Vydání 12/2006

Nejvyšší správní soud v prvé řadě stěžovateli přisvědčil ohledně námitky, že městský soud rozhodoval o jiném předmětu řízení, než jak jej stanovil v žalobě stěžovatel. Ten se v žalobě nedomáhal ochrany proti nečinnosti spočívající v neregistraci spolku, ale brojil proti nečinnosti spočívající v nevydání osvědčení v podobě vyznačení dne 20. 5. 2003 na jedno vyhotovení stanov jakožto dne registrace a zaslání tohoto vyhotovení stěžovateli (k ostatním žalobním petitům viz dále).

Mezi nečinností Ministerstva vnitra při samotné registraci či neregistraci spolku na straně jedné a nečinnosti spočívající v nevyznačení dne registrace na jednom vyhotovení stanov je přitom zcela zásadní rozdíl, a to jak co do právních následků, tak i co do způsobů právní ochrany. Tyto rozdíly však rozhodnutí městského soudu nedůvodně přehlíží.

Ustanovení § 79 odst. 1 s. ř. s. zužuje žalobní ochranu proti nečinnosti pouze na nečinnost při vydání rozhodnutí ve věci samé a na nečinnost při vydání osvědčení. Při jiných formách nečinnosti ji využít nelze; zda je tato úprava dostatečná, je věc jiná a pro souzenou věc nepodstatná (v této konkrétní věci totiž neznamená odepření spravedlnosti).

Ve standardním správním řízení, které se končí vydáním rozhodnutí, by stěžovatel mohl proti nečinnosti žalovaného brojit žalobou podle § 79 odst. 1 s. ř. s. a domáhat se vydání rozhodnutí ve věci samé. Řízení o registraci spolků (poznamenává se, že název "občanské sdružení" je označení nevhodné, matoucí a teoreticky nesprávné; proto se nadále hovoří o spolku) však vykazuje poměrně značné odlišnosti, které vylučují, aby stěžovatel brojil proti nečinnosti při meritorním rozhodování.

Řízení o registraci je bezpochyby správním řízením, avšak nejenže se nezahajuje tak jako obvyklá návrhová správní řízení, ale ani obvyklým způsobem nekončí. Věc je jasná, rozhodne-li Ministerstvo vnitra o odmítnutí registrace spolku: v takovém případě je k dispozici žaloba proti tomuto rozhodnutí. Dospěje-li soud k závěru, že tu nebyly dány důvody pro odmítnutí registrace, napadené rozhodnutí zruší; den právní moci jeho rozhodnutí je potom dnem registrace spolku. Pokud soud zruší rozhodnutí nikoliv proto, že nebyly dány důvody pro odmítnutí registrace, ale z jiných důvodů (např. pro vady řízení), není den právní moci dnem vzniku spolku (neplatí tedy § 8 odst. 4 zákona č. 83/1990 Sb.), ale soud věc vrátí ministerstvu k dalšímu řízení (Soudní ve věcech správních č. 538/1999).

Z registračního principu vzniku spolků vyplývá, že jejich vznik není vázán na povolení státního orgánu, ale že při splnění stanovených podmínek je na jejich vznik nárok. O vzniku spolku tedy není třeba vydávat rozhodnutí, ale postačí jej pouze zaregistrovat. Tomu odpovídá i právní úprava: § 9 odst. 1 zákona č. 83/1990 Sb. stanoví, že . Vzhledem k registračnímu principu - kdy se rozhodnutí vydává pouze tehdy, má-li být návrh odmítnut, a nikoliv již v případě kladného stanoviska ministerstva, je zřejmé, že se žalobou proti nečinnosti nelze domáhat vydání meritorního rozhodnutí, tedy rozhodnutí ve věci registrace.

Jako jistou formu ochrany před nečinností § 8 odst. 5 zákona č. 83/1990 Sb. stanoví, že pokud ministerstvo nedoručí přípravnému výboru do 40 dnů od zahájení řízení rozhodnutí o odmítnutí registrace, vzniká spolek dnem následujícím po uplynutí této lhůty; tento den je dnem registrace. Spolek tedy v posléze uvedeném případě vznikne fikcí registrace 41. dnem po dni zahájení řízení, nerozhodno přitom, zda např. ministerstvo je (nesprávného) názoru, že řízení nebylo zahájeno pro vady návrhu. Výrazná právní nejistota však může nastat, pokud ministerstvo odmítá registraci spolku, který vznikl na základě této registrace, fakticky provést a poznamenat ji na stejnopis stanov; v takovém případě totiž není jisto, zda určitá entita jako spolek skutečně vznikla, tj. zda je subjektem práva či nikoliv; tato nejistota přitom zatěžuje nejen takovou entitu samotnou, ale též všechny potenciální účastníky právního styku.

Spor o otázku, zda vznik spolku na základě § 8 odst. 5 zákona č. 83/1990 Sb. je vznikem na základě registrace spolku, nebo zda jde o vznik spolku , není pro věc podstatný. Pouze pro úplnost je nutno dodat, že určitý právní následek vzniká ze zákona striktně vzato pouze tam, kde sám zákon je dostatečným právním důvodem tohoto právního následku; pokud však zákon k vyvolání právního následku v podmiňující části právní normy předpokládá nastoupení určitých skutečností (tj. právních skutečností), již o vzniku právního následku ze zákona hovořit nelze. O vzniku právního následku ze zákona lze proto správně uvažovat pouze v ojedinělých případech; to platí i přesto, že se tohoto pojmu v běžné mluvě používá pro mnohem širší okruh případů. Ani v případě předvídaném v § 8 odst. 5 zákona č. 83/1990 Sb. nevzniká spolek : antecedent citované normy naopak předpokládá, že po dobu čtyřiceti dnů od zahájení řízení nebylo zmocněnci přípravného výboru doručeno rozhodnutí o odmítnutí registrace. Spolek vzniká následujícího dne nikoliv ze zákona, nýbrž na základě zákona v důsledku nastoupení právní skutečnosti předvídané v § 8 odst. 5 zákona č. 83/1990 Sb.

I tehdy, vzniká-li spolek podle § 8 odst. 5 zákona č. 83/1990 Sb. v důsledku skutečností předvídaných v podmiňující části této právní normy, stále platí registrační princip, byť jde o registraci fiktivní. Citované ustanovení je totiž nutno jednak číst v souvislosti s § 6 odst. 1 téhož zákona, z něhož se beze vší pochybnosti jako základní princip podává, že spolek vzniká registrací; krom toho sám § 8 odst. 5 o dni následujícím po uplynutí čtyřicetidenní lhůty, v němž vzniká spolek, výslovně říká, že . Jde však o registraci fiktivní, jak již bylo řečeno, neboť ve skutečnosti k žádné registraci nedošlo; toliko zákon s nečinností Ministerstva vnitra z důvodu ochrany výkonu spolčovacího práva spojuje fikci, že spolek tohoto dne vznikl registrací. je zákonem uměle konstruovaná skutečnost, která nemá oporu v realitě, s níž však zákon spojuje právní následky, jako by byla existovala; právě na tomto principu je postaven i § 8 odst. 5 citovaného zákona.

Vzhledem k tomu, že spolek vzniká fikcí čtyřicátým prvním dnem od zahájení řízení o registraci, je nutno zabývat se též otázkou, kdy je toto řízení zahájeno. Podle § 7 odst. 3 zákona č. 83/1990 Sb. je řízení o registraci zahájeno dnem, kdy ministerstvu došel návrh, který nemá vady uvedené v odstavci 2 téhož ustanovení. To znamená, že pokud jsou v návrhu uvedeny dostatečně přesně a určitě všechny náležitosti předepsané v § 6 odst. 2 a 4 téhož zákona, je řízení zahájeno už dnem dojití takového návrhu. V souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2004, čj. 6 A 137/2001-42 (publikován na www.nssoud.cz), se připomíná, že v této fázi se Ministerstvo vnitra zabývá pouze formální stránkou návrhu, a nikoliv jeho obsahem. Pokud návrh na registraci spolku a stanovy k němu připojené prokazatelně obsahují formální náležitosti vyžadované ustanovením § 6 odst. 2 písm. a) až f) zákona č. 83/1990 Sb., nemá výzva k odstranění vad podání dle § 7 odst. 2 citovaného zákona zákonný podklad. Zasláním takové výzvy by Ministerstvo vnitra v této fázi řízení nedovoleným způsobem překročilo zákonnou pravomoc omezenou pouze na kontrolu formální správnosti návrhu na registraci. Výhrady Ministerstva vnitra k obsahu stanov, tj. k materiálním podmínkám registrace sdružení, nemohou být podřazeny režimu ustanovení § 7 odst. 2 zákona č. 83/1990 Sb., ale může o nich být usuzováno pouze v řízení podle ustanovení § 8 tohoto zákona (odmítnutí návrhu). [K citovanému rozhodnutí se poznamenává, že je zčásti překonané v důsledku změn v právní úpravě správního soudnictví; v dané věci bylo řízení zahájeno v době, kdy ve správním soudnictví bylo možno poskytovat ochranu jedině na základě žaloby či opravného prostředku směřujícího proti rozhodnutí správního orgánu, zatímco dnes lze využít mj. i žalobu na ochranu proti nečinnosti, což má v souzené věci podstatný význam. Ovšem z hlediska rozboru samotného zákona č. 83/1990 Sb. je toto rozhodnutí použitelné i nadále.]

Zde je nutno zdůraznit, že Ministerstvo vnitra není oprávněno rozhodovat o tom, zda registrační řízení zahájí či nezahájí: řízení je zahájeno již tím, že mu dojde návrh, který nemá vady, případně tím, že přípravný výbor odstraní vady návrhu. Řízení je tedy zahájeno dnem doručení bezvadného návrhu na registraci a stanov, případně doručením podání, jímž přípravný výbor odstranil jejich vady, neúplnosti nebo nepřesnosti. Oproti většině řízení zahajovaných na návrh je tu tedy rozdíl spočívající v tom, že řízení není zahájeno dnem doručení byť i vadného návrhu na zahájení řízení, přičemž v rámci již zahájeného a probíhajícího řízení se posléze odstraňují vady návrhu, nýbrž až dnem doručení bezvadného návrhu; úprava je nelogická v tom, že nejprve se mimo řízení odstraňují vady a teprve potom je řízení zahájeno. Důležité ovšem je, že stále jde o řízení zahajované na návrh; proto dojde-li Ministerstvu vnitra návrh, který nemá vady (případně vady byly odstraněny), je řízení zahájeno, byť by Ministerstvo vnitra bylo subjektivně přesvědčeno o opaku a přípravnému výboru přípisem sdělovalo, že řízení zahájeno nebylo.

Z toho pro souzenou věc vyplývá, že pokud přípravný výbor stěžovatele podal návrh na registraci spolku Ú. již dne 10. 4. 2003 (což potvrzuje i prezenční razítko na návrhu, který je součástí správního spisu) a tento návrh neměl formální vady, potom tímto dnem bylo řízení o registraci zahájeno, a to bez ohledu na to, že žalovaný jej za bezvadný nepovažoval a dne 16. 5. 2003 vyzýval k odstranění vad. Stejně tak z toho vyplývá, že čtyřicátým prvním dnem od zahájení řízení dne 10. 4. 2003 - bylo-li řízení v souladu se závěry v předchozí větě skutečně zahájeno - by spolek vznikl; následné rozhodnutí o odmítnutí registrace ze dne 9. 8. 2004 by na tom již nemohlo nic zvrátit. Ministerstvo vnitra totiž nemůže uvedený následek (tj. vznik právnické osoby) už nijak odvrátit; má leda možnost spolek rozpustit, což je však zcela jiné řízení než řízení o registraci.

Jestliže spolek vznikne tímto způsobem, je z důvodu právní jistoty všech účastníků právního styku nezbytné postavit najisto, že skutečně vznikl; jinak např. třetí osoby, které budou mít v úmyslu navázat s takovým spolkem smluvní vztah, nebudou mít jistotu, zda smlouva nebude případně absolutně neplatná. Zákon č. 83/1990 Sb. s touto nutností počítá: v § 8 odst. 5 stanoví, že na žádost zmocněnce přípravného výboru mu ministerstvo zašle jedno vyhotovení stanov, na němž vyznačí den registrace.

Z hlediska § 79 odst. 1 s. ř. s. je podstatné, že vyznačení dne (fiktivní) registrace na stanovách má povahu pouhého osvědčení, že určitá entita byla registrována jako spolek. Teorie vymezuje osvědčení jako úřední potvrzení skutečností, které jsou v něm uvedeny; na rozdíl od deklaratorního správního aktu se osvědčení vydává v případech, kdy není třeba autoritativního zjištění, neboť o věci není pochybnost nebo spor a kdy není zapotřebí ani jinak použít správní uvážení nebo vyložit neurčitý správní pojem (Staša, J. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání, C. H. Beck, Praha, str. 185 ). Vyznačení dne registrace na stejnopisu stanov lze za takové osvědčení považovat. Teoretickou úvahu, že osvědčení se vydává tam, kde o věci není sporu, nelze absolutizovat a spíše je na místě ji vykládat tak, že jde o věci, o něž by nemělo být sporu, nebo o věci, o kterých zpravidla nemůže být sporu; v opačném případě by totiž § 79 odst. 1 s. ř. s. v části, v níž umožňuje brojit proti nevydání osvědčení, postrádal smysl. Důraz je naopak zapotřebí položit na to, že osvědčení je úředním potvrzení skutečností, které jsou v něm uvedeny: tomuto vymezení vyznačení dne registrace na stejnopisu stanov zcela vyhovuje, neboť úředně potvrzuje, že registrace nastala dnem v něm uvedeným. Pomocí stejnopisu stanov, na němž je osvědčení o registraci, se pak spolek vykazuje v právním styku se třetími osobami, soudy či úřady.

Žaloba na ochranu proti nečinnosti, jíž se žalobce domáhá vydání osvědčení, že spolek vznikl (tj. vyznačení dne registrace na stejnopisu stanov), není vyloučena ani tou částí ustanovení § 79 odst. 1 s. ř. s., podle níž žaloba nepřichází v úvahu tam, kde zákon s nečinností správního orgánu spojuje fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu, případně jiný právní důsledek. Právní důsledek, který má citované ustanovení na mysli, musí být následkem nečinnosti, proti níž žalobce brojí; to znamená, že v daném případě by následkem nečinnosti musela být osvědčení o registraci. Ta však nenastává: právním následkem uplynutí čtyřicetidenní lhůty od zahájení řízení je registrace; je-li však správní orgán nečinný při vydání osvědčení o registraci, zákon s takovou nečinností nespojuje žádné právní důsledky. Proto je soudní ochrana touto cestou možná.

V rámci řízení si potom soud jako předběžnou otázku vyhodnotí, zda návrh na registraci a stanovy byly po formální stránce bezvadné, úplné a nevyžadovaly upřesnění, a zda tedy řízení bylo zahájeno či nikoliv, tj. zda návrh byl po formální stránce v pořádku. V případě, že dospěje k závěru, že řízení zahájeno bylo, a zároveň zjistí, že marně uplynula předepsaná lhůta pro doručení rozhodnutí o odmítnutí registrace, přičemž správní orgán zároveň odmítá den registrace na stejnopisu stanov vyznačit, žalobě vyhoví a žalovanému uloží, aby vydal osvědčení o registraci, tj. aby na stejnopisu stanov vyznačil den registrace.

Mezi nečinností při samotné registraci na straně jedné a nečinností při požadovaném vyznačení dne registrace na stanovách je tedy zcela podstatný rozdíl: zatímco v prvém případě je žaloba vyloučena, ve druhém lze žalovat na ochranu proti nečinnosti spočívající v nevydání osvědčení podle § 79 odst. 1 s. ř. s.

V souzené věci se stěžovatel domáhal nikoliv vydání rozhodnutí o registraci, jak se mylně domníval městský soud, nýbrž žaloval o povinnost vydat osvědčení o registraci občanského sdružení, konkrétně vyznačit den 20. 5. 2003 jako den registrace žalobce na vyhotovení stanov a zaslat je žalobci do 15 dnů od právní moci rozsudku. Tím, že městský soud rozhodoval o jiném než žalobcem uplatněném petitu, rozhodoval i o jiném předmětu řízení. Předmětem řízení, jak jej vymezuje moderní procesualistika, je procesní nárok, který se skládá ze dvou konstitutivních složek: z předmětu procesního nároku a z jeho skutkového základu. Předmět nároku je přitom určen tím, čeho se žalobce v žalobě domáhá, tj. obsahem žalobního petitu; právě žalobní městský soud nesprávně zaměnil a rozhodl tím o jiné věci, než kterou učinil předmětem řízení stěžovatel. V důsledku toho je kasační stížností napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].

Rozsudek je však nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost i z důvodu jeho vnitřní rozpornosti mezi výrokem a odůvodněním. Pokud městský soud žalobu zamítl, znamená to, že rozhodoval meritorně. Předpokladem rozhodování ve věci samé přitom je, že jsou naplněny procesní podmínky. Jednou z procesních podmínek je i způsobilost žalobce být účastníkem řízení, která se odvozuje od hmotněprávní způsobilosti k právům a povinnostem (§ 33 odst. 2 s. ř. s.). Jestliže žalobce nemá způsobilost být účastníkem řízení, protože nemá ani právní subjektivitu, může soud s žalobou naložit jedině tak, že ji odmítne pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení ve smyslu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Městský soud v Praze však dospěl k závěru, že Ministerstvo vnitra již rozhodlo ve věci, a sice tak, že dne 9. 8. 2004 registraci odmítlo. Z toho vyplýval jediný možný logický závěr, že stěžovatel neměl způsobilost k právům a povinnostem, tedy ani způsobilost být účastníkem řízení, a žaloba měla být důsledně vzato odmítnuta. Městský soud v Praze však žalobu zamítl, čímž naopak implicitně připustil - jak na to poukazuje kasační stížnost - že stěžovatel jako právnická osoba vznikl (jinak by nemohl meritorně rozhodovat). I z tohoto důvodu je rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost.