Vydání 2/2018

(…)

[18] Osobami zúčastněnými na řízení jsou podle § 34 odst. 1 s. ř. s. takové „“

[19] Na osoby zúčastněné na řízení nelze pohlížet jako na procesní subjekty, jejichž práv se soudní řízení netýká, popř. které jsou v řízení účastny jaksi „“. Naopak jedná se o osoby, jejichž práv se řízení přímo týká, ba dokonce často o osoby, o jejichž právech, založených rozhodnutím správního orgánu, je v řízení přímo rozhodováno (tak jako je tomu i v nyní projednávané věci). Jinými slovy, předmětem řízení před správním soudem mohou být někdy spíše práva osoby zúčastněné na řízení než práva samotného žalobce. Spor řešený soudem pak také ve svém jádru bývá více sporem mezi žalobcem a osobou zúčastněnou na řízení než sporem mezi žalobcem a správním orgánem (který ve věci potom vystupuje jako původní „“ či „“ tohoto sporu). V takových věcech pak pouze způsob rozhodnutí správního orgánu determinuje, která ze „“ se ocitne v roli žalobce a která bude v řízení před soudem vystupovat jako osoba zúčastněná na řízení. Řízení před správním soudem je tedy zpravidla sporem (také) osoby zúčastněné na řízení, jde o „“ věc.

[20] Nelze zapomínat na to, že mnohé věci, které náleží do pravomoci správních orgánů, jejichž rozhodnutí jsou následně přezkoumávána správními soudy, se týkají „“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Osoby zúčastněné na řízení proto musí mít veškerá práva odvozená z práva na spravedlivý proces zaručeného tímto ustanovením Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod.

[21] Tomuto východisku musí odpovídat i procesní práva osoby zúčastněné na řízení a respektování těchto práv soudem. Podle § 34 odst. 3 s. ř. s. jsou osoby zúčastněné na řízení oprávněny předkládat písemná vyjádření, nahlížet do spisu, být vyrozuměny o nařízeném jednání a žádat, aby jim bylo při jednání uděleno slovo. Podle § 49 odst. 5 mají při jednání právo klást svědkům či znalcům dotazy. Doručuje se jim žaloba, usnesení o přiznání odkladného účinku, usnesení o předběžném opatření a rozhodnutí, jímž se řízení u soudu končí. Rozhodnutí ve věci je pro osoby zúčastněné na řízení závazné (§ 59 odst. 6 s. ř. s.). Tyto osoby mají rovněž právo podat proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost (§ 102 s. ř. s.), pak se stávají účastníky řízení o kasační stížnosti (§ 105 odst. 1 s. ř. s.). Obdobná práva mají osoby zúčastněné na řízení i v řízení o kasační stížnosti (§ 109 odst. 1, § 120 s. ř. s.).

[22] Osoba zúčastněná na řízení nemůže disponovat předmětem řízení (§ 34 odst. 3 poslední věta s. ř. s.), který je vymezen žalobou. Z povahy věci může vzít žalobu zpět, zčásti nebo zcela, pouze žalobce. Podá-li však osoba zúčastněná na řízení kasační stížnost, může dosáhnout prostřednictvím výroku Nejvyššího správního soudu dle § 110 odst. 2 s. ř. s. fakticky nového rozhodnutí o žalobě, tj. v tomto rozsahu tedy může předmět řízení, jednou vymezený žalobcem v žalobě, do jisté míry ovlivnit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2015, čj. 2 As 84/2015-56).

[23] Je zřejmé, že soudní řád správní přiznává osobám zúčastněným na řízení rozsáhlá procesní oprávnění a tato nesmí být výkladem zužována či znehodnocována.

[24] Jestliže osoba zúčastněná na řízení má právo podávat soudu písemná a (při jednání) i ústní vyjádření k věci a navrhovat provedení důkazů, pak má soud povinnost se takovými argumenty a skutečnostmi zabývat a ve svém rozhodnutí na ně reagovat. Podobně je krajský soud nepochybně povinen řádně vyhodnotit i důkazní návrhy uplatněné osobou zúčastněnou na řízení, navržené důkazy provést, jsou-li , popř. jejich neprovedení řádně odůvodnit (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2016, čj. 6 As 141/2015-63, a ze dne 18. 6. 2015, čj. 9 As 294/2014-114).

[25] Právo na spravedlivý proces zahrnuje i právo na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí, které je odrazem práva účastníka řízení/osoby zúčastněné na řízení uplatňovat návrhy a vyjádření, je pojistkou proti libovůli v rozhodování a je předpokladem uplatňování opravných prostředků, které právo dává účastníkovi/osobě zúčastněné na řízení k dispozici (srov. Kmec, J. Právo na spravedlivý proces, in: Kmec, J.; Kosař, D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M. . 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2012, s. 757 a násl.). Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že součástí práva na odůvodnění je mj. to, aby soud v odůvodnění reagoval na námitky či argumenty uplatněné účastníkem (srov. např. rozsudky ESLP ze dne 21. 2009, , č. 34197/02, bod 56, nebo ze dne 22. 2. 2007, , č. 12365/03, bod 52).

[26] Potud je správný názor prvního senátu vyslovený ve shora citovaném rozsudku čj. 1 As 231/2015–43, že nevypořádá-li se krajský soud s podstatným vyjádřením osoby zúčastněné na řízení, jedná se o závažné pochybení.

[27] Pojem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí souvisí úzce s instanční přezkumnou činností spojenou s uplatněním opravných prostředků. Již v § 477 bodu 9 zákona č. 113/1895 ř. z., o soudním řízení v občanských rozepřích právních (civilní řád soudní), bylo stanoveno: „[…]“ Tento důvod zrušení přezkoumávaného rozhodnutí byl následně přebírán všemi dalšími procesními předpisy (srov. § 219a o. s. ř. a Králík, M. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí jako důvod jeho zrušení v judikatuře Nejvyššího soudu České republiky. , 2007, č. 10, s. 373 a násl.).

[28] Podobně Ústavní soud setrvale judikuje, že „z hlediska stanoveného postupu (čl. 26 odst. 1 Listiny) je požadavek řádného a vyčerpávajícího zdůvodnění rozhodnutí orgánů veřejné moci jednou ze základních podmínek ústavně souladného rozhodnutí Nezávislost rozhodování obecných soudů se uskutečňuje v ústavním a zákonném procesněprávním a hmotněprávním rámci. Procesněprávní rámec představují především principy řádného a spravedlivého procesu, jak vyplývají z čl. 36 a násl. Listiny, jakož i z čl. 1 Ústavy. Jedním z těchto principů, představujícím součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu a vylučujícím libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky odůvodnit (§ 157 odst. 1 o. s. ř.), a to způsobem, zakotveným v ustanovení § 157 odst. 2 o. s. ř. Z odůvodnění musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé (srov. nález Ústavního soudu ze dne 28. 8. 2001, sp. zn. I. ÚS 60/01, č. 127/2001 Sb. ÚS). Obdobně v nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 6. 2009, sp. zn. II. ÚS 435/09, č. 129/2009 Sb. ÚS. Ústavní soud shrnul svou dosavadní judikaturu takto: „“

[29] Nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů ale i nepřezkoumatelnosti rozhodnutí krajských soudů je věnována nesčetná Nejvyššího správního soudu, kterou není nutné na tomto místě komplexně rekapitulovat (srov. např. Tauber, M. Nejvyššího správního soudu: nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí. , 2007, č. 7, s. 254 a násl.). Je ovšem nutné poukázat i na názor odborné literatury, že „“. (srov. Hlouch, L. in Potěšil, L. [et al.]. . Praha : Leges, 2014 s. 991). Rozšířený senát v této souvislosti souhlasí s názorem, že aplikace tohoto kasačního důvodu připadá v úvahu výjimečně, není-li z odůvodnění rozhodnutí krajského soudu vůbec patrno, jak soud hodnotil podstatné důvody či skutečnosti uplatněné v rámci žalobních bodů. Naopak nelze považovat za nepřezkoumatelné takové rozhodnutí krajského soudu, z jehož odůvodnění lze (byť i zohledněním celkového kontextu důvodů uvedených v odůvodnění) seznat, jaký názor krajský soud zaujal vůči důležitým skutkovým a právním otázkám podstatným pro rozhodnutí projednávané věci. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů nemůže být založena tím, že odůvodnění krajského soudu je pouze stručné či argumentačně chudé, popř. že krajský soud nevyvracel každý dílčí argument uplatněný účastníky (osobami zúčastněnými na řízení).

[30] Je nutné si uvědomit, že „“ rozhodnutí krajského soudu není hodnotou sama o sobě. Zrušení rozhodnutí krajských soudů zpravidla pro účastníky/osoby zúčastněné na řízení, včetně toho, který podává kasační stížnost, neznamená žádný přínos. Výsledkem je naopak pravidelně prodloužení a prodražení soudního řízení. I proto je nutné k aplikaci kasačního důvodu spočívajícího v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů přistupovat krajně zdrženlivě. Jeho použití je namístě např. tehdy, pomine-li krajský soud podstatná skutková tvrzení opřená o obsah správního spisu či podložená důkazními návrhy, mohou-li reálně vést k přehodnocení merita věci.

[31] Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu má především souvztažnost se zákazem překvapivosti rozhodnutí a právem na opravný prostředek. Takové rozhodnutí krajského soudu, které poctivě vypořádá důvody uplatněné účastníky/osobami zúčastněnými na řízení na podporu jejich procesního stanoviska, umožňuje uplatnit proti tomuto hodnocení krajského soudu opravný prostředek a na základě toho přezkoumání všech účastníky zpochybněných skutkových a právních aspektů rozhodnutí krajského soudu Nejvyšším správním soudem. Ani takto v souvislosti s těmito zásadami však nelze kasační důvod spočívající v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů přeceňovat. Samotný soudní řád správní v § 104 odst. 4 umožňuje stěžovateli přednést v kasační stížnosti i nové důvody, které nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem, pokud tak učinit nemohl. Tuto koncentraci ostatně vykládá tak, že nebrání v uplatnění nových důvodů v kasační stížnosti stěžovatelům, kteří v řízení před krajským soudem nebyli žalobci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104). Takto nově uplatněné důvody vezme Nejvyšší správní soud v potaz v řízení o kasační stížnosti a i v jejich optice přezkoumá zákonnost rozhodnutí krajského soudu a vypořádá je v odůvodnění svého rozhodnutí o kasační stížnosti. Procesní předpisy tedy umožňují Nejvyššímu správnímu soudu v určitých případech zohlednit a vypořádat nové důvody nastolené v kasační stížnosti, byť se jimi krajský soud výslovně nezabýval.

[32] V soudním řízení správním je to žalobce (navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy), kdo vymezuje žalobními body (podstatnými důvody uvedenými v žalobě) „“ projednání věci soudem. Určuje podstatné otázky, kterými se soud při posuzování důvodnosti žaloby musí zabývat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu v řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s. nemůže založit to, že se soud nevypořádá s argumenty obsaženými ve vyjádření žalovaného. Jeho povinností ostatně je svůj názor na skutkové a právní hodnocení věci vtělit do odůvodnění svého rozhodnutí, které je předmětem soudního přezkumu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As 64/2009-153).

[33] Ačkoli u osoby zúčastněné na řízení je nutné vycházet z toho, že se v soudním řízení správním jedná (také) o „“ spor, není to ona, kdo určuje „“ soudního projednávání žaloby. Může předmět sporu stanovený žalobcem komentovat, podporovat jeho důvody nebo naopak vyvracet důvodnost žalobcem uplatněných námitek po stránce skutkové i právní a na důvody jí uplatněné musí soud v odůvodnění svého rozhodnutí přiměřeně reagovat. Pokud soud podstatné námitky uplatněné v žalobě náležitě posoudí a vypořádá v odůvodnění, zpravidla tím rovněž (alespoň implicitně) odpoví na argumenty uplatněné osobou zúčastněnou na řízení.

[34] Opomene-li krajský soud zcela vyjádřit se v odůvodnění svého rozhodnutí k podstatným důvodům uplatněným v řízení osobou zúčastněnou na řízení, jedná se o vážnou vadu řízení, nikoli o nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů. Zda taková vada řízení mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí krajského soudu [§ 103 odst. 1 písm. d) na konci s. ř. s.], je třeba vždy posoudit podle konkrétních okolností případu. Pro takový závěr může nasvědčovat to, že osoba zúčastněná na řízení uplatnila nová skutková tvrzení a důkazní návrhy, které měly být provedeny při jednání. Takovou indicií může být rovněž to, že krajský soud vyjádření osoby zúčastněné na řízení nejenže nevypořádal v odůvodnění svého rozhodnutí, nýbrž je ani nezaslal účastníkům a jiným osobám zúčastněným na řízení, aby se s nimi seznámili a mohli na ně případně reagovat. Nezrušení rozhodnutí krajského soudu v některých případech by mohlo vskutku vést k porušení práva na opravný prostředek.

[35] Ve většině ostatních případů může být pochybení krajského soudu odstraněno tím, že osobě zúčastněné na řízení je umožněno uplatnit své důvody, na které dle jejího názoru krajský soud ve svém rozhodnutí dostatečně nereagoval, v kasační stížnosti a Nejvyšší správní soud se jimi bude zabývat ve svém rozhodnutí. Tím se dostane osobě zúčastněné na řízení náležité odpovědi na její argumenty, tedy bude učiněno zadost i jejímu procesnímu právu na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí, které je součástí práva na spravedlivý proces garantovaného Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod a Listinou základních práv a svobod. Z hlediska respektování práva na spravedlivý proces je totiž potřeba posuzovat soudní řízení jako celek a dílčí pochybení v jednotlivých fázích řízení mohou být zhojena v dalších stadiích (např. v řízení o opravném prostředku), srov. Kmec, J., op. cit., s. 611, s odkazem na rozhodnutí ESLP ze dne 23. 10. 2006, , č. 9457/03.

[36] Lze tedy uzavřít, že nezabýval-li se krajský soud podstatným vyjádřením osoby zúčastněné na řízení, nezakládá to samo o sobě nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Jedná se však o vážnou vadu řízení, která dle okolností případu může vést ke zrušení rozhodnutí napadeného kasační stížností [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].

[37] Jak bylo výše uvedeno, stěžovatelka podala ze dne 20. 8. 2015 obsáhlé vyjádření k žalobám, jehož součástí byla i mj. skutková tvrzení ohledně komunikace stěžovatelky se žalobci k řešení střetu zájmů v území dle § 33 horního zákona. Uplatnila i důkazní návrhy k těmto tvrzením: např. souhlas žalobce f) se záměrem stěžovatelky ohledně provádění hornické činnosti ze dne 30. 6. 2010, obdobný souhlas ze dne 17. 3. 2011, návrh smlouvy o spolupráci mezi těmito subjekty, návrhy smlouvy s tímto žalobcem a s žalobcem a), dále výpis z katastru nemovitostí ohledně nemovitostí žalobců d) a e) a fotodokumentaci místa. Dále předestřela i komplexní právní argumentaci týkající se nutnosti ústavně konformního výkladu § 33 horního zákona, a to tak, že vyžaduje uzavření dohody pouze s vlastníky pozemků, na nichž má být hornická činnost fakticky vykonávána, a to i s ohledem na změnu právní úpravy, která již nyní neumožňuje vyvlastnění nemovitostí za účelem provádění hornické činnosti.

[38] Ze spisu nevyplývá, že by toto vyjádření bylo zasláno účastníkům řízení, popř. jiným osobám zúčastněným na řízení. Ve věci proběhlo jednání u krajského soudu, z něhož nebyl pořízen protokol, nýbrž audiozáznam. Rozšířený senát po poslechu tohoto záznamu konstatuje, že ani z něj nevyplývá, že by vyjádření stěžovatelky bylo účastníkům, popř. osobám zúčastněným na řízení alespoň při jednání předáno. Stěžovatelkou v jejím vyjádření navržené důkazy soud neprovedl, ani neodůvodnil, proč tyto důkazy neprováděl. Pravdou ovšem je, že k dotazu soudu zástupkyně stěžovatelky po provedení dokazování při jednání uvedla, že provedení dalších důkazů nenavrhuje.

[39] Krajský soud stěžovatelkou uplatněné důvody nezohlednil. Rozšířený senát má ovšem za to, že skutková tvrzení stěžovatelky ohledně jednání s jednotlivými žalobci nejsou pro posouzení věci rozhodná, neboť měla pouze demonstrovat ochotu stěžovatelky dohodnout se zejména s žalobcem f). Že dohoda se žalobcem f) uzavřena nebyla, je však nesporné a důvody, proč se tak nestalo, nemají žádný vliv na posouzení merita věci. Tím je především otázka, zda řešení střetu zájmů dle § 33 horního zákona se mělo vztahovat i na vlastníky dalších nemovitostí, tedy nikoli pouze na vlastníky pozemků, na nichž má být hornická činnost přímo prováděna. V tomto ohledu krajský soud jistě pochybil, pokud se přímo nevyjádřil k právním důvodům, které na podporu svého názoru stěžovatelka uváděla. Nejvyšší správní soud ovšem může sám věcně vypořádat tyto právní námitky stěžovatelkou opětovně uplatněné v kasační stížnosti a zaslané účastníkům a osobám zúčastněným na řízení k vyjádření. Stěžovatelce se tak dostane reakce soudu na její argumentaci, čímž bude její právo na spravedlivý proces zachováno.