodované věci a jímž se soud zabýval ke kasačním námitkám, nebo jímž se zabýval nad jejich rámec v mezích § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s.

[20] Možnost účastníků řízení napadnout nové rozhodnutí krajského soudu je omezena § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s., podle něhož je kasační stížnost "".

[21] Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05, č. 119/2005 Sb. ÚS, zajišťuje toto ustanovení, aby se Nejvyšší správní soud nemusel zabývat znovu věcí, u které již jedenkrát svůj právní názor vyslovil, a to v situaci, kdy se tímto právním názorem krajský soud řídil. Podrobit takovéto rozhodnutí novému přezkumu v rámci řízení o kasační stížnosti by postrádalo smysl, neboť ve svých důsledcích by v případě připuštění nového přezkumu mohly nastat toliko dvě možné situace. Buď by kasační soud setrval na svém původním názoru, takže by věcné projednání kasační stížnosti nemělo pro stěžovatele žádný význam, nebo by vyslovil právní názor jiný, takže by postupně rozličnými právními názory zcela rozvrátil právní jistotu a popřel princip předvídatelnosti soudních rozhodnutí.

[22] Podle těchto zásad postupoval rozšířený senát v usnesení ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS, v němž uvedl, že ""

[23] Lze tedy konstatovat, že § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. obecně vyjadřuje nepřípustnost kasačních stížností směřujících proti rozhodnutím soudu vydaným po předchozím zrušení jejich původních rozhodnutí Nejvyšším správním soudem. Tato zásada nepřípustnosti kasačních stížností je prolomena jen v případech, kdy je namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozhodnutí.

[24] Ze zákazu opakované kasační stížnosti Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu dovodila nad rámec doslovného znění § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky, jejichž respektování znamená dodržení smyslu a účelu rozhodování Nejvyššího správního soudu. Dospěla k závěru, že toto ustanovení nelze vztáhnout zejména na případy, kdy Nejvyšší správní soud vytýká nižšímu správnímu soudu procesní pochybení nebo nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Odmítnutí kasační stížnosti za tohoto procesního stavu by znamenalo odmítnutí věcného přezkumu rozhodnutí z pohledu aplikace hmotného práva.

[25] I tyto výjimky je nutno vnímat v kontextu citovaného ustanovení, tedy tak, že námitky opakované kasační stížnosti se musí pohybovat v rámci již vysloveného právního názoru či pokynu, tj. v mezích závěrů Nejvyššího správního soudu, které v dané věci vyslovil, anebo musí směřovat k právní otázce v první kasační stížnosti neřešené proto, že - zejména pro vadný procesní postup nebo vadu obsahu rozhodnutí krajského soudu - řešena být nemohla. Pokud by se ovšem mimo tyto výjimky připustil stav, že v opakovaných kasačních stížnostech účastníci mohou měnit jejich rozsah a důvody mimo rámec předchozího závazného právního názoru či pokynu, zákaz opakovaného projednání věci kasačním soudem by se tím popřel.

[26] Lze tedy shrnout, že § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. limituje přípustnost kasační stížnosti ve vztahu k otázkám již dříve v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzeným.

[27] Podle § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. je kasační soud vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, přičemž nad jejich rámec posuzuje skutečnosti v těchto ustanoveních uvedené. Po stěžovateli lze spravedlivě požadovat, aby v souladu s principem a dispoziční zásadou uplatnil veškeré důvody, z nichž dovozuje nezákonnost rozhodnutí krajského soudu nebo vady řízení, které jeho vydání předcházely, již v první kasační stížnosti, pokud tak (mj. s ohledem na obsah řízení před krajským soudem a důvody jeho rozhodnutí) učinit může. Smyslem řízení o kasační stížnosti je nepochybně posoudit rozhodnutí ze všech hledisek uvedených v § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. pokud možno v jednom řízení, nikoliv je postupně přezkoumávat v závislosti na tom, který důvod stěžovatel uplatní v dalších kasačních stížnostech poté, co jeho předchozí námitce bylo vyhověno. Takové "" kasačních stížností by odporovalo zásadě právní jistoty a principu předvídatelnosti rozhodování, a nebylo by korektní ani ve vztahu ke krajskému soudu, jehož rozsudek vydaný za nezměněných skutkových a právních poměrů by byl postupně zrušován na základě nových důvodů uplatňovaných v opakovaných kasačních stížnostech.

[28] Není pochyb o tom, že § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. - jak bylo vyloženo shora citovanou judikaturou - brání Nejvyššímu správnímu soudu v tom, aby se v řízení o opakované kasační stížnosti za nezměněného skutkového a právního stavu vyjadřoval k námitkám, které ve svém dřívějším rozsudku označil za nedůvodné, neboť také tímto závěrem svého předchozího rozsudku v dané věci je vázán. Obdobně je třeba nahlížet na námitky, které účastník řízení ve své první kasační stížnosti neuplatnil, ačkoliv je uplatnit mohl. Nejvyšší správní soud o takových námitkách nerozhodoval, a jejich posouzení se proto nestalo součástí závazného právního názoru či pokynu. Účastník řízení totiž v druhé kasační stížnosti může napadnout jedině nesprávnou realizaci závazného právního názoru či pokynu a závěry z ní vyplývající, včetně nastolení otázek, které nemohly být předmětem první kasační stížnosti proto, že - typicky pro procesní vady - nebyly řešeny v první kasační stížností napadeném rozhodnutí krajského soudu.

[29] Uvedené úvahy nejsou v rozporu se závěry, podle nichž nelze trvat na vysloveném závazném právním názoru při změně skutkového a právního stavu a při podstatné změně judikatury. Smyslem těchto úvah je závěr o tom, že vymezení rozsahu první kasační stížnosti předurčuje meze přezkumné činnosti Nejvyššího správního soudu i pro opakovanou kasační stížnost. Rezignuje-li stěžovatel na uplatnění všech důvodů, které podle jeho názoru svědčí o nesprávnosti právních názorů vyslovených krajským soudem, ač je uplatnit může, je legitimní, že z hlediska možnosti argumentace v dalším řízení ponese případné nepříznivé důsledky s tím spojené.

[30] Lze tedy shrnout, že stěžovatel není oprávněn v opakované kasační stížnosti uplatňovat důvody, které mohl uplatnit v první kasační stížnosti a o nichž mohl (byl oprávněn i povinen) rozhodnout kasační soud podle § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. již v prvním kasačním řízení. Posouzení toho, které námitky mohl stěžovatel uplatnit v první kasační stížnosti a o kterých námitkách mohl rozhodnout kasační soud již v prvním řízení, bude záviset na konkrétních okolnostech případu.

[31] V nyní posuzované věci je situace taková, že první senát zrušil rozsudek Městského soudu v Praze za stavu, kdy za nepřezkoumatelnou považoval tu část odůvodnění rozsudku, která se vztahovala k otázce nicotnosti rozhodnutí správních orgánů. V závazném pokynu vyslovil, že se městský soud bude v dalším řízení řádně zabývat opomenutým žalobním bodem. Ostatní části odůvodnění rozhodnutí nepřezkoumával, neboť námitka stěžovatele směřovala pouze k vyslovení nicotnosti rozhodnutí správních orgánů, a postup podle § 109 odst. 2 věty za středníkem ani podle § 109 odst. 3 věty za středníkem s. ř. s. nepoužil. Pokyn k tomu, aby se soud zabýval opomenutým žalobním bodem vztahujícím se k otázce nicotnosti správních rozhodnutí, je závazný jak pro Městský soud v Praze, tak i pro Nejvyšší správní soud. Za situace, kdy městský soud rozhodoval za nezměněného skutkového a právního stavu a nedošlo ani k podstatné změně judikatury, mohl stěžovatel v opakované kasační stížnosti účinně namítat pouze to, že se městský soud neřídil závazným pokynem vysloveným ve zrušujícím rozsudku, a jeho rozhodnutí je tedy nadále nepřezkoumatelné, nebo se mohl dovolávat nesprávnosti právních závěrů vyslovených městským soudem ve vztahu k posouzení nicotnosti rozhodnutí správních orgánů. Jiné právní závěry účinně napadnout nemohl, neboť žádné z nich nebyly předmětem předchozího posuzování Nejvyššího správního soudu, třebaže - s ohledem na přezkoumatelnost jejich vypořádání městským soudem v jeho prvním rozhodnutí - součástí námitek první kasační stížnosti být mohly.

[32] Stěžovatel však v opakované kasační stížnosti nenamítal, že se městský soud neřídil závazným právním názorem (pokynem), ale naopak s právními závěry učiněnými v odůvodnění napadeného rozsudku byl spokojen. Již sama tato skutečnost vylučuje, aby se Nejvyšší správní soud mohl znovu zabývat napadeným rozsudkem, tentokrát otázkou podjatosti úředníků územních samosprávných celků. V takovém případě nelze připustit opakovanou kasační stížnost, neboť je mimo rámec rozsahu a důvodů, o nichž Nejvyšší správní soud v předchozím řízení rozhodl.

[33] Opačný přístup, tj. rozhodování o opakované kasační stížnosti, která míří mimo rozsah a důvody kasační stížnosti předchozí, a tím i mimo meze dřívějšího soudního přezkumu, by znamenal nerespektování zákonného zákazu vymezeného § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.

[34] Rozšířený senát shrnuje, že opakovaná kasační stížnost, v níž stěžovatel vznesl pouze námitky, které mohl uplatnit již v předchozí kasační stížnosti, je podle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. nepřípustná.

[35] První senát rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu, aniž by měl pochybnosti o přípustnosti opakované kasační stížnosti stěžovatele. Rozšířený senát však posoudil kasační stížnost jako nepřípustnou podle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Postupoval proto podle § 71 odst. 4 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu, podle něhož, jestliže byla rozšířenému senátu postoupena k rozhodnutí věc, v níž měl být odmítnut návrh nebo zastaveno řízení, aniž tyto otázky byly uvedeny postupujícím senátem jako sporné, rozhodne o odmítnutí návrhu nebo zastavení řízení rozšířený senát.