Vydání 1/2016

[9] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.

[10] Nepřípustnost kasační stížnosti podle § 104 odst. 2 s. ř. s. shledal čtvrtý senát ve shora citovaném usnesení čj. 4 Ads 23/2003-124. Uvedl v něm, že „[k][...][...].á“, a podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost odmítl.

[11] Stejný názor vyslovil druhý senát v citovaném usnesení čj. 2 Ads 57/2003-48, podle něhož „[...]“ Z následného textu ovšem plyne, že kasační stížnost směřovala v daném případě proti výroku soudu o nákladech řízení a byla odmítnuta (ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 21. 4. 2004, sp. zn. II. ÚS 1/04).

[12] V citovaném usnesení čj. 1 Afs 144/2006-50 první senát jako nepřípustnou ve smyslu § 104 odst. 2 s. ř. s. hodnotil „[...].“

[13] Na uvedené závěry navázal první senát v citovaném rozsudku čj. 1 Afs 57/2006-70, v němž se obšírně zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti nesměřující proti výroku rozhodnutí krajského soudu (který zněl ve prospěch žalobce, později stěžovatele). Konstatoval přitom, že „důvody rozhodnutí‘odůvodnění rozhodnut‘důvody‘[...] “ V tomto případě však byla kasační stížnost zamítnuta, protože směřovala proti výroku rozsudku krajského soudu o zrušení rozhodnutí; podle stěžovatele měla být vyslovena z moci úřední jeho nicotnost, a to i ve vztahu k rozhodnutí prvního stupně. Proto Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro její odmítnutí pro nepřípustnost podle § 104 odst. 2 s. ř. s.

[14] Závěr, že kasační stížnost stěžovatele, který byl před krajským soudem úspěšný, je dle § 104 odst. 2 s. ř. s. a výkladu ve shora citovaných rozhodnutích nepřípustná, protože nenapadá výrok rozhodnutí krajského soudu, vyslovil Nejvyšší správní soud soud usneseními ze dne 30. 4. 2008, čj. 8 Afs 159/2006-52, ze dne 9. 6. 2008, čj. 8 Afs 14/2007-56, ze dne 26. 11. 2008, čj. 2 Afs 82/2008-116, ze dne 25. 6. 2009, čj. 6 Ads 95/2009-37, ze dne 7. 10. 2009, čj. 6 Ads 105/2009-61, ze dne 23. 4. 2010, čj. 2 As 1/2010-166, ze dne 3. 6. 2010, čj. 5 Afs 98/2009-67, ze dne 20. 10. 2010, čj. 4 Ads 123/2010-69, ze dne 21. 3. 2013, čj. 4 As 22/2013-20, ze dne 6. 6. 2013, čj. 9 Afs 18/2013-39, ze dne 19. 7. 2013, čj. 8 As 90/2012-56, nebo ze dne 11. 10. 2013, čj. 4 Ads 80/2013-15 (ve třech případech tak učinil jako ). Podporu tomuto závěru vyslovil i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008, čj. 9 Afs 195/2007-120 (kasační stížnost zde podal žalovaný, který nebyl úspěšný), či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS (kasační stížnost úspěšného žalobce byla odmítnuta, naopak neúspěšného žalovaného zamítnuta).

[15] Opačné stanovisko k aplikaci § 104 odst. 2 s. ř. s. vyjádřil třetí senát v citovaném rozsudku čj. 3 Ads 33/2012-30, který přistoupil k meritornímu přezkumu i v případě, že kasační stížností nebyl napaden výrok rozhodnutí a kasační stížnost podal žalobce, jenž byl v řízení před krajským soudem procesně úspěšný. Třetí senát k přípustnosti kasační stížnosti konstatoval, že § 104 odst. 2 s. ř. s. „“

[16] K tomu předkládající senát s odkazem na odůvodnění citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 57/2006-70 namítl, že za situace, kdy žalobce, který byl v předcházejícím řízení před krajským soudem procesně úspěšný, nebrojí proti výroku rozhodnutí krajského soudu, by ani případný úspěch v řízení o kasační stížnosti nemohl vést ke změně v právním postavení stěžovatele (navíc takový žalobce bude moci svá práva řádně uplatňovat v průběhu správního řízení, případně po vydání dalšího rozhodnutí správního orgánu i v řízeních před správními soudy, včetně řízení o kasační stížnosti).

[17] Uvedený právní názor vyslovil třetí senát opětovně v citovaném rozsudku čj. 3 Ads 20/2013-19. Uvedl v něm, že „“.

[18] Zde předkládací senát upozornil na skutečnost, že v tomto případě připustil třetí senát věcný přezkum rozsudku městského soudu, protože stěžovatel namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, jedná se tak o rozpor s právním názorem vysloveným v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 57/2006-70 (viz bod [13]).

[19] Obsáhle se otázce přípustnosti kasační stížnosti podle § 104 odst. 2 s. ř. s. věnoval pátý senát ve výše citovaném rozsudku čj. 5 Afs 42/2004-61. Podle něho nelze kasační stížnost odmítnout jako nepřípustnou podle § 104 odst. 2 s. ř. s., pokud výtky stěžovatele, jenž byl v řízení před krajským soudem procesně úspěšný, směřují proti právnímu názoru, o který se přímo opírá výrok napadeného rozhodnutí krajského soudu (). Pátý senát uvedl, že „[p]kasační stížnost, která směřuje jen proti výroku o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná.

[rozhodnutí I. stupně][...]

[...] [...][...]

[rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, čj. 2 Afs 7/2003-50, č. 161/2004 Sb. NSS]je-li v kasační stížnosti uvedeno, jaké konkrétní vady v řízení či v úsudku se měl soud dopustit a z čeho je stěžovatel dovozuje, kasační stížnost obstojí. Přitom argumentace proti právnímu posouzení jistě musí vycházet z důvodů napadeného rozsudku; hodnotí-li stěžovatel v takovém případě důvody rozsudku, neznamená to, že se jedná o kasační stížnost nepřípustnou podle § 104 odst. 2 s. ř. s.‘“

[20] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k citovanému rozsudku čj. 5 Afs 42/2004-61 připomíná, že námitka nevyhovění žalobnímu návrhu na zrušení rozhodnutí I. stupně (dodatečného platebního výměru) nemůže představovat výhradu vůči absenci výroku rozhodnutí krajského soudu; taková kasační stížnost je podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, čj. 1 As 60/2006-106, č. 1456/2008 Sb. NSS, nepřípustná. V citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 7/2003-50 byla nadto kasační stížnost podána žalovaným, jehož rozhodnutí bylo krajským soudem zrušeno pro vady řízení; žalovaný tak nebyl v řízení před krajským soudem úspěšný, naopak byl úspěšný s kasační stížností, neboť rozsudek krajského soudu byl zrušen pro nezákonnost z důvodu nesprávného posouzení právní otázky.

[21] Na uvedený závěr navázal pátý senát Nejvyššího správního soudu i v citovaném rozsudku čj. 5 Afs 48/2011-66, v němž vyslovil, že „“

[22] Nutno dodat, že uvedeným rozsudkem (bod [21]) byla zamítnuta kasační stížnost žalobce, který nebyl před krajským soudem úspěšný; citovaný závěr byl vysloven k námitce žalobce (stěžovatele), který zpochybňoval správnost postupu žalovaného, jímž respektoval závazný právní názor vyslovený v předchozím zrušujícím rozsudku krajského soudu; tento právní názor stěžovatel považoval stále za vadný, avšak měl za to, že právě z důvodu nepřípustnosti kasační stížnosti jej napadnout nemohl. Pátý senát s odkazem na rozsudky shora v bodu [11] a [18] však odmítl tuto námitku s tím, že tak učinit mohl.

[23] Ve svých rozhodnutích tak čtvrtý, druhý a první senát, rovněž i další senáty (viz bod [14]) vyloučily dle § 104 odst. 2 s. ř. s. přezkum rozhodnutí krajského soudu ke kasační stížnosti účastníka úspěšného v řízení před krajským soudem, pokud kasační stížnost nenapadá spolu s odůvodněním zároveň i jeho výrok, resp. nedomáhá se jiného výroku (např. aby místo zrušujícího výroku byla vyslovena nicotnost) nebo nenamítá absenci dalšího výroku (např. zrušení rozhodnutí I. stupně, uložení povinnosti poskytnout informace). Závěr usnesení o odmítnutí kasační stížnosti stojí na tom, že výrokem kasačního soudu nedojde ke změně právního postavení stěžovatele, pakliže mu výrokem krajského soudu bylo vyhověno. Naopak třetí a pátý senát shledaly přípustnou i kasační stížnost nesměřující proti výroku rozhodnutí (neboť ten je ve prospěch stěžovatele), pakliže napadá závazný právní názor krajského soudu, jímž je správní orgán vázán, event. shledá-li soud vady, k nimž přihlíží z úřední povinnosti, např. nepřezkoumatelnost rozhodnutí (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Dotčení právní sféry stěžovatele, byť před krajským soudem úspěšného, dovozují ve smyslu hmotněprávním v navazujícím správním řízení.

[24] Popsaný rozpor rozšířený senát dosud neřešil. Pravomoc rozšířeného senátu je tudíž dána.

[25] Rozšířený senát, jehož úkolem je sjednocování judikatury, připomíná základní premisy, které je nutno brát v úvahu nejen při změně ustálené soudní relevantního práva, ale i při sjednocování judikatury. Pakliže v dosavadní judikatuře lze vysledovat převažující výklad ustanovení právního předpisu zastávaný soudy, který lze považovat za ustálený, je nutno zvažovat, jaké důsledky s sebou nese odklon od tohoto výkladu a příklon k nové, popř. výjimečně již zaujaté jiné interpretaci konkrétního ustanovení. Bez významu není, zda jde o výklad ustanovení právního předpisu hmotného práva, či práva procesního, a jaký je okruh adresátů, k nimž norma míří, a čím je zavazuje.

[26] Jde-li o obecný procesní regulativ přístupu k soudu, resp. určení, zda lze uplatnit opravný prostředek v řízení před obecnými soudy (kdy je takový návrh přípustný a kdy nikoli), je nutno volbu mezi dosavadním převažujícím a minoritním výkladem daného ustanovení vážit velmi obezřetně, nikoli bez zřetele k výkladu obdobných ustanovení v jiných procesních předpisech, a to minimálně z důvodu principu vnitřní jednoty a bezrozpornosti právního systému jako celku. Pro adresáta právní normy je významné, aby týž právní institut měl v právu jako celku týž obsah a význam [k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, N 142/46 SbNU 373, č. 142/2007 Sb. ÚS, bod 59 – ]. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v rozsudku ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS, vyslovil, že „[p]“.

[27] Mezi principy, které Ústavní soud ve svých rozhodnutích opakovaně akcentuje, patří proto i princip předvídatelnosti práva [srov. např. nález ze dne 12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11, N 216/71 SbNU 531, č. 216/2013 Sb. ÚS, a nález ze dne 3. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 420/09, N 131/53 SbNU 647, č. 131/2009 Sb.]. Tento princip Ústavní soud považuje za „“. Ústavní soud zdůrazňuje, že„od začátku“. „presumptivní závaznost“

[28] Podle Ústavního soudu změna judikatury „[postrádat racionální odůvodnění]“. Naopak však nemůže „“, neboť „zkvalitňování‘[...] “() (zvýrazněno rozšířeným senátem; viz citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3221/11, bod 30).

[29] Apel směrem k obecné justici vyslaný Ústavním soudem tak velí ctít zásadu zdrženlivosti.

[30] Podle § 104 odst. 2 s. ř. s. „[k] [...] “. Jde o normu obecnou, aplikovatelnou bez ohledu na typ žaloby či návrhu, o němž přísluší rozhodnout soudu ve správním soudnictví (§ 4 s. ř. s.).

[31] Z výkladu ustanovení obdobného znění v procesních řádech České republiky vyplývá, že v řízení před správními orgány i civilními soudy se nepřipouští možnost podat opravný prostředek pouze proti důvodům (uvedeným v odůvodnění) rozhodnutí; v zásadě platí, že obranu proti důvodům rozhodnutí musí účastník spojit s napadením i jeho výroku.

[32] Podle § 82 odst. 1 správního řádu „[o].“ Odvolání jen proti odůvodnění rozhodnutí odvolací orgán zamítne podle § 92 odst. 1 správního řádu pro jeho nepřípustnost. V kontextu § 90 odst. 1 písm. c) stejného zákona, jež umožňuje odvolacímu orgánu, je-li to zapotřebí k odstranění vad odůvodnění, změnit svým rozhodnutím rozhodnutí správního orgánu I. stupně v části odůvodnění, pak nezbývá, než aby účastník napadl i výrok či jeho vedlejší ustanovení, s jehož odůvodněním odvolatel nesouhlasí. Odvolání však musí být posuzováno podle svého skutečného obsahu a je namístě aplikovat § 82 odst. 2 větu druhou správního řádu, tedy fikci, že se odvolatel domáhá zrušení celého rozhodnutí. K témuž výkladu dospívá i komentář ke správnímu řádu: „“ (Jemelka, L.; Pondělíčková, K; Bohadlo, D. . 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013).

[33] Obdobně podle § 109 odst. 1 věty druhé zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, „[o]“.

[34] Stejná právní úprava ovládá i řízení civilní. Podle § 202 odst. 3 o. s. ř. „[o]“. Odvoláním je možné napadnout pouze výrok () rozhodnutí (např. rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci ze dne 28. 6. 1996, sp. zn. 4 Cmo 245/96). O opravu či změnu důvodů rozhodnutí může účastník usilovat na základě § 165 odst. 1 o. s. ř., ale to pouze do té doby, než rozsudek nabude právní moci.

[35] Podle § 236 odst. 2 o. s. ř. „[d]“. Stejně jako kasační stížnost i dovolání směřuje proti pravomocnému rozhodnutí soudu a dle výkladu obecně zastávaného [viz David, L. a kol. , Wolters Kluwer, součást systému ASPI, stav ke dni 1. 7. 2009, komentář k § 236] „“ Obdobný výklad zaujímá komentář i v souvislosti s instituty žaloby na obnovu řízení a žaloby pro zmatečnost – § 230 o. s. ř. vymezuje taxativně případy, kdy žalobu na obnovu řízení i žalobu pro zmatečnost nelze podat, ačkoli jinak by důvody podle § 228 a § 229 o. s. ř. dány byly (k tomu srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 8. 2003, ).

[36] „nejistotuí“ . K dovolání je proto oprávněna jen ta strana (účastník řízení), které nebylo rozhodnutím odvolacího soudu plně vyhověno (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1363/96, nebo ze dne 29. 7. 1999, sp. zn. 20 Cdo 1760/98).

[37] Ať již tedy jde o odvolání jako řádný opravný prostředek, nebo o dovolání jako opravný prostředek mimořádný, nejsou tyto opravné prostředky přípustné, aniž by byl napaden výrok.

[38] Žádné přesvědčivé argumenty ve prospěch menšinového názoru nepřináší ani srovnávací právo. Situace v jednotlivých zemích se často zásadně liší, a to v souvislosti s národními tradicemi a domácími procesními řády. Řešení, které v této kauze zaujímá rozšířený senát, není v rámci evropských systémů nikterak neobvyklé (srov. např. Francii nebo praxi Soudního dvora ve vztahu k opravným prostředkům proti rozhodnutím Tribunálu).

[39] Rozšířený senát tak musí reflektovat stav, kdy v civilní judikatuře konstantním a ve správní judikatuře převážně zastávaným výkladem obdobných ustanovení, jakým je § 104 odst. 2 s. ř. s., je ten, že opravný prostředek (zvláště pak mimořádný proti pravomocnému rozhodnutí) je nepřípustný, směřuje-li toliko proti důvodům uvedeným v odůvodnění rozhodnutí, aniž by se současně účastník domáhal změny výroku napadeného rozhodnutí, který zasáhl jeho právní sféru.

[40] Konečně rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se již v usnesení ze dne 1. 6. 2010, čj. 7 Afs 1/2007-64, č. 2116/2010 Sb. NSS, zabýval zevrubně postupem soudu, jakým v jednotlivých krocích dle § 102 a § 104 s. ř. s. zkoumá přípustnost kasační stížnosti. Ve vztahu k § 104 odst. 2 s. ř. s. sice řešil toliko otázku, za jakých podmínek je nepřípustná kasační stížnost jen proti výroku o nákladech řízení, nicméně podle vyslovených závěrů testem přípustnosti kasační stížnosti dle § 104 s. ř. s. musí projít každé rozhodnutí krajského soudu napadené kasační stížností, a není-li nepřípustná podle § 104 odst. 1 a 3 s. ř. s., „[v] výroku o nákladech řízení, event. pouze (jen) právě naposledy uvedeného výroku. Nejvyšší správní soud musí rovněž ověřit, zda kasační “ (bod [24]).

[41] Z rozporné judikatury Nejvyššího správního soudu však vyplývá, že dopad zvoleného výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s. do „“ je zvažován buď z hlediska procesního (úspěchu ve věci před krajským soudem), nebo věcného (konečného výsledku ve sporné věci).

[42] Stěžejní argument převažující judikatury spočívá v tom, že stěžovatel, kterému bylo výrokem soudu vyhověno, má procesní možnost k ochraně svých práv (nebyl-li úspěšný ve všech žalobních bodech) v dalším průběhu správního (příp. následně i soudního) řízení; není tudíž nutné připouštět v případě takového stěžovatele kasační stížnost coby mimořádný opravný prostředek (např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2007, čj. 1 Afs 144/2006-50, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2007, čj. 1 Afs 57/2006-70 a další). Při zohlednění povahy kasačního řízení jako krajního prostředku ochrany práv pak musí být z logiky věci z tohoto přezkumu vyloučeny případy, kdy by i případný úspěch v řízení o kasační stížnosti nemohl vést ke změně v právním postavení stěžovatele.

[43] Senáty, které se odchýlily od převažujícího výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s., uvedly v podstatě tři okruhy situací, kdy je kasační stížnost i úspěšného stěžovatele proti důvodům rozhodnutí krajského soudu přípustná: 1. Nesprávný závazný právní názor soudu by mohl mít důsledky do stěžovatelova právního postavení (citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ads 33/2012-30) z důvodu vázanosti správního orgánu právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.) v následujícím správním řízení. 2. Rozsudek soudu je nepřezkoumatelný (citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ads 20/2013-19), resp. dostatečným důvodem věcného přezkumu jsou důvody, k nimž soud přihlíží z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). 3. Směřují-li výtky stěžovatele do rozhodovacího důvodu (), kdy stěžovatel tvrdí, že kasační stížnost směřuje jen do rozsahu, v jakém nebylo vyhověno jeho žalobě (citované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 42/2004-61 a čj. 5 Afs 48/2011-66).

[44] Rozšířený senát s vědomím apelu Ústavního soudu (viz bod [28] shora) a principů předně vymezených neshledal důvod pro překonání dosud zastávaného a převažujícího výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s.

[45] Přípustnost kasační stížnosti stanoví § 102 s. ř. s. Kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, jímž se účastník řízení, z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo osoba zúčastněná na řízení domáhá zrušení soudního rozhodnutí. Kasační stížnost je přípustná proti každému takovému rozhodnutí, není-li dále stanoveno jinak.

[46] Domáhá-li se stěžovatel kasace rozsudku, mohlo by být výsledkem řízení o kasační stížnosti zrušení rozsudku, který však byl vydán v jeho prospěch. Takový postup však odporuje konstrukci subsidiarity mimořádných opravných prostředků i důvodů kasační stížnosti, které jsou uvedeny v § 103 odst. 1 s. ř. s. Těmito důvody jsou především tvrzené vady stížností napadeného rozhodnutí krajského soudu či soudního řízení nebo vady postupu správního orgánu spolu s nesprávným hodnocením tohoto postupu krajským soudem. Stěžovatel by musel uplatňovat výhrady proti pro něj příznivému výroku rozhodnutí, což není v souladu s kontradiktorním charakterem soudního řízení. Takový postup by mohl mít smysl pouze tehdy, pokud by procesně úspěšný účastník usiloval o doplnění či revizi důvodů, ze kterých mu krajský soud vyhověl. To však neumožňuje § 104 odst. 2 s. ř. s., podle kterého je nepřípustná též kasační stížnost směřující jen proti důvodům rozhodnutí soudu (k tomu srov. citované usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 90/2012-56).

[47] Účastník řízení má procesní možnost k ochraně svých práv v dalším průběhu správního (příp. následně i soudního) řízení. Nebude mu tudíž znemožněno uplatnit jeho základní právo na soudní ochranu [článek 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)]. Jestliže krajský soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku právní názor, kterým je správní orgán vázán (a neshledal jím žalobní námitku důvodnou), znamená to, že správní orgán v navazujícím řízení nemůže posouzení této otázky změnit (vyjma případů, kdy dojde ke změně skutkového či právního stavu). Neznamená to však, že by žalobce nemohl takové posouzení znovu napadnout v žalobě proti novému správnímu rozhodnutí a následně i v kasační stížnosti proti novému rozhodnutí krajského soudu. Není tak vyloučena možnost v kasačním řízení přezkoumat právní názor krajského soudu (opakovaně) vyslovený v neprospěch žalobce. Nadto vlivem případné změny skutkového a právního stavu může dojít i ke změně dříve vysloveného právního názoru (může tak odpadnout i důvod, pro který by úspěšný žalobce proti rozhodnutí krajského soudu dříve brojil).

[48] V případě zrušení rozhodnutí správního orgánu krajským soudem podává kasační stížnost zpravidla správní orgán. Je pravda, že jím podaná kasační stížnost napadá právní závěr soudu, který vedl ke zrušení jeho rozhodnutí, nikoli důvody, v nichž mu dal soud za pravdu (tj. nesměřuje proti skutkovému či právnímu závěru, který naopak žalobce v žalobě napadal, ale úspěšný v této části nebyl). Bude-li však rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné, bylo-li řízení před soudem zmatečné [§ 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné, není Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační stížnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vady, k nimž kasační soud přihlíží z moci úřední, tak lze odstranit i touto cestou. Ostatně na tyto vady může soud upozornit i žalobce, který má právo se ke kasační stížnosti vyjádřit.

[49] Ke kasační stížnosti žalovaného podané proti rozsudku, kterým bylo jeho rozhodnutí zrušeno, lze i závazný právní názor krajského soudu korigovat, jak vyslovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, podle něhož „[z][§ 110 odst. 1 s. ř. s.]“

[50] Jediným důvodem, který by opodstatnil přípustnost kasační stížnosti ve smyslu opačných závěrů, které však v judikatuře nepřevažují, je ekonomie řízení, šetření práv účastníka řízení určitým zrychlením řízení, a to v případech, kdy proti zrušujícímu rozsudku nepodal kasační stížnost žalovaný správní orgán. Nejde však o důvod dostatečně legitimní k zásahu do ustáleného a převažujícího výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s., jak je obecně chápán. Jedná se o institut „í“, který je doktrinálně jednoznačně vykládán ve stejném významu napříč právními odvětvími.

[51] Nejvyššího správního soudu se sice vyvíjí směrem, že výjimky z přezkumu či různé „“ vykládá restriktivně a aplikuje zákon tak, aby účastníkům řízení nebyla odepřena soudní ochrana v případech, kdy se to jeví nespravedlivé či neefektivní (připouští například přezkum usnesení o neosvobození od soudních poplatků a neustanovení advokáta, kdy se nepochybně jedná také o situaci, kdy by se mohl domoci soudní ochrany i později – v rámci přezkumu konečného rozhodnutí soudu), nicméně takový postup ve prospěch účastníků musí mít alespoň nějaký rozumný základ ve znění zákona a být v souladu s jeho účelem. Současně se nesmí bezdůvodně střetávat s obecně zastávanými postupy a ustálenými výklady napříč procesními předpisy.

[52] Lze sice uznat, že převážně zastávaný a rozšířeným senátem potvrzený názor tzv. nutí žalobce, aby si „“ znovu a čekal, až rozhodne správní orgán. Poté žalobce půjde opět ke krajskému soudu (s vědomím, že soudní řízení pravděpodobně absolvuje bez naděje na úspěch toliko z důvodu, že chce později podat kasační stížnost) a teprve následně se dočká verdiktu Nejvyššího správního soudu, ačkoliv určitá základní právní otázka, např. práva, správná právní kvalifikace deliktu nebo viny mohla být postavena najisto ještě dříve, než bude o věci znovu rozhodovat správní orgán.

[53] Na druhou stranu nelze vycházet z toho, že každá kauza musí být alespoň jednou rozhodnuta nejvyšším soudem v dané justiční soustavě, ani z apriorní nedůvěry v krajské soudy, jejichž právní názor musí pokaždé aprobovat Nejvyšší správní soud proto, aby na něj bylo možno nahlížet jako na „ý“. Takový náhled by byl v rozporu již se samotnou povahou kasační stížnosti, která je mimořádným opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu. Ostatně v mnoha věcech postačí účastníkům, že ve výsledku před správním orgánem uspějí, tedy rozhodnutí správního orgánu bude zrušeno, byť neuspějí ze všech důvodů, které původně v žalobě vytýkali.

[54] Správní rozhodnutí, která podléhají soudnímu přezkumu, tvoří širokou škálu výkonu veřejné správy. Od předmětu správního řízení či jiného zákonem daného postupu se odvíjí i rozsah skutkových a právních otázek, které jsou v řízení řešeny a k nimž správní orgány a následně i soudy, při přezkoumání jejich rozhodnutí, vyslovují závazný právní názor. Je-li předmětem správního řízení vyvození postihu za přestupek, je nesporně i rozsah soudního přezkumu, vymezený žalobními body (napadení skutkových a právních závěrů správního orgánu a vad řízení), rozdílný od žaloby směřující proti stavebnímu povolení pro stavbu dálničního úseku nebo od návrhu na zrušení opatření obecné povahy (např. územního plánu) apod. Rozsudek krajského soudu se tak nevyslovuje vždy jen k jedné, pro výsledné postavení účastníka řízení rozhodné právní otázce, nezavazuje správní orgán jen jedním závazným právním názorem, ale mnohdy zavazuje správní orgán výkladem více relevantních ustanovení právní úpravy, jak hmotněprávních, tak procesních, týkajících se dané věci. K zásahu do hmotných práv žalobce může pak vést až nové rozhodnutí správního orgánu vystavěné i na kombinaci či kumulaci závazných právních výkladů jednotlivých institutů, učiněných soudem, mají-li oporu v dostatečných skutkových zjištěních.

[55] Připuštění kasační stížnosti proti závaznému právnímu názoru (jednomu či více) by v některých případech nezkrátilo cestu k nalezení výsledného řešení dané věci, nýbrž by mohlo celou věc ještě pozdržet. Žalobce nemusí být úspěšný v řízení o kasační stížnosti, případně by byla řešena Nejvyšším správním soudem otázka, která by v následném řízení před správním orgánem vůbec nemusela být z důvodu změny skutkového stavu či právní úpravy. Nejvyšší správní soud by také mohl rozhodnout v neprospěch žalobce, pokud by dospěl k názoru, že rozhodnutí správního orgánu vůbec nemělo být zrušeno nebo že byla žaloba nepřípustná. Nadto, pakliže platí, že správní orgán je povinen, vázán pravomocným zrušujícím rozsudkem krajského soudu, ve věci znovu rozhodnout ve stanovených lhůtách (není-li kasační stížnosti odkladný účinek přiznán), vedl by opačný, minoritní výklad i k početnímu nárůstu problému spjatého s pluralitou konkurujících si správních rozhodnutí (tzv. „“).

[56] Při výkladu určitého pravidla chování musí soud vždy zohlednit také jeho smysl a účel. Smyslem a účelem dané právní úpravy je nesporně také zabránit situacím, kdy je žalobci správním soudem zcela vyhověno a žalobce by se domáhal přezkumu právních názorů či dokonce formulací a konkrétních vyjádření uvedených v odůvodnění napadeného rozhodnutí, ačkoliv by jejich korekce či změna nemohla žádným způsobem zasáhnout do právního postavení žalobce. Rozšířený senát tak musí konstatovat, že zásah do právní sféry žalobce je zásadně vždy způsoben jen výrokem rozhodnutí; jiný výklad by představoval cestu k právní nejistotě účastníků, v jaké fázi soudního procesu mohou mimořádný opravný prostředek využít, a k rozkolísanosti judikatury (viz bod [22]). Kasační stížnost by byli nuceni podávat v situaci, kdy rozhodnutí správního orgánu bylo k jejich žalobě krajským soudem pravomocně zrušeno, např. pro vady řízení či nepřezkoumatelnost, a to proti závaznému právnímu názoru soudu, třebas i dílčímu, který ani nemusí předurčit výsledek správního řízení při změně skutkového či právního stavu (viz shora).

[57] Navíc při absenci vymezení pojmu „“ či „“ by museli ve své argumentaci v kasační stížnosti napadat „“, nesklouznout však k „“, rozlišit „“ od právních názorů „“. Výklad těchto pojmů, ze své povahy velmi obecných a neurčitých, a aplikace na daný konkrétní obsah kasační stížnosti by následně musel posoudit kasační soud. Případná nejednotná rozhodovací praxe by rozhodně nepřispěla k právní jistotě účastníků. Rozšířený senát ostatně shledal problematičnost rozlišování mezi tzv. „“ a tzv. „“ již v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS.

[58] Rozšířený senát považuje za rozporné s postuláty právní jistoty, pokud by se samotný koncept přípustnosti kasační stížnosti stal neurčitým, případ od případu posuzovaným institutem. Přípustnost kasační stížnosti by ve standardních případech měla být otázkou rutinní, v podstatě mechanickou. Pouze v případech zcela výjimečných, neobvyklých, je přípustnost kasační stížnosti předmětem větší pozornosti účastníků a konec konců i Nejvyššího správního soudu samotného. Není ostatně náhodou, že ve standardních rozsudcích se Nejvyšší správní soud k přípustnosti nijak zvlášť nevyslovuje, neboť přípustnost je otázkou zpravidla snadnou, s níž netřeba ztrácet v odůvodnění čas. Tím se přípustnost liší od jiných institutů, jako je např. nepřijatelnost kasační stížnosti, které naopak dávají Nejvyššímu správnímu soudu uvážení při selekci kauz. Minoritní názor by nynější situaci zcela obrátil, posouzení přípustnosti kasační stížnosti by se stalo ve zcela standardních případech „“. Stěžovatel by nikdy předem nevěděl, zda je jeho kasační stížnost přípustná, tedy polemizující s „“ či „“. Zdánlivé „“, které by minoritní názor potencionálním stěžovatelům přinesl, je tak nepřiměřené nejistotě tím způsobené a transakčním nákladům s touto nejistotou spjatými.

[59] Jestliže krajský soud nevyhověl některým námitkám žalobce, které se však zásadním způsobem dotýkají otázky, jež je podstatná pro následné rozhodnutí správního orgánu, a rozhodnutí zrušil z jiných důvodů (např. jako v předkládané věci, kdy důvodem zrušení rozhodnutí správního orgánu je jen výše trestu), může se jevit odepření přezkumu právního názoru krajského soudu vysloveného ke kvalifikaci postihovaného jednání nepřiměřeným formalismem, jenž negativně zasahuje do právní jistoty žalobce. Zákonodárce však takovou situaci při formulaci procesních ustanovení zákona nevzal v úvahu, stejně jako jiná specifika správního soudnictví, např. ve věcech důchodového pojištění, sociálního zabezpečení, popř. správního trestání. Proto rozšířený senát nemůže dospět k takovému výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s., který odporuje konstantním výkladům obdobných ustanovení v jiných procesních předpisech, v dosavadní převážně zastávané judikatuře správních soudů, zcela se míjí s převažujícím chápáním smyslu tohoto ustanovení adresáty této normy, a zakládá naopak velkou míru nejistoty při své aplikaci.

[1] Rozšířenému senátu byla pátým senátem předložena podle § 17 odst. 1 s. ř. s. k posouzení otázka, zda lze s ohledem na § 104 odst. 2 s. ř. s. považovat za nepřípustnou kasační stížnost podanou účastníkem, který byl v řízení před krajským soudem procesně úspěšný, a fakticky tudíž nenapadá výrok rozhodnutí krajského soudu, ale pouze některé závěry vyslovené v jeho odůvodnění, případně za jakých podmínek je taková kasační stížnost přípustná.

[2] Výrokem I. rozšířený senát stanovil názor, že kasační stížnost podaná účastníkem, který byl v řízení před krajským soudem úspěšný a který nenamítá, že měl krajský soud ve věci výrokem rozhodnout jinak, je podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná.

[3] Máme za to, že tento názor není správný. V dalším se budeme pod bodem I. zabývat pozitivní odpovědí na předloženou otázku a poté pod bodem II. konkrétními důvody, proč právní názor většiny nesdílíme.

[4] Úvodem této části nejprve provedeme přehled relevantních ustanovení procesních předpisů historických i současných a v souvislosti s tím definujeme podstatu problému. Poté rozebereme příslušná ustanovení soudního řádu správního upravující důsledky zrušujícího rozsudku krajského soudu vydaného v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí a nakonec budeme analyzovat úpravu přípustnosti kasační stížnosti a učiníme závěr o předložené otázce.

[5] Podle § 78 odst. 1 s. ř. s. „ [j]í“. Podle § 78 odst. 5 s. ř. s. „[p] názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, je v dalším řízení správní orgán vázán“.

[6] Tato ustanovení navazují na předchozí úpravy procesu ve správním soudnictví obsažené v občanském soudním řádu. Obdobné znění měl již původní § 249 odst. 1 o. s. ř., obsažený v části čtvrté o přezkoumání rozhodnutí jiných orgánů (řízení o opravných prostředcích proti nepravomocným rozhodnutím orgánů státní správy), podle něhož soud usnesením„í“. V § 249 odst. 3 o. s. ř. pak bylo uvedeno, že „[z]“.

[7] Občanský soudní řád byl s účinností ode dne 1. 1. 1992 novelizován zákonem č. 519/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský soudní řád a notářský řád, jímž byla právní úprava správního soudnictví přesunuta do části páté a současně jím byl obnoven institut správní žaloby proti pravomocným rozhodnutím. Otázka formy výroku a závaznosti právního názoru byla řešena v § 250j odst. 2 o. s. ř., podle něhož „[d]“, a v § 250j odst. 3 o. s. ř., podle něhož jsou správní orgány„“.

[8] V řízení o opravném prostředku zůstala v zásadě původní úprava. Podle § 250q odst. 2 o. s. ř. „[o] í“, přičemž podle § 250r o. s. ř. „[z]“.

[9] K tomu jen podotýkáme, že řízení o opravném prostředku proti rozhodnutím správních orgánů připouštělo po celou dobu své existence proti rozhodnutí krajského soudu ve věcech důchodového zabezpečení odvolání (§ 250 odst. 2 o. s. ř. a po novele § 250s odst. 2 o. s. ř.) a s účinností od 1. 1. 1992 i dovolání, v řízení o žalobách naopak nebyly připuštěny žádné opravné prostředky (§ 250j odst. 4 o. s. ř.).

[10] V soudním řádu správním bylo řízení před správními soudy sjednoceno do jednoho typu řízení o žalobě, v němž jsou přezkoumávána pravomocná rozhodnutí orgánů veřejné správy, zároveň byl v procesním předpise koncipován nový a v českém právním řádu dosud neznámý mimořádný opravný prostředek – kasační stížnost. Přípustnost kasační stížnosti byla v § 102 s. ř. s. vymezena velmi obecně, zákonodárce zde v podstatě zakotvil jen základní pravidlo, že napadnout lze každé pravomocné rozhodnutí krajského soudu, pokud zákon nestanoví jinak, přičemž stěžovatel .

[11] Podrobněji se zákonodárce věnoval pouze problému na opačném pólu, tj. nepřípustnosti kasační stížnosti. V § 104 odst. 2 s. ř. s. mimo jiné stanovil, že „[k]á“.

[12] „“

[13] K tomu je nutno předeslat, že tyto otázky neřeší správní soudy poprvé, neboť obsahově stejnou úpravu měl § 202 odst. 2 o. s. ř., který se uplatňoval v době, kdy bylo řízení před správními soudy obsaženo ve zmiňované části čtvrté a později páté občanského soudního řádu. Již tehdy bylo stanoveno, že „[o]é“. K věci judikoval a posléze vydal i sjednocující stanovisko bývalý Nejvyšší soud ČSSR, těmto otázkám se věnovaly i dobové komentáře k občanskému soudnímu řádu. Než bude možno učinit si úsudek o použitelnosti dřívějších náhledů na věc i za současné právní úpravy, bude třeba podívat se na právní účinky zrušujícího rozsudku krajského soudu vydaného v řízení o žalobě podle nyní platných právních předpisů.

[14] Jak bylo již uvedeno výše, ve správním soudnictví jsou v současné době přezkoumávána pouze pravomocná rozhodnutí správních orgánů, tj. taková, která již zasáhla do práv nebo povinností fyzických nebo právnických osob [srov. § 65 odst. 1 v návaznosti na § 70 písm. a) s. ř. s. a § 73 odst. 1 a 2 správního řádu]. Správní soud tedy svým rozsudkem již ani zčásti neparticipuje na rozhodnutí o věci samé (s výjimkou věcí přestupkových a správních deliktů), jako tomu bylo v řízení o opravném prostředku, jež mělo do 1. 1. 1992, a ve věcech důchodových i později, smíšený charakter, může ale správnímu orgánu (zjistí-li nezákonnost či vady řízení) jeho rozhodnutí zrušit a závazně určit, jak má určitou otázku právně posoudit, případně jak má dále v řízení postupovat.

[15] Výrok rozsudku správního soudu tak má až na výjimky (žaloba se zamítá nebo se rozhodnutí zrušuje), zrušujícího výroku je primárně také , znamená jen tolik, že (pro tento okamžik lze pominout otázku, v jakém procesním režimu správní orgán dále postupuje).

[16] Právní předpis k formulaci petitu žaloby, jehož výsledkem je výrok soudního rozhodnutí, v § 71 odst. 1 písm. f) s. ř. s. nic neříká, nevztahuje se na něj dokonce ani zásada koncentrace řízení upravená v § 71 odst. 2 s. ř. s. Podle § 65 odst. 1 a 3 s. ř. s. se však lze domáhat jen zrušení rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nebo moderace rozhodnutí ve věcech správních deliktů. O svých právech a povinnostech se tedy žalobce ze samotného výroku rozsudku (s výjimkou moderačního výroku) ještě nic nedozví a tento výrok také žádný dopad do jeho hmotných práv často ani nemá (např. je-li zrušeno rozhodnutí o zamítnutí žádosti).

[17] To, co ve svém důsledku zasáhne nebo může zasáhnout do žalobce, totiž není samotný výrok rozsudku soudu, ale . Proto také soudní řád správní jako podmínku žalobní legitimace požaduje v § 65 odst. 1 s. ř. s. žalobní tvrzení o zkrácení na právech úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (rozuměj ), proto také klade v § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. takový důraz na vymezení žalobních bodů, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky správního rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, a proto je také v § 75 odst. 2 s. ř. s. ohraničen rozsah přezkumu uplatněnými žalobními body a ze stejného důvodu je v § 71 odst. 2 s. ř. s. formulována zásada koncentrace řízení.

[18] Vše slouží jedinému cíli, aby měl soud řádně vymezen prostor, v němž se při své přezkumné činnosti pohybuje, a aby mohl v případě zjištění nezákonnosti svůj názor, jak odstranit zásah do žalobcových práv, co nejexaktněji formulovat. Tento právní názor soudu ovšem již podle zažité praxe není formálně součástí výroku rozsudku, ale je obsažen v jeho odůvodnění. Tím se rozsudek vydaný ve správním soudnictví liší od rozsudku v občanském soudním řízení, kde jsou hmotná práva a povinnosti účastníků upravena přímo jeho výrokem.

[19] Tato koncepce má svůj původ v minulosti, a poprvé tak bylo výslovně judikováno usnesením Nejvyššího soudu SSR ze dne 29. 10. 1970 ve věci sp. zn. 5 Co 215/70. V tomto rozhodnutí bylo v rámci výkladu § 248 odst. 1 a § 249 odst. 3 o. s. ř. stanoveno, že soud svým usnesením rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení potvrdí nebo zruší. (pozn. do 31. 12. 1991 rozhodovaly soudy ve správním soudnictví jen usnesením).

[20] Zde považujeme za potřebné poznamenat, že soudní řád správní v § 78 odst. 1 a 5 ani nikde jinde nestanoví, ve které části zrušujícího rozsudku má soud svůj právní názor uvést. Pokud by jej správní soudy umisťovaly do výroku, žádný problém by nebylo třeba řešit. Zdá se však, že v tomto bodu i současná soudní praxe uvedenou starou judikaturu respektuje a o případné změně ani za účinnosti nového procesního předpisu neuvažuje. Výjimku z pravidla tak představuje pouze rozhodování rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, který formuluje závazný právní názor přímo ve výroku svých usnesení, činí tak ovšem pro rozhodování tříčlenných senátů, nikoliv pro správní orgány.

[21] Vrátíme-li se zpět k hlavnímu tématu, je otázkou, spojuje-li § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustnost kasační stížnosti s napadením jen důvodů rozhodnutí, zda se tím míní celé odůvodnění rozsudku, či pouze ta jeho část, která nemá přímý vztah k jeho výroku a k závaznému právnímu názoru s ním spojenému. V této souvislosti lze poukázat na dvě již avizovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR a stanovisko Nejvyššího soudu ČSSR k § 202 odst. 2 o. s. ř. z doby, kdy toto ustanovení bylo aplikovatelné i v přezkumném řízení soudním.

[22] Ve stanovisku Nejvyššího soudu ČSSR ze dne 2. 8. 1971, sp. zn. Cpjf 19/71, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 68/71, civ., s. 237, a přijatém k výkladu některých ustanovení předpisů o sociálním zabezpečení, se k § 249 odst. 3 o. s. ř. a k § 250 o. s. ř. uvádí, že právním názorem není celé odůvodnění rozhodnutí vyššího orgánu, nýbrž pouze ta část odůvodnění, která je přímo ve vztahu k řešení konkrétní právní věci a v důsledku toho i ke zrušení původního rozhodnutí. V návaznosti na to se pak Nejvyšší soud ČSSR ztotožnil s právním názorem Nejvyššího soudu ČSR ve věci sp. zn. Co 273/70, že .

[23] Ze stejných premis pak vyšel Nejvyšší soud ČSR také ve svém usnesení ze dne 8. 5. 1971, sp. zn. 6 Co 45/71, v němž odmítl odvolání podané Úřadem důchodového zabezpečení s odůvodněním, že napadeným usnesením krajského soudu nebylo vyhověno opravnému prostředku a přezkoumávané rozhodnutí bylo potvrzeno, takže orgán sociálního zabezpečení , který byl v tomto usnesení vysloven ohledně dalšího zápočtu doby zaměstnání navrhovatelky.

[24] Je tedy zřejmé, že dřívější poté, co nejprve stabilizovala strukturu rozhodnutí ve správním soudnictví, neztotožňovala důvody rozhodnutí ve smyslu § 202 odst. 2 o. s. ř. s celým odůvodněním a mezi důvody a závazným právním názorem při aplikaci tohoto ustanovení rozlišovala. Z uvedených rozhodnutí pak vycházely i dobové komentáře, např. Handl, V.; Rubeš, J. Praha: Panorama, 1985, k části čtvrté, k § 250, s. 172, nebo Rubeš, J.; Winterová, A. . 4. vyd. Praha: Linde, 1992, k části páté, k § 250q, s. 275.

[25] Tato praxe trvala po celou dobu existence institutu opravného prostředku proti rozhodnutí správního orgánu a přenesla se, jak na to bylo poukázáno též v usnesení o postoupení věci, s ohledem na prakticky totožné znění § 104 odst. 2 s. ř. s. i totožnou podstatu věci popsanou v předchozích částech odlišného stanoviska, do rozhodovací činnosti některých senátů Nejvyššího správního soudu v řízení o kasační stížnosti.

[26] K rozebíranému problému musíme dále upozornit, že za účinnosti soudního řádu správního se vztahem výroku a závazného právního názoru obsaženého v odůvodnění zrušujícího rozsudku zabýval z jiného pohledu i Nejvyšší správní soud, a to dokonce v rámci rozhodovací činnosti rozšířeného senátu. Ve výše citovaném usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 15/2007-75 vyslovil rozšířený senát právní větu, podle níž „[z][§ 110 odst. 1 s. ř. s.]“

[27] Nejvyšší správní soud zde tedy dal při úvahách o důvodnosti podané kasační stížnosti přednost závazného právního názoru vysloveného v napadeném rozsudku krajského soudu před formou jeho výroku a dovodil, že za důvodnou lze považovat kasační stížnost i tehdy, . Svým způsobem tu reflektoval stejnou skutečnost jako citovaná stará nejvyšších soudů, tedy to, že o právech a povinnostech účastníků rozhoduje v občanském soudním řízení v prvním stupni soud jen výrokem svého rozhodnutí, zatímco správní soud v důsledku historické tradice rozhoduje výrokem jen procesně, a závazný právní názor, který má nebo může mít dopad do hmotných práv účastníků, umisťuje až do odůvodnění.

[28] Pro dokreslení lze k tomuto problému poukázat i na zahraniční právní úpravy z oblasti správního soudnictví, především úpravu polskou a rakouskou, které jsou té české nejbližší.

[29] Podle čl. 173 odst. 1 soudního řádu správního Polské republiky musí mít kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu základ v rozsudku nebo v soudním řízení, pokud zvláštní ustanovení nestanoví jinak. Podle článku 174 s. ř. s. může být kasační stížnost podána z těchto důvodů: 1. porušení hmotného práva v podobě jeho nesprávné či nenáležité aplikace; 2. porušení procesních pravidel, pokud takové porušení mohlo zásadně ovlivnit výsledek řízení.

[30] V praxi polského Nejvyššího správního soudu se opakovaně vyskytly případy, kdy účastník akceptoval výrok a napadl pouze odůvodnění rozsudku, namítaje dle článku 174 s. ř. s., že soud prvního stupně porušil hmotné právo nesprávnou interpretací, nenáležitou aplikací nebo porušením procesních pravidel. Nicméně i za situace, kdy akceptuje výrok, je účastník povinen podat kasační stížnost proti rozsudku jako celku, nikoliv pouze proti jeho odůvodnění.

[31] Podle rakouské právní úpravy § 28 odst. 3 a 4 zákona o řízení před správními soudy obdobně stanoví, že správní soud I. stupně může zrušit rozhodnutí správního orgánu a ten je názorem správního soudu vázán. Ustanovení § 41 zákona o Správním soudním dvoru pak uvádí, že rozhodnutí (nález nebo usnesení) správního soudu prvního stupně lze napadnout revizí, Správní soudní dvůr je přezkoumá v rozsahu uplatněných revizních bodů nebo prohlášení, v jakém rozsahu se rozhodnutí napadá.

[32] Rovněž Správní soudní dvůr řešil případy, kdy žalobce sice byl formálně úspěšný, neboť rozhodnutí správního orgánu bylo zrušeno, přesto byl závazný právní názor obsažený v nálezu pro něj nepříznivý. Pokud tedy žalobce souhlasí s výrokem, avšak nesouhlasí s odůvodněním zrušovacího rozhodnutí správního soudu, může proti tomuto rozhodnutí podat revizi u Správního soudního dvora, v ní však musí formálně napadnout celé rozhodnutí, tedy včetně jeho výroku, neboť jen ten má atributy právní moci a vykonatelnosti.

[33] Z výše uvedeného je zřejmé, že nejvyšší soudní instance v některých sousedních zemích řešily obdobný problém, jako je nyní posuzovaný, a vyřešily ho stejným způsobem jako nejvyšší soudy v Československu a poté v České republice v minulosti a část senátů Nejvyššího správního soudu i v přítomnosti. Poukázat lze i na obdobnou praxi správních soudů v Estonsku, Litvě, Nizozemsku a částečně i v Německu, procesní předpisy v těchto zemích jsou však těm českým přece jen o něco vzdálenější.

[34] Dle našeho názoru nic nebrání tomu, aby Nejvyšší správní soud dosavadním způsobem postupoval i nadále. Společným znakem přípustnosti opravných prostředků proti zrušujícím rozsudkům správních soudů ve sledovaných případech je požadavek, . Tomu ovšem soudní řád správní ve svém § 102 vyhovuje, neboť nepodmiňuje podání kasační stížnosti „“ ani výslovně neříká, že lze napadnout výhradně jen výrok rozsudku, ale hovoří o tom, že je třeba „“. Ustanovení § 106 odst. 1 s. ř. s. pak uvádí, že kromě obecných náležitostí musí kasační stížnost obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, údaj o tom, kdy mu rozhodnutí bylo doručeno.

[35] Účastník tedy .

[36] Pokud tak účastník učiní, může Nejvyšší správní soud takové soudní rozhodnutí i podle své vlastní judikatury přezkoumat a pro nesprávný právní názor je zrušit i v případě, kdy je od počátku zřejmé, že samotný zrušovací výrok napadeného rozsudku je zákonný (srov. zmiňované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 15/2007-75). Tím také poskytne účastníkům rychlou a efektivní ochranu v rámci jednoho sledu řízení ve věci (od správního rozhodnutí v prvním stupni až po rozhodnutí o kasační stížnosti v téže věci). Výše uvedené přitom platí jak pro žalobce, který byl formálně úspěšný, tak i pro žalovaného, který byl zavázán právním názorem o více právních otázkách, za důvod pro zrušení svého rozhodnutí však uznává třeba jen jednu a pro nesprávný právní názor v těch ostatních podává kasační stížnost.

[37] Na tomto místě považujeme za potřebné zdůraznit, že s ohledem na citovaný rozšířeného senátu si ani nedovedeme dost dobře představit, jak by bylo možné omezit přípustnost kasační stížnosti primárně jen na napadení svou povahou procesního výroku rozsudku krajského soudu, a naopak upřít stěžovatelům možnost napadnout tento rozsudek komplexně s přihlédnutím k vadnému právnímu názoru, který se ve svém důsledku dotýká nebo může dotknout jejich hmotných práv, jestliže na jiném místě Nejvyšší správní soud možnost zrušení rozsudku krajského soudu právě jen pro nesprávný právní názor připouští a vůbec mu není pro takový postup překážkou, že výrok rozsudku je zákonný. Jinými slovy, může-li Nejvyšší správní soud zrušit rozsudek krajského soudu, jehož , ale , není zřejmé, proč se .

[38] Máme tedy za to, že citovaná stará nejvyšších soudů je nadále použitelná i za současné úpravy procesu ve správním soudnictví, a to zvláště s ohledem na skutečnost, že ona „“ s rozdělením na procesní výrok a závazný hmotněprávní názor v odůvodnění rozsudku zůstala zachována, stejně věc řeší soudy v některých sousedních zemích, kde je procesní úprava podobná, a k prve uvedené skutečnosti přihlíží i Nejvyšší správní soud v jiných případech.

[39] Ustanovení § 104 odst. 2 s. ř. s. je tak dle našeho názoru určeno jen pro takové situace, kdy stěžovatel zpochybňuje právní argumentaci, kterou soud formulaci svého závazného právního názoru podpořil (aniž napadá samotný výstup, jenž z toho vzešel), či jiné části odůvodnění, které na další řízení před správním orgánem nemají žádný vliv. Specifickým případem spadajícím pod toto ustanovení by pak byly též kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu o zamítnutí žaloby nebo proti usnesení o odmítnutí návrhu či zastavení řízení, v nichž by stěžovatel nezpochybňoval zákonnost výroku, neboť zde odůvodnění žádný závazný právní názor neobsahuje. V tomto případě důvody rozhodnutí podle § 104 odst. 2 s. ř. s. vskutku pokrývají celé odůvodnění rozhodnutí soudu.

[40] Na základě výše uvedeného tedy shrnujeme, že .

[41] Právní názor většiny považujeme za nesprávný z následujících důvodů.

[42] Výrokem usnesení rozšířeného senátu byla pro přípustnost kasační stížnosti stanovena a nelze ji dle našeho názoru dovodit ani výkladem sporného § 104 odst. 2 s. ř. s. Pokud by tomu tak mělo být, je otázkou, proč to takto zákonodárce nezakotvil v předpise přímo. Například v § 102 s. ř. s. mohl do věty první vložit slova: „“ To však zákonodárce neudělal.

[43] Provedený výklad přípustnosti kasační stížnosti je dle našeho názoru nedůvodným omezením přístupu účastníků k soudu, a máme proto vážné pochybnosti o jeho souladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny z hlediska práva na spravedlivý proces.

[44] Názorová většina provedla na podporu své nově vytvořené podmínky pro podání kasační stížnosti srovnání přípustnosti opravných prostředků v civilním a správním řízení, pominula však zásadní rozdíl mezi těmito řízeními a přezkumným řízením soudním popsaným výše, totiž ten, že v uvedených řízeních rozhoduje soud nebo správní orgán v prvním stupni výrokem o právu samém, jen v přezkumném řízení soudním dochází ve zrušujícím rozsudku soudu „“ k rozpolcení na „“ výrok a „“ závazný právní názor obsažený v odůvodnění. Vztahem výroku a závazného právního názoru v návaznosti na § 78 odst. 1 a 5 s. ř. s. se však většina vůbec nezabývala a z usnesení nelze zjistit, co si o vzájemném vztahu těchto institutů vlastně myslí.

[45] Závěry většiny by podle našeho názoru měly své opodstatnění tehdy, pokud by závazný právní názor byl součástí výroku rozsudku. V tomto bodu se však většina, na rozdíl od právní věty I usnesení, k „“ neodhodlala, ač jí v tom soudní řád správní v § 78 odst. 1 a 5 ani v § 54 žádné překážky neklade. Ve svých úvahách tak zůstala na půli cesty a její právní názor je v důsledku toho poněkud nekonzistentní.

[46] Za nepřípadné považujeme v této souvislosti odkazy většiny na rozhodovací činnost Nejvyššího soudu v otázce přípustnosti dovolání. I kdybychom beze zbytku přijali tezi o srovnatelnosti institutu kasační stížnosti a dovolání, i když je přípustnost obou postavena na poněkud odlišných principech, většinou uváděné judikáty jejímu názoru nesvědčí. Týká se to především citovaných usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Cdon 1363/96 a sp. zn. 29 Cdo 2133/2008, neboť v těchto věcech bylo dovolatelům v odvolacím řízení vyhověno věcně. Dovolání tak i dle našeho pojetí směřovalo jen proti důvodům rozhodnutí. Totéž hodnocení platí i pro citované usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 26 Cdo 305/2003, kde dovolatel nezpochybňoval výrok soudu prvního stupně ani potvrzující výrok soudu odvolacího.

[47] Obecná právní věta, kterou na základě těchto případů Nejvyšší soud vytvořil, tedy, že „“, by pak dle našeho mínění svědčila spíše našemu stanovisku než názoru většiny.

[48] K tomu jen doplňujeme, že většinou citované usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 20 Cdo 1760/98 se probíraného tématu fakticky netýká, byť na větu výše uvedenou také odkazuje, neboť soud zde posuzoval především pro tuto věc specifickou otázku, zda se v případě rozhodnutí odvolacího soudu vůbec jednalo o změnový rozsudek, vůči němuž by bylo přípustné dovolání podle tehdejšího znění § 238 odst. 1 písm. a) o. s. ř.

[49] Další vadou, kterou spatřujeme v argumentaci většiny, je to, že .

[50] Argumentuje-li dále názorová většina v bodu [28] usnesení nálezy Ústavního soudu, v nichž je obsažen apel na zdrženlivost soudů při změnách judikatury, pak musíme poznamenat, že takový přístup by svědčil spíše našemu stanovisku než jejímu názoru. K věci si v návaznosti na předešlé dovolujeme upozornit, že dějiny opravných prostředků proti rozhodnutím soudů v oblasti správního soudnictví nezačínají dnem účinnosti soudního řádu správního (1. 1. 2003), jak by bylo možno z odůvodnění usnesení (především z jeho shrnujícího bodu [44]) dovozovat.

[51] Většina v rámci srovnání . Cizí úpravy zmiňuje pouze okrajově v bodu [38] usnesení a odbývá je poznámkou, že se situace v jednotlivých zemích často liší. Ke konkrétním příkladům rozhodovací činnosti vrcholných soudů sousedních zemí (na něž jsme upozornili výše), které mají v oblasti správního soudnictví podobné procesní předpisy jako v České republice, se však většina nijak nevyjádřila, ačkoliv podklady k tomu měla také.

[52] Stejně jako se starou judikaturou domácí či novou zahraniční se názorová většina . Dle našeho názoru nelze v jednom případě vycházet z premisy, že dominanci ve vzájemném vztahu výrok – závazný právní názor má druhý uvedený institut (jako se stalo v citovaném usnesení), a z tohoto hlediska pak posuzovat zákonnost rozsudku krajského soudu, a v jiném případě, který se navíc týká otázky přístupu k soudu, se naopak postavit na ideové východisko, že výrok je vším a odůvodnění (včetně závazného právního názoru v něm obsaženého) je ničím, a v důsledku toho bránit účastníkům, aby se domáhali téhož, co Nejvyšší správní soud jinde sám praktikuje. K tomuto problému se většina nijak nevyjádřila, její názor v projednávané věci považujeme ve vztahu k názoru obsaženému v citovaném usnesení za nekonsekventní.

[53] , které ostatně názorová většina sama zmínila v bodech [52] a [59] větě první usnesení. V praxi totiž povede její právní názor k následujícímu scénáři: „Úspěšný“ žalobce bude muset strpět, aby správní orgán vydal nové rozhodnutí, v němž se bude řídit právním názorem soudu, který žalobci nesvědčí a proti němuž od počátku brojí. Proti tomuto rozhodnutí bude muset znovu podat žalobu (tedy znovu vynaložit náklady na soudní poplatek a případně i na advokáta) a znovu se domáhat toho, čeho už se jednou žalobou domáhal, a to jak procesně, tak i hmotněprávně.

[54] Lze přisvědčit tomu, že krajský soud formálně není vázán svým právním názorem, který zaujal v předešlém rozsudku, což ostatně bylo stanoveno již onou starou judikaturou zmiňovanou v části I. odlišného stanoviska, takže teoreticky jej může v druhém kole změnit. Sporné ovšem je, z jakých hledisek by měl primárně zákonnost rozhodnutí správního orgánu přezkoumávat, jestliže jej k posouzení konkrétní právní otázky či k určitému postupu v řízení svým předchozím rozsudkem sám zavázal, a jaké faktory by měly v jeho úvahách převážit.

[55] Postup krajského soudu, při němž by zrušil jako nezákonné rozhodnutí správního orgánu, který rozhodl v souladu s jeho názorem, totiž vzbuzuje závažné pochybnosti z hlediska právní jistoty účastníků i předvídatelnosti soudních rozhodnutí a situaci, kdy by byl správní orgán „“ za rozhodnutí, při jehož vydání nemohl konat jinak, lze považovat za velmi nežádoucí též z pohledu funkce správního soudnictví a jeho vlivu na kultivaci výkonu veřejné správy. Takový postup by tedy měl být zcela výjimečný, nikoliv základním stavebním kamenem aplikace procesního pravidla, jak bylo vyloženo většinou.

[56] V praxi ovšem krajský soud na svém názoru zřejmě v drtivé většině případů setrvá a novou žalobu zamítne. Teprve poté, co již výrazně ztratil čas a co vynaložil nemalé prostředky, bude tedy žalobce připuštěn k podání kasační stížnosti, a to při stejném hmotněprávním postavení, jaké měl už na konci „“.

[57] Racionální důvody, proč má být žalobce takto „“ po soudních instancích, nevidíme. Máme za to, že důsledky většinového názoru jsou v tomto bodě v kolizi s čl. 38 odst. 2 Listiny, a to zvláště s přihlédnutím ke skutečnosti, že jsme k restriktivnímu výkladu přípustnosti kasační stížnosti většiny předložili svoji pozitivní, funkční a dlouholetou praxí ověřenou alternativu.

[58] Za nevýstižné pak považujeme úvahy obsažené v bodech [53] až [56] usnesení, jimiž se většina pokouší dopady aplikace svého názoru na práva účastníků bagatelizovat a svůj postup v jejich očích ospravedlnit. Máme za to, že místo vytváření hypotéz a domněnek, které nemají prokazatelný odraz v realitě, je lepší důsledky přijatého názoru většiny demonstrovat na konkrétním případu a nejvhodnější k tomu se nám jeví právě projednávaná věc.

[59] Zde totiž krajský soud napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí správního orgánu o rozkladu jen kvůli části týkající se výroku o trestu, nikoliv kvůli výroku o vině, ač právě tento výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně považoval žalobce primárně za nesprávný, proti němu brojil v rozkladu a nesprávnost závěru o spáchání deliktu byla také jeho základní námitkou v řízení o žalobě. Při aplikaci pravidla vytvořeného většinou však budou soudy rozhodovat (pokud žalobce vytrvá) o tom nejpodstatnějším, tj. o vině za správní delikt, definitivně až ve druhém kole, tedy v relativně daleké budoucnosti (jistě ne před koncem roku 2015), ač . Takovýto průběh řízení zajisté neodpovídá požadavku na rychlou a účinnou ochranu práv účastníků, jakožto základnímu imperativu pro řízení před správními soudy (a nejen jimi), a je zřetelným popřením vývodů většiny.

[60] V projednávané věci je přitom zřejmé, že o tom, kde je v odůvodnění napadeného rozsudku formulován závazný právní názor, nemá nikdo ze zúčastněných žádné pochyby, stěžovateli se jej podařilo bez problémů identifikovat a podle jeho obsahu definovat své kasační námitky. Rozhodnutí o takovéto kasační stížnosti by Nejvyššímu správnímu soudu nic nebránilo.

[61] K věci pak již jen doplňujeme, že je pro nás poněkud nesrozumitelný bod [57] usnesení. V něm názorová většina uvádí, že „závazný právní názor‘rozhodovací důvod‘[stěžovatelé])důvody rozsudku‘polemice s jeho odůvodněním‘zavazující právní názory‘mimochodem vyslovených‘“.

[62] Nejsme si jisti, zda si názorová většina opravdu myslí, že v právní doktríně týkající se jakéhokoliv procesu, včetně řízení před správními soudy, není řádně definován pojem „“, případně že s tímto pojmem neumí krajské soudy nakládat a ve zrušujícím rozsudku jej řádně zformulovat. Také nám není jasné, jak je tedy dle jejího názoru za takových okolností vůbec možné aplikovat § 78 odst. 1 a 5 s. ř. s. v praxi a jak se uvedený náhled slučuje s tím, že v projednávané věci krajský soud tento úkol vzorně a bez problémů zvládl a svůj závazný právní názor přehledně a nezpochybnitelně vymezil v bodu IV.5 odůvodnění rozsudku. Ne zcela pochopitelné je pro nás také tvrzení většiny, že by stěžovatelé museli napadat důvody rozsudku a nesklouznout k polemice s odůvodněním. Takto přece náš názor ani pojmově nestojí. Na tomto místě tedy můžeme nad uvedeným odstavcem jen vyjádřit svoje rozpaky a zdržet se dalšího komentáře.

[63] Závěrem uvádíme, že se nemůžeme ani zčásti ztotožnit s konečným shrnutím obsaženým v poslední větě bodu [59] usnesení, podle níž i při zohlednění popsaných problémů „[soud]“, neboť ve světle toho, jak jsme procesní předpis vyložili výše a jaké argumenty k tomu uvedli, .