Vydání 2/2008

Otázka předložená k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. tedy zní, zda kasační stížnost, uvádějící coby jediný kasační důvod skutečnost, že správní soud měl v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. k návrhu žalobce také zrušit dle § 78 odst. 3 s. ř. s. rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, je kasační stížnost směřující toliko do důvodů rozhodnutí, a z tohoto důvodu kasační stížností nepřípustnou.

(...) Rozšířený senát při posouzení sporné právní otázky vyšel ze skutečnosti, že současná podoba soudního řízení správního je ovládána principem kasačním; kasační soud může v případě důvodnosti žaloby rozhodnutí krajského soudu pouze zrušit a vrátit, a to pouze s ohledem na rozhodnutí tohoto soudu (§ 110 s. ř. s.). Stejně tak krajský soud zpravidla napadené rozhodnutí správního orgánu druhého stupně zruší a věc vrátí tomuto orgánu k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1 a 4 s. ř. s.). Filozofickým východiskem takto nastaveného systému omezené kasace je minimalizace zásahů do rozhodovací pravomoci nižších článků soudní, respektive správní soustavy, a možnost zjednání nápravy v rámci dalšího řízení před tímto orgánem.

Ustanovení třetího odstavce § 78 s. ř. s. upravuje výjimku z obecného principu omezené kasace: krajský soud podle okolností může zrušit i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Jinými slovy, krajský soud má zákonnou povinnost uvážit, zda v konkrétním případě není vhodnější zrušit nejenom rozhodnutí správního orgánu druhého stupně, ale také rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Tak tomu bude především v případech, kdy je patrné, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vůbec nemělo být vydáno. Stejně tak bude dán důvod pro zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně v případech, kdy odvolací správní orgán nemůže vady tohoto rozhodnutí sám napravit, a je tedy patrné, že jemu samému nezbude nic jiného než správní rozhodnutí prvního stupně zrušit a věc vrátit k novému projednání správnímu orgánu [§ 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů].

Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 s. ř. s. vždy směřuje proti rozhodnutí správního orgánu druhého stupně. Pro účely soudního přezkumu správních rozhodnutí jsou rozhodnutí obou stupňů správních orgánů vnímána jako celek. Jak již konstatoval například ve své judikatuře Vrchní soud v Praze, (Usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 7. 5. 1993, sp. zn. 6 A 68/93, publikováno v časopise Správní právo č. 17). To znamená, že ač správní soudy přezkoumávají a případně ruší především rozhodnutí správního orgánu druhého stupně, při posuzování zákonnosti tohoto rozhodnutí přihlížejí k předchozímu správnímu řízení a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.

Principy, kterými je současný soudní přezkum správních rozhodnutí ovládán, lze tedy shrnout jako princip omezené kasace pouze bezprostředně předcházejícího rozhodnutí, poskytnutí možnosti nápravy správních pochybení v rámci správního řízení a jednota vnímání obou stupňů správního řízení pro účely soudního přezkumu. Tomuto vnímání také odpovídá to, čeho se může žalobce správní žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. domáhat; pokud je žaloba důvodná, žalobce se může domoci zrušení (správním orgánem v druhém stupni vydaného) správního rozhodnutí - § 78 odst. 1 s. ř. s. jasně stanoví, že pokud je žaloba důvodná, soud napadené rozhodnutí zruší. Ustanovení § 78 odst. 3 s. ř. s. je však odlišného charakteru - posouzení důvodů pro zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně svěřuje do volné úvahy krajského soudu. Tomuto závěru svědčí nejen jazykový výklad daného ustanovení (podle okolností, které nejsou dále specifikovány, může soud zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně), ale také výklad logický a výše uvedená kasační filozofie soudního řádu správního.

Z výše uvedeného plyne, že na zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nemá žalobce před krajským soudem právní nárok. Z absence nároku plyne absence povinnosti krajského soudu rozhodnout o (ne)zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ve výroku soudního rozsudku, a to bez ohledu na to, že se zrušení tohoto rozhodnutí žalobce ve svém podání taktéž domáhá. Konečně z absence výroku o zrušení správního rozhodnutí vydaného správním orgánem prvního stupně plyne, že pokud žalobce brojí proti nezrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně kasační stížností, která je omezena na tento jediný kasační důvod, pak se jedná o kasační stížnost nepřípustnou. Taková kasační stížnost totiž směřuje pouze proti důvodům rozhodnutí soudu, a nikoliv proti výroku. Nejvyšší správní soud ji proto postupem podle § 104 odst. 2 s. ř. s. odmítne.

Odmítnutím kasační stížnosti, která jako jediný kasační důvod uvádí, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebylo zrušeno, není odepřena právní ochrana veřejným subjektivním právům, respektive upřeno právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, případně čl. 6 odst. 1 ve spojení s čl. 13 Evropské úmluvy na ochranu lidských práv a základních svobod. Především je třeba zdůraznit, že i když krajský soud po provedení úvahy podle § 78 odst. 3 s. ř. s. sice rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nezruší, tak stejným rozhodnutím zrušil zároveň rozhodnutí odvolacího správního orgánu. To znamená, že pokud bylo správní rozhodnutí prvního stupně také stiženo nezákonností, pak správnímu orgánu druhého stupně, který bude v dané právní věci vázán právním názorem krajského soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.), nezbude nic jiného než zrušit rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Ke zrušení tohoto rozhodnutí tak může dojít sice o něco později, než kdyby tak učinil přímo správní soud, nicméně k němu dojde. Případné zpoždění je však vyváženo dodržením jiných zájmů a principů, které takto nastavený systém právní ochrany sleduje, zde především již výše zmiňované omezené kasace a možnost správních orgánů zjednat nápravu primárně a samostatně.

Závěrem je však nezbytné zdůraznit, že o typově odlišnou situaci se bude jednat v případě, kdy krajský soud svoji úvahu svěřenou mu § 78 odst. 3 s. ř. s. provede, dojde k pozitivnímu závěru, že jsou dány okolnosti též pro zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a k jeho zrušení také ve výroku svého rozsudku přistoupí. Citované ustanovení totiž představuje povinnost krajského soudu v každém konkrétním případě vážit, zda jsou dány podmínky pro zákonem předvídaný postup. Soud je zde, s ohledem na princip procesní ekonomie, tedy povinen zkoumat, zda existují důvody i pro zrušení rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo. Shledá-li jejich existenci, zruší též rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. V takovém případě není pochyb o tom, že zrušující výrok může zasáhnout nejen do veřejných subjektivních práv žalobce, ale také do zájmů žalovaného. Je nezbytné, aby soud i tento výrok náležitě odůvodnil. Pokud některý z účastníků řízení v podobném případě namítá, že nebyl dán důvod pro zrušení správního rozhodnutí orgánu prvního stupně, pak kasační stížnost bude přípustná, neboť v takovém případě směřuje do výroku rozhodnutí krajského soudu, byť věcně jistě polemizuje s jeho důvody, resp. může namítat, že takové důvody chybí (§ 104 odst. 2 s. ř. s. ).